三门峡市财政科研所
内容提要：近年来，我国各类产业集聚区发展迅速，在优化经济结构、转变发展方式、实现集约化发展等方面取得显著成效。但同时由于诸多因素影响，大多数产业集聚区目前还存在大量亟待纠正解决的偏差和问题。本文通过对三门峡市产业集聚区发展的调查研究，在深入分析当前产业集聚区发展存在问题的基础上，提出相应的财税政策建议。
关键词：产业集聚区 财税政策
近年来，各类产业集聚区如雨后春笋般在全国各地蓬勃成长。地处中原的河南省更是把产业集聚区作为优化经济结构、转变发展方式、实现集约化发展的基础工程进行建设，并取得显著成效。但同时由于大多数产业集聚区的发展目前还处于初级阶段，不可避免地存在大量亟待纠正或解决的偏差和问题。为了掌握情况，提出建议，更好地运用财税政策支持产业集聚区发展，笔者对河南省三门峡市所辖区域各产业集聚区的发展现状进行了深入调研。
一、三门峡市产业集聚区发展概况
近年来，三门峡市紧紧围绕河南省委、省政府的决策部署，强力推进产业集聚区建设，全市8个产业集聚区中有7个被列入全省首批产业集聚区名单，有3个产业集聚区先后获得河南省“十快产业集聚区”、“先进产业集聚区”、“最具投资价值产业集聚区”和“河南示范产业集聚区”等多项荣誉称号，各产业集聚区建设发展势头良好。据统计，三门峡市8个产业集聚区总规划面积为112.83平方公里，其中建成面积52.92平方公里。全市产业集聚区累计完成总投资达1163.7亿元，入住企业897家，其中规模以上企业244家，从业人员110163人。2011年实现营业收入1079.5亿元，实现税收28.25亿元。
为了支持产业集聚区不断发展壮大，三门峡市采取了一系列切实有效的措施：
1.扎实推进基础设施建设。基础设施建设是否到位是产业集聚区发展最为直接的先决条件。为推动产业集聚区快速发展，三门峡市县财政在财力十分困难的情况下，积极调整支出结构，挤出资金向产业集聚区倾斜，同时多渠道筹资支持集聚区的基础设施建设。近年来，全市累计投入155.6亿元，用于集聚区内道路、环保、消防、通讯、垃圾处理和水、电、气等基础设施建设，为新项目的及时入驻奠定了基础。
2.积极构建投融资平台。为了解决产业集聚区发展中的资金难题，各县（市）区都成立了集聚区投融资公司和中小企业担保公司，并积极为其申请项目贷款提供担保、咨询、质押等业务，力助投融资公司与中小企业担保公司等投融资平台形成联动。近年来，各级财政部门累计注入投融资公司资金或优质资产9.42亿元，同时积极探索财政投融资平台与产业集聚区投融资平台整合重组的路子，促使投融资公司做大做强。目前，三门峡市产业集聚区融资总规模达28.13亿元，有效地缓解了各产业集聚区项目及基础设施建设资金的不足。
3.积极实施激励性财政政策。市县财政以2009年为基数，核定集聚区增值税、营业税、企业所得税，实行“核定基数、超收返还、一定三年”的办法，对上缴省财政部分超过基数金额全部返还产业集聚区，对入驻产业集聚区的项目，除中央规定的收费项目外，市、县免收各项行政事业性费用。按照“谁引进、谁受益”的原则，税收分配在地方财政、引资单位、产业集聚区之间实现利益分享。此外，还根据每年的年终考核结果，对科技含量高、发展速度快、成效显著的产业集聚区内企业给予财政扶持奖励。随着这些激励措施实施，对各产业集聚区的发展壮大起到了促进作用。
4.大力发展高新技术产业。近年来，三门峡市坚持把高新技术产业作为产业集聚区向更高层次发展的突破口，通过强化科技三项经费管理、安排专项资金支持企业建立研发中心和出台鼓励政策帮助企业申报科技项目等措施，强力推动传统产业高端化、高新产业规模化，使高科技项目为各集聚区发展增添了许多亮点，如义腾公司生产的高性能隔膜、华鑫铜箔公司填补国内空白的铜箔、速达纯电动汽车等项目，都在高科技方面占据了一席之地，在国内甚至国际处于领先水平。
5.强力实施人才战略。三门峡市在研发经费、住房补贴、家属随迁等方面提供优惠政策，全方位、多渠道吸引高层次、紧缺型人才到集聚区兴办科技型企业，创办产学研基地、科研成果转化基地和培训基地。目前全市已建成7个省级院士工作站和2个博士后科研工作站，引进了50多名国内外高科技专家，汇聚了一大批科技精英，同时支持高科技企业与高等院校、科研院所共建实验室和研发中心，加快了各产业集聚区的发展步伐。
6.突出集约利用土地。针对土地资源越来越紧张的趋势，各产业集聚区十分注重土地的集约利用。如义马市产业集聚区坚持向沟坡、矸石山要地，移山填沟，将800余亩废弃工矿及沟坡地转变成建设用地。同时在建成区通过“腾笼换鸟”、关停落后产能、边角地整合等措施，先后关停了义马热电厂及部分金刚砂厂，挖潜土地近500亩，为河南煤化义马气化厂、开祥化工等优势煤化工项目入驻创造了条件，实现了土地的集约利用。
7.多措并举解决失地农民生活及就业问题。各地在按规定对失地农民进行征地补偿的同时，积极采取整体搬迁、优先安排就业、建立社保网络等形式，为失地农民谋利益。义马市已建成失地农民集中居住区住宅楼48栋，可入驻居民1785户，并通过积极推进失地农民集中居住区各种生活配套设施建设，有效推动了失地农民向城区转移，维护了社会稳定。
通过近年来坚持不懈地努力，三门峡市已初步形成了煤电铝产业链和以铝工业、能源工业、黄金及有色金属加工、果品加工、煤化工、盐化工、机械电子、高新技术、商贸物流及现代服务业等为主导产业的产业集群。各产业集聚区基础设施不断完善，入驻企业逐年增加，吸纳就业能力稳步增强，投资规模持续扩大，高新技术产业蓬勃发展，龙头带动作用日益彰显，已成为全市极具活力的经济增长点。
二、三门峡市产业集聚区发展中存在的主要问题
三门峡市产业集聚区建设虽然呈现出良好的发展势头，但各集聚区普遍存在的一些问题，制约了集聚区向更高层次的发展，亟待引起重视。
1.基础设施建设滞后。由于产业集聚区投融资体制尚不完善，多元化投资体制、市场化运作机制尚未形成，无法吸引和促进民间资金进入产业集聚区建设领域，基础设施和配套体系建设只能依靠政府投入。地方政府又由于财力所限，上级配套资金较少，许多该办的事儿无力办，使得基础设施建设仍普遍滞后于集聚区经济发展的需要。如国家级贫困县卢氏，财政十分困难，加上多年来民生工程欠账较多，仅集聚区征地等配套设施投入已不堪重负，根本无力投入更多的资金用于集聚区基础设施建设，很大程度上影响到新项目的顺利入驻。
2.入驻项目关联度不高。相关企业在一定空间范围内围绕某一产业链条集中并相互分工协作，是产业集群发展的重要特征，但由于地域条件的限制、招商引资竞争激烈，有些产业集聚区对招商引资项目基本是能来的都欢迎，多种产业凑在一起，仅仅是空间上的集聚，“集”而不“群”，企业间的产业关联度不高，缺乏关联、配套与协同效应以及从产业链角度出发的整体设计，从而影响到产业集聚区应有优势和效益的充分发挥。
3.产业结构不尽合理。调查中发现，各集聚区多数项目或企业都属于传统型和资源依赖型产业，如农副产品加工、食品加工、服装加工、机械及配件加工等劳动密集型行业，还有一些电解铝、煤化工、有色金属冶炼等能源消耗型产业，高新技术产业普遍较少，产业结构不尽合理，这必然导致区域产品以低端为主，并且制造过程中资源、能源消耗量大，污染严重，产业结构层次和产品附加值较低，严重制约着集聚区产业结构的优化和升级。
4.科技创新能力不强。目前三门峡市大多数产业集聚区还处于筹建阶段，产业发展起点低、规模小，在人才、资金、技术等方面实力不足，有能力大额度投入高科技项目研发的企业寥寥无几，多数中小企业缺乏自主研发机构和研发队伍，缺乏各方面人才的教育和培训体系以及产品、设备、经营方式和技术升级的更新动力和能力。多数企业在生产经营上模仿多于创新，因而影响到产业集群的升级和持续发展能力的迅速提高。
5.融资渠道狭窄。融资渠道狭窄与资金短缺目前已普遍成为制约产业集聚区规模发展的主要瓶颈之一。各产业集聚区虽然都建立了投融资平台，但多数投融资平台的融资渠道并不顺畅，融资能力非常有限。究其原因，一是产业集聚区基础设施建设只靠政府投入，依赖性较强，没有真正形成商业化开发、吸引多方投入的良性循环。二是市县担保机构规模较小，担保能力不强，很难满足中小企业贷款担保的需求。三是受现行金融体制制约，市级以下专业银行和政策银行基本没有规模以上放贷权力，省级银行项目建设贷款所需申报材料过多，担保程序复杂，从申报贷款到贷款到位时间过长，严重影响项目建设进展速度。同时由于信贷责任终身追究制，使金融机构和相关工作人员的放贷积极性受到影响。四是多数企业怕麻烦，不愿贷款，所需资金或自筹，或靠年息很高的民间借贷解决，因而使产业集聚区的发展速度受到严重制约。
6.失地农民生计堪忧。一是多数失地农民受年龄、体力、技能、文化程度等多重因素限制，在劳动就业竞争中处于弱势地位，大部分是自谋出路，即便是已就业安置的人员，隐性失业或就业不充分的现象也很普遍。二是失地农民获得的失地补偿标准偏低，且普遍没有把有限的资金用到就业或创业的“刀刃”上。三五年后，这些失地农民就业、创业困难及生活不稳定的问题将更为突出，势必给将来的社会稳定带来潜在的隐患。
7.财政债务负担沉重。2009年各地产业集聚区筹建以来，市县政府多方筹资支持产业集聚区的基础设施建设，大多背上了沉重的债务包袱。随着时间的推移，这些债务相继进入还本、付息期，政府债务风险正在逐步加大。如三门峡产业集聚区在2012年度需还本付息的债务本息就高达2.3亿元，给地方财政预算的正常执行及资金调度带来了很大难度。
三、支持产业集聚区发展的财税政策建议
（一）理顺财政管理体制
目前，绝大多数产业集聚区都未建立独立的财政，因而使其在行政管理、财政管理及投融资能力等方面都受到了很大的限制。同时，建立产业集聚区独立的财政，也不能“拔苗助长”，更不能“一刀切”，必须根据各地的实际情况，先在发展层次较高、条件成熟的产业集聚区尝试建立财权与事权划分明晰、相对稳定的一级财政管理机构，理顺相关产业集聚区的财政管理体制。这样不仅有利于产业集聚区管理部门实施更有效的管理，获得金融部门更多的资金支持，而且有利于调动产业集聚区理财、聚财的积极性，稳步化解财政债务风险。
（二）加大基础设施建设力度
没有完善的基础设施，产业集聚区就没有吸引力和承载力。为此，各级政府一是应进一步加大财政投入力度，每年都安排一定数量的专项资金，用于产业集聚区的基础设施建设。二是应鼓励各产业集聚区通过市场化运作，积极吸纳国内外资本和民营企业投资产业集聚区内的基础设施建设，缓解政府资金上的缺口。三是应充分利用产业集聚区现有基础设施条件，采取政府投资、银行信贷、社会融资等多种途径，鼓励对产业集聚区内的基础设施建设实行企业化、民营化运作，重点抓好集聚区规划控制区的道路、环保、通讯、消防、垃圾处理和水、电、气等硬件基础设施建设，不断提高集聚区的凝聚力和承载力。四是应加快产业集聚区公共服务设施建设，搞好学校、医院、商业、住宅、市场交易等公共服务设施建设，增强产业集聚区服务功能，为项目入驻和人口集聚创造条件。五是应积极推进企业生产、生活服务的社会化，对产业集聚区内的医疗、就业、养老保险等服务性设施逐步实行社会化服务，努力以良好的基础设施和生产、生活环境带动更多大项目、好项目落地生根。
（三）构建多元化自主创新投入机制
企业自主创新属于高投入、高风险的经济活动，商业银行在“零风险”的新责任制度下，出于对贷款安全的考虑，一般都不愿为企业自主创新提供贷款上的支持。而创新资金的严重匮乏，又极大地削弱了企业自主创新的能力和积极性。为此，各级政府一是应尽快建立起以政府投入为引导、银行信贷为支撑、企业自筹为主体、社会融资为补充的多元化投融资机制，形成多重性质、多重主体参与、多重服务功能的创新投入体系，强力推进企业自主创新。二是应不断优化投入结构，合理配置科技资源，力求在财政的扶持下，建立起包括科技创新、技术合作研发、科技成果转化、科技中介服务等在内的企业自主创新平台，支持一大批行业共性技术、关键技术和前瞻性技术的开发与推广，切实提高产业集聚区高新技术的竞争力。三是应继续强力实施人才战略，对产业集聚区引进的高层次和紧缺人才，由所在地政府在科研启动经费、岗位津贴以及住房补贴等方面实行优惠措施，鼓励科技人员以技术成果、知识产权等无形资产入股的方式，参与区内中小科技型企业建设。四是应制定有关风险投资的税收倾斜政策，对风险投资收入免征增值税或营业税，并对其实行较低的所得税率；对法人、居民投资于风险投资公司获得的收益减征或免征所得税，加快风险投资机制的建立步伐，努力为企业自主创新创造良好的融资环境，促进产业集聚区向更高层次迈进。
（四）强化投融资平台建设
要妥善解决各产业集聚区项目及基础设施建设的巨大资金缺口，仅靠政府财政的力量是远远不够的，必须强化投融资平台建设，必须把支持投融资平台建设放在财政扶持的重点范畴：一是应加大产业集聚区内投融资平台建设的投入力度。各地财政每年都应安排一定数量的专项资金，作为向产业集聚区投融资公司注入的资本金。同时鼓励将产业集聚区的基础设施存量资产划转、授权经营，以财政历年投入所形成的土地、道路、标准厂房等各种可用于抵押的实物资产注入产业集聚区投融资机构，实行统一管理，以此壮大集聚区投融资机构的融资实力。二是应加快产业集聚区外部投融资机构建设。对暂不具备成立投融资机构条件的产业集聚区，政府可采用财政补贴或奖励的办法，鼓励集聚区外投融资机构为集聚区投融资提供服务。财政部门还可通过投资补贴、贴息和建立融资担保风险补偿等措施，支持产业集聚区外部有条件的企业成立风险投融资机构、中小企业融资担保机构，积极引导社会资金投入，提高资本规模，以多方位满足产业集聚区项目和基础设施建设的融资需求。三是应不断完善金融服务体系。通过财政政策倾斜，鼓励、支持、引导金融机构进驻产业集聚区，为集聚区内企业提供方便快捷的金融服务，从而实现集聚区金融单位与企业的共同发展。同时应加快中小企业担保体系建设，放大信贷效应，使集聚区内的企业在引用贷款额度方面呈裂变式增长，逐步建立以政府资金或资源为引导、企业投入为主体、金融贷款为支撑的多元化投入机制和融资体系。四是应加快企业上市步伐。各地财政部门应鼓励、引导和培育产业集聚区产业龙头企业建立健全现代企业制度，为企业上市筑基础，打底子，引路子，帮助符合条件的企业充分运用现有资本市场的功能为其补充资本金；对于难以在资本市场直接融资的中小企业，可通过发行“集合票据”的方式，将“捆绑发债”的理念引入中小企业，有效解决其融资难题。五是应建立和完善有效的激励机制。市县政府可在每年年终根据各产业集聚区综合考核情况，对位居前列或位次前移较多的集聚区，采取以奖代补的方式予以奖励，奖励资金主要用于产业集聚区投融资平台的建设。
（五）建立项目引进激励机制
能否引来大批好的项目，是解决产业集聚区产业结构不合理、入驻项目关联度不高等问题的关键所在。各级政府应充分运用财税激励政策的乘数效应，建立“谁引进、谁受益”的项目建设利益分配机制和对引进项目有功单位（人员）的奖励机制，推动符合条件的企业向产业集聚区集中，形成规模，做大做强。对引进好项目的单位或个人，其奖励按照“谁受益、谁奖励”的原则，由项目引进方政府给予奖励。对入驻产业集聚区的重要项目，除中央、省规定的收费项目外，市县在一定时限内继续免收各项行政事业性费用。对符合条件的新建项目要在产业集聚区规划范围内集中布局，产业集聚区的重大项目优先列入省、市年度重点项目，优先上报争取国家和省各类专项扶持资金。通过建立项目引进激励机制，在选好“竞争力最强、成长性最好、关联度最高”的主导产业的同时，积极引进能与主导产业和龙头企业对接、关联度高的项目，吸引其到产业集聚区内密集布局，使同类和相关产业高度集聚，以更好地实现优化资源配置，共享基础设施，集中治理污染，集约利用土地，更好地发挥产业的集聚效应，逐步形成有产业特色和配套产业的产业集聚区，不断增强产业集聚区的整体竞争优势。
（六）发挥税收政策杠杆效应
税收政策是影响企业投资决策的重要因素之一。地方政府要想把名优企业吸引到本地的产业集聚区，就应尽可能合理地采取税收优惠政策，增强名优企业入驻的积极性。然而，我国的税收立法权与主要税种优惠的决定权都集中在中央政府，地方政府只有充分利用中央政府制定的税收优惠政策，并辅之以地方税种优惠，才能发挥税收政策的杠杆效应，引导名优企业向产业集聚区集中：
——资源利用方面：我国资源税实行差别税率，并赋予地方政府根据本辖区实际情况选择适用税率。地方政府在发展产业集聚区时，可以对资源利用效率较高的企业采用低税率政策，筑牢产业集聚基础，放大产业集聚效应。
——产业方面：在产业集聚区建设和发展时，地方政府应尽可能利用当地优势资源来发展国家提倡和鼓励的产业，从而帮助企业寻求产业税收优惠政策，降低企业税负。此外，地方政府还可以对国家提倡和鼓励的产业，在地方税种方面制定优惠措施，包括房产税、城镇土地使用税、资源税、城建税等都可以适当减免，以扶持这些产业的企业加快发展，最终达到促进集聚区产业全面升级之目的。
——科技创新方面：中央政府在设计企业所得税与营业税时，都对科技创新设计了相关的税收优惠政策。地方政府可在落实中央政府关于科技创新的税收优惠政策的同时，在城建税、印花税、资源税等方面予以税收优惠，鼓励企业科技创新，促进整个产业集聚区内同行业企业共同发展，不断优化产业结构，提升产业层次。
——环保与节能方面：地方政府在认真落实国家环保节能税收优惠政策的同时，还可以对这些环保项目与节能项目在房产税、城镇土地使用税、土地增值税、城建税等地方税种方面给予税收优惠，鼓励产业集聚区内企业投资环保项目与节能项目，藉此提高整个产业集聚区的社会及经济效益。
——公共基础设施建设方面：凡是企业参与建设产业集聚区内公共基础设施的，政府可以予以相关的税收优惠。比如，凡是企业建设垃圾处理中心或污水处理中心的，政府可以免征相关项目的营业税，其项目所占土地和建筑可以免征城镇土地使用税、房产税等，以此加快公共基础设施建设步伐，缓解财政投资方面的压力。
——中小企业方面：产业集聚区内企业多数都是中小型企业，地方政府应该在地方税种方面对优质中小企业进行税收优惠，可以包括资源税、房产税、城镇土地使用税、城建税等方面的减免，促使中小企业在税收政策的优惠中加快成长。
除以上所述税收优惠政策之外，地方政府还可以从地方税和中央地方共享税的地方分享部分中拿出一部分返还给产业集聚区内的优质企业，减轻企业税负，加快其发展步伐，增强产业集聚区的后劲和发展潜力。
（七）完善失地农民社会保障体系
对于因筹建产业集聚区而日益庞大的失地农民队伍来说，全面推进其社会保障体系建设是解决失地农民问题和维护社会稳定的根本之举。
1.设立失地农民社会保障专项基金。其筹资途径可采取“政府出一块、征地主体拿一块、集体补一块、个人缴一块”的办法，其中个人承担部分可从征地安置补助费中抵交，政府和集体出资部分可以考虑在土地补偿费、安置补助费、集体土地有偿使用收入、政府土地招标、拍卖等收益中，确定一定比例收取，各类征地主体可在土地收益中拿出一块。此外，还可以通过向社会各界募捐来弥补专项基金的不足。
2.建立健全失地农民社会保障制度。一是应建立健全失地农民最低生活保障制度，将所有符合条件的失地农民纳入城镇最低生活保障范围，做到应保尽保。二是应建立健全失地农民失地养老保障制度，可采取政府补贴、征地单位代缴等方式，将被征地的土地补偿费和安置补助费统筹用于解决失地农民的养老保险等问题，不足部分由各级财政按比例分摊兜底。三是应建立健全失地农民医疗保障制度。对已转为城镇居民户口的，应当参加城镇医疗保障制度；对仍为农村户口的，应当参加农村新型合作医疗，防止失地农民医保两头落空。四是建立健全失地农民失业保险机制，对失地农民由征地单位为在劳动年龄段、已参加养老保险且符合其他规定条件的失地农民办理失业保险，由社保机构发放失业保险金。
3.抓好产业集聚区失地农民的安居工程。首先应完善房屋拆迁管理办法和程序，按照“先补偿安置，后拆迁建设”的原则，用制度规范房屋评估、拆迁和安置行为，保障拆迁双方当事人的合法权益。其次应妥善做好安置工作，房屋拆迁安置补偿可实行统建还房、划地自建、货币补偿、产权补偿等形式，供被拆迁人自主选择。无论采取哪种方式都应提前进行拆迁安置，确保补偿到户、到人，严禁“打白条”，确保被拆迁群众过渡期间的基本居住和生活条件。
4.放宽失地农民就业扶持政策。对于因筹建产业集聚区而失地的农民，应一律将其纳入城镇社区管理和就业服务范围；对自谋职业和自主创业的失地农民，在税收减免、贷款、场地等方面给予其与城镇下岗职工同等的扶持政策。
5.积极创造条件安置失地农民就业。产业集聚区企业向社会招工应优先考虑符合条件的失地农民。对集聚区内外吸纳失地农民就业达到一定数量的企业，应给予贷款、税收等方面的优惠政策；建立用地单位用地规模与安排失地农民就业数量挂钩制度；对“零就业”的失地农户，应采取特别措施重点给予照顾。
6.建立健全失地农民技能培训机制。根据国务院办公厅转发劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》精神，培训经费应全部由当地财政列支，不得加重村集体和失地农民负担。在具体技能培训方面，应通过订单式培训等多种方式帮助被征地农民实现就业，加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地青壮年农民转岗就业的能力，促使失地农民实现充分就业。
（八）创新集聚区管理机制
一是按照小机构、大服务和精简、统一、效能的原则，优化、完善和创新产业集聚区的职能配置，构建精干高效的新型管理体系。二是认真执行国家赋予各类产业集聚区的管理权限和优惠政策，对依法保留的收费项目必须向社会公开，严格按标准收费，坚决杜绝乱收费、乱罚款、乱摊派、乱检查等行为。三是综合考虑当地经济发展现状、资源能源条件、产业基础，以主导产业、发展空间、功能区块、基础设施、配套设施及生态保护等为主要内容，科学编制产业集聚区建设的控制性详细规划并严格实施，严防产业集聚区发展中的盲目性和随意性。四是积极优化招商引资环境，切实保障投资者的合法权益，加快发展与产业定位相关的生产性服务业，为引进企业及外来投资者提供完善的专业配套服务，营造良好的社会环境。五是建立积极有效的考核激励机制，每年对发展速度快、质量高、节约集约用地突出、生态环境良好的产业集聚区给予奖励，确保土地、环保、投融资、监测和考核评价等各项政策措施落实到位。六是严把项目入园关，把节能、环保、高效的理念贯穿于整个产业集聚区发展的始终。七是提高土地使用率。对在规定期限内未开工的项目，以土地使用权出让金的20%为基础逐月递增征收土地闲置费，对园区内企业或项目在五年以上低效利用的租赁土地，通过嫁接、改造、置换、租赁、兼并、资产重组，以及政府主导参与地面建筑物依法评估低价收回等方式，实施“腾笼换鸟”工程，实现土地资源的优化配置，以有限的土地保证最优的项目。