洪源、刘兴琳/湖南大学经济与贸易学院

    内容提要：当前世界各国纷纷把加大科技创新和发展战略性新兴产业作为培育新的经济增长点、抢占新一轮国际竞争制高点的重要突破口，并结合本国实际情况选择部分战略性新兴产业进行大力扶持。财税政策作为政府宏观调控的重要手段，历来都是政府支持产业发展的重要政策工具，同时，战略性新兴产业的风险性、战略性和外部性特征决定了其自身的发展壮大也离不开财税政策的支持。本文在借鉴发达国家已有经验的基础上，从持续稳定的财政投入机制、多元化高效率的财政投融资体系以及覆盖战略性新兴产业发展全周期的税收优惠政策三个方面提出培育和发展战略性新兴产业的系统财税激励政策。

    关键词：战略性新兴产业  财政投入  财政投融资  税收优惠

    战略性新兴产业是指以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。它的核心是强调战略性新兴产业是新兴科技和新兴产业的深度融合，它完全有可能成为新一轮产业革命的主导力量，发展成为国家的支柱产业。2010年10月10日，国务院颁布了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，指出在现阶段要重点培育节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等七个战略性新兴产业，并计划用20年的时间，使这些产业的整体创新能力和产业发展水平达到世界先进水平，为经济社会的可持续发展提供强有力的支撑。2011年3月14日表决通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中也明确指出要加强对战略性新兴产业的政策支持和引导。要加快培育和发展战略性新兴产业，政策的全面支持必不可少。而财税政策作为政府宏观调控的重要手段，历来都是政府支持产业发展的重要政策工具。财税政策作为政府宏观调控的手段和政府产业政策支持的重要体现，在培育和发展战略性新兴产业的过程中应该发挥体现政府产业发展方针、良性引导投资方向，拉动和促进产业迅速发展的关键作用。

    一、财税政策在培育和发展战略性新兴产业中的作用机理

    (一)战略性新兴产业的风险性与财政投入政策的支撑作用

    目前世界各国的战略性新兴产业基本都还处在发展初期，其风险性主要表现在技术、市场、资金等方面。首先，在技术方面，技术创新是发展战略性新兴产业的核心，而一般来说，重大的技术创新都会面临很大的风险，包括前期准备工作的不足、研发阶段可能出现的技术创新失败以及将新技术产业化时可能出现的失败等，使企业投入的大量成本无法获得回报，美国的一项统计数据就曾指出，高科技成果产业化的一般失败率达70%，完全失败率达20%—30%；其次，在市场方面，战略性新兴产业是基于新的市场需求而产生的，而市场具有不确定性，包括消费者的接受意愿与能力不确定、产品的市场竞争力不确定等，使得广阔的市场需求可能会滞后于技术创新一段时间；最后，在资金方面，大部分新技术的前期研发工作都需要花费大量的资金，一旦企业的资金链运转出现问题，就极有可能导致技术研发的中断甚至失败。

    正是由于上述风险在很大程度上限制了战略性新兴产业的发展，而市场本身无法提供分担这些风险的有效机制，使得政府财政投入有了存在的必要性。政府投入资金不仅会直接帮助到新兴产业的发展，而且会对企业和社会的投资行为产生非常明确的导向作用，它发出的是政府支持和鼓励投资的信号。同时，由于财政支出具有乘数效应，政府对战略性新兴产业的购买性支出增量会形成1／(1-β)倍的国民收入增量、转移性支出增量则会形成β／(1-β)倍的国民收入增量(β为边际消费倾向)，从而加速经济增长，再反过来带动战略性新兴产业的增长。

    财政投入政策的支撑作用主要表现在：政府按照建立公共财政的要求，通过财政资源的分配，比如加大财政研发投入、完善产业公共基础设施、对战略性新兴企业的研发活动进行财政补贴等，减少企业面临的风险，鼓励企业进行技术创新；另外在产品的市场化阶段，政府可以灵活运用政府采购政策，优先选择战略性新兴企业的产品，对战略性新兴产业的发展给予支持。

    (二)战略性新兴产业的战略性与财政投融资政策的引导作用

    战略性新兴产业的战略性主要表现在以下方面：第一，战略性新兴产业一般属于知识或技术密集型产业，符合低碳、环保等先进理念，具有巨大的发展空间和广阔的市场前景，因而能够发展成为未来的支柱产业并带动经济增长；第二，目前世界各国都在抢占发展战略性新兴产业的高地，它的发展状况决定了一国未来的竞争优势，进而影响到国家的经济命脉和产业安全；第三，对于中国这样的发展中国家来说，发展战略性新兴产业还是一个赶超发达国家、实现弯道超越的重大机遇。

    常见的财政对科技的投入手段有设立科技专项基金、进行科技奖励等，但这些手段在很大程度上大都是事后的，而且就其金额而言，对战略性新兴企业来说是远远不够的。同时由于战略性新兴产业还处在发展初期，自身的力量比较薄弱，大量的社会资本又不敢贸然进入这些新兴领域，导致战略性新兴企业缺乏长期稳定的融资渠道，一旦资金链运转出现问题，就极有可能导致企业的失败，其战略性也就无从谈起。财政投融资对战略性新兴产业发展的引导作用表现为它可以利用政府这只“有形的手”来形成一个全面的投融资体系，把各领域的资金引入需要优先发展的战略性新兴产业，形成一种“财政投融资先行—商业银行投融资紧跟—企业投资、社会资金随后”的连锁反应机制，改变当前市场上创业资本不足、战略性新兴企业融资困难的局面，帮助其摆脱发展瓶颈并不断发展壮大。具体来看，一方面，政府可以发挥自身的政策性金融功能，设立政府引导基金，为战略性新兴企业的发展提供各类无息或贴息贷款以及融资担保，减轻企业在资金方面的压力，进而鼓励其进行技术创新；另一方面，政府还可以引入风险投资机制，吸引社会资本进入战略性新兴产业，设立创业投资基金、股权投资基金以及信贷基金等，帮助战略性新兴企业形成多元化的融资渠道。

    (三)战略性新兴产业的外部性与税收优惠政策的激励作用

    战略性新兴产业的外部性及其影响主要表现在以下方面：首先，其发展的重要动力之一是基础性研究的重大突破，而基础研究作为公共产品，一旦开发成功，任何单位和个人都能非竞争和非排他地来消费，外部性的存在使得技术创新者不能够完全获得创新产生的收益，因此会导致企业没有积极性进行研发活动，而是寄希望于“搭便车”的行为；其次，战略性新兴产品往往要经历长期的开发性研究，而且投入的人力、物力巨大，一旦研究失败，对企业来说可能是致命的打击，即便研究成功，企业得到的收益也会远低于社会收益，成本与收益的不对称会导致企业没有积极性来进行研究和开发工作。

    上述外部性意味着仅仅依靠市场机制来调节战略性新兴产业的发展是不够的，必须要政府的介入来弥补市场的失灵，税收优惠作为政府一种重要的政策工具，对促进战略性新兴产业的持续健康发展能够起到巨大的激励作用。首先，政府通过税收减免、投资抵免、加速折旧等一系列税收优惠措施，把部分本应属于政府的收入让渡给了企业，从而降低企业的研发成本和风险进而提高企业的收益，激励企业进行技术创新，促进战略性新兴产业的发展；其次，政府通过对投资人的利得给予所得税优惠可以鼓励社会资本进入战略性新兴产业领域，拓宽其融资渠道，为战略性新兴产业的发展提供资金保障。

    二、发达国家促进战略性新兴产业发展的财税政策做法和经验

    (一)持续稳定的战略性新兴产业财政投入机制

    发达国家政府促进战略性新兴产业发展的最直接的办法就是对其进行持续稳定的财政投入，持续稳定意味着政府的投入涵盖了战略性新兴产业发展的各个方面——包括资本、技术和人才等各个要素。具体来看，发达国家对于战略性新兴产业的财政投入政策如表1所示。例如，美国目前正推动一场以新能源为主导的新兴产业革命，其主要特征是以新能源产业为核心加强实体经济的发展；日本为了发展战略性新兴产业，政府及其下属咨询机构通过对来科技的发展趋势开展研究和预测，制定国家中长期科技发展目标和任务，选择有利于提高本国科技水平和企业技术能力的关键技术，并对其研发给予优先支持；欧盟各国则将低碳产业列为新兴产业的重点，从科研计划的制定、科研经费的投入、低碳项目的投资到碳排放机制的提出等推出全方位政策和措施，统领成员国大力发展低碳产业。

表1  发达国家促进战略性新兴产业发展的财政投入政策

    (二)多元化、高效率的战略性新兴产业投融资体系

    财政投融资政策能够很好地发挥示范带动作用，引导社会资本进入战略性新兴产业领域，为其发展壮大提供资金保障。正如上文所述，为了抢占战略性新兴产业发展的制高点，各发达国家都对战略性新兴产业的发展进行了巨大的财政投入，但是政府本身的财力有限，如此巨大的资金投入势必需要社会资本参与进来，形成一股合力来共同促进战略性新兴产业的发展。具体做法有：

    1.政府通过直接干预的方式，如成立政策性银行、设立政府产业扶持基金和科技创新基金、给予战略性新兴企业贷款担保等，鼓励战略性新兴产业的发展。1970年芬兰就成立了芬兰第一个高技术风险投资基金—“国家研究与发展基金”，主要对中小型高科技企业进行资金支持；1977 年成立了直属议会的“芬兰独立庆典基金”，用于保障事关国家独立的重大课题的研究经费；1983 年芬兰贸工部建立了“技术发展中心”，主要对企业进行高新技术的研发给予资金扶持。[①]

    2.拓宽融资渠道，积极关注和利用民间资本，引导社会风险资本进入战略性新兴产业领域。除了各种性质的政府基金外，各国政府均发行了大量的政府债券来吸收社会闲散资金，以扩大财政投融资机构的资本金；同时政府也鼓励具有一定实力的企业自己进行股权或债权融资。在过去的几十年时间里，美国用于科技研发的资金来源已经迅速转移到企业，各种民间团体对科研的投资已占到其投资总额的2／3，奥巴马政府制定了一系列旨在带动民间投资的措施，如设立民用空间项目计划、鼓励私人资本进入宽带服务领域等等，希望推动民间资本参与高新技术的开发与利用；另外，美国政府也很注重风险投资在战略性新兴产业初期的推动作用，通过给予风险投资税收优惠、创立风险投资网络等方式促进风险投资市场的发展。

    (三)覆盖战略性新兴产业发展全周期的系统税收优惠政策

    发达国家目前还没有专门针对战略性新兴产业发展的税收优惠政策，促进战略性新兴产业发展的税收优惠政策主要体现在高新技术产业上，涵盖了“研发—产业化—市场化”三个环节，综合了所得税、流转税等税收优惠政策，形成了一套覆盖新兴产业发展全周期的税收优惠政策。如对发明人取得的技术转让所得提供税收优惠；对在开发、设计等环节计提的风险准备金准许税前扣除；在正式生产阶段允许企业对生产设备加速折旧并在计税前予以扣除，对企业开发的新产品予以税收减免等。这些收税优惠政策对于各国政府扶持其战略性新兴产业的发展起到了巨大的作用。有关发达国家促进战略性新兴产业发展的税收优惠政策具体见表2。

表2  发达国家促进战略性新兴产业发展的税收优惠政策

    三、我国培育和发展战略性新兴产业的财税政策选择

    (一)加大对战略性新兴产业的财政投入力度，形成持续稳定的战略性新兴产业财政投入机制

    目前我国对战略性新兴产业的科技投入主要存在的问题有：投入总量和相对量较低；投入结构不够合理，基础研究领域的投入不足，近几年来基础研究经费在整个R&D经费中的比重一直在5%左右，而大部分OECD成员国这一比重则在10%—20%之间；财政对战略性新兴产业的投入缺乏统筹规划，中央与地方的责任范围划分尚不明确，存在很多重叠和交叉项目；财政资金投入管理体制尚不健全，缺乏有效的监督体系。因此，有必要完善我国对战略性新兴产业的财政投入，形成持续稳定的战略性新兴产业产业财政投入机制，突出支出重点，提高资金的使用效率。具体思路如下：

    1.就资本要素而言，应加大财政资金的直接投入力度。此处的直接财政投入包括财政一般预算投入和国债投入。财政应形成对战略性新兴产业的持续稳定的资金投入机制，抽取财政收入的一定比例用于支持战略性新兴产业发展，而且要保证以等于或略高于GDP增长率的速度递增，并在安排国债资金的使用方向时体现对战略性新兴产业的倾斜。

    第一，科学选择重点发展领域，优化产业布局，提高产业发展的集约化水平。中央政府应从全国的角度出发，根据不同省市区自身的资源、区位优势，重点发展某一些战略性新兴产业，比如风能比较丰富的甘肃、新疆等地可以优先考虑发展新能源发电产业；广东省的汽车制造业比较发达，可以考虑优先发展新能源汽车产业；东部沿海省份可以优先考虑发展新一代信息技术、高端装备制造、新材料等产业。从而实现全国范围内资源的优化配置，提高财政资金的使用效率。

    第二，从财政收入如抽取一定比例设立战略性新兴产业发展专项基金，突出支出重点，就我国当前的情况来看，可以考虑由中央政府设立战略性新兴产业发展基金或引导基金，重点支持基础研究和对整个产业进步具有重要影响的关键技术研发活动，同时各省市区政府也要根据自身发展重点设立相应的产业发展基金，配合中央的战略性新兴产业政策，形成中央和地方多级政府共同投入的财政投入机制。

    2.就人才要素而言，应加大培养和引进科技创新人才的力度，做好战略性新兴人才的储备工作。政府一方面要坚持科教兴国战略，制定人才培养计划，加大支持高科技人才培养的力度；另一方面要鼓励和支持企业、高校及科研院所向国内外引进急需和紧缺的科技人才，在工资、住房、科研经费等方面加大投入，为他们营造良好的科研环境，吸引各类人才。

    3.就技术要素而言，财政应对企业的技术创新研发及应用活动给予一定的资金与政策支持，具体包括：设立专项技术研发资金，对企业的技术研发进行财政资金投入；对企业开发及使用新技术、购买高新设备给予财政补贴；通过政府采购购买战略性新兴产品来支持企业的创新活动。

    政府在加大对战略性新兴产业的财政投入力度的同时，资金的使用效率如何也是需要考虑的问题，因此需要加强对这方面财政资金的预算管理，对资金的使用形成有效的监督和制约机制，提高财政资金支出的使用效率。

    (二)创新财政投融资方式，建立多元化、高效率的战略性新兴产业投融资体系

    财政投融资政策既可以弥补政府投入的不足、减轻财政的压力，又可以体现政府政策意图，引导社会资金的流向，对于促进战略性新兴产业的发展意义重大。我国传统的财政投融资存在融资渠道单一、资金来源不足；资金运行不规范、投资效益低下；管理体系不健全、缺乏有效监督等一系列问题，因此建立多元化、多渠道、高效率的战略性新兴产业投融资体系，破除目前我国发展战略性新兴产业的资金障碍与瓶颈，对于推动战略性新兴产业的发展是十分必要的。

    1.积极发展政府产业基金、科技创新基金和创业投资引导基金等专项基金，发挥财政资金 “四两拨千斤”的作用，拓宽财政投融资资金的规模，并将资金重点用于支持战略性新兴企业进行新技术研发及产业化、引进优秀人才和国外先进技术等方面，提高资金的使用效率。在具体形式上，可以通过借款、参股、担保等方式，调动各类社会资本共同作为投资主体，发起设立各种专项基金，形成国有资本、境内民间资本、国外资本共同参与的多元投资格局，建立“多方投入、风险共担、利益共享”的风险投资机制，从而多方位、多渠道、多形式拓展战略性新兴企业的融资渠道。

    2.积极鼓励战略性新兴企业进行债权融资和股权融资。一方面要积极引导符合国家产业政策的战略性新兴企业发行适合其发展的各类公司债券，此处可以考虑中小企业集合债、企业资产证券化等手段；另一方面要鼓励成长性较好和收益能力较强的战略性新兴企业开展上市融资，面向社会发行股票。

    3.完善资本市场，加强同银行、证券机构、保险机构及金融监管机构的合作，开发适合于战略性新兴产业的投融资产品，如知识产权质押融资、产业链融资等，不断创新和完善“银—政—企”合作模式，为战略性新兴产业的发展注入活力。

    (三)完善和优化税收优惠，实施覆盖战略性新兴产业发展全周期的税收优惠政策

    对于战略性新兴产业，我国目前现有的税收优惠政策存在着许多问题，如：促进战略性新兴产业发展的税收优惠政策较杂，集中度和针对性相对较弱；企业所得税税收优惠多，货物与劳务税税收优惠少；区域性的税收优惠多，真正针对战略性新兴产业的优惠少；税收优惠对战略性新兴产业的支持在范围、力度、制度等方面存在不足等。因而我们可以借鉴西方发达国家的做法，针对企业发展的不同阶段，制定出具有针对性的税收优惠政策，比如在研发期注重对科技企业的扶持和鼓励，在成本扣除上给予税收优惠，而在成长期则注重对企业收益的优惠等。具体思路如下：

    1．在鼓励企业进行技术研发环节，可以对企业技术创新投入制定一系列的税收优惠政策。在流转税方面，可以允许对购置的高科技设备免征增值税，甚至加大进项税抵扣力度，如按实际发生额的150%抵扣，鼓励企业进行高新技术研发。在所得税方面，可以加大所得税税前抵扣力度，抵扣范围可以涵盖对技术、设备、人才、广告宣传等各方面的投入，激发企业的投资积极性；允许用于技术研发的固定资产的加速折旧和投资抵免等措施，降低企业的投资成本，提高企业的投资积极性；允许通过提取风险准备金、技术开发准备金等的方式增强企业抵御研发失败的风险的能力，并允许在所得税税前据实扣除，但此处应考虑设立相应的监督惩罚机制，如规定企业必须在规定时间内将提取的准备金用于技术研发方面，逾期未用的要补交税款并计算利息；对于研发失败造成的亏损可以在之后的3—5年内进行税前弥补；扩大对企业高新技术人员个人所得税的税收优惠，如适当提高高新技术人员个人所得税的免征额、对技术人才以所拥有的技术入股获得的股息给予税收优惠等。

    2.在鼓励企业将研发成果产业化、市场化环节，具体的税收优惠政策可以考虑：在流转税方面，对新开发的高新技术产品的销售收入给予一定的税收减免，对于技术含量高的新产品实行低档增值税税率或给予一定时期的免税优惠等。在所得税方面，允许对生产设备加速折旧；对高校或科研院所等单位转让技术成果的所得给予税收优惠，如免税或按转让所得的50%进行所得税的征收。

    3.在鼓励社会资金进入战略性新兴产业环节，具体的税收优惠政策可以考虑：在流转税方面，可以对金融机构向战略性新兴企业提供的贷款免征营业税、担保机构为战略性新兴企业提供的贷款担保免征营业税等。在所得税方面，可以对投入战略性新兴产业所获得的投资收益给予一定的所得税优惠，如减按投资收益的70%征收所得税；若发生投资亏损，则允许进行所得税税前抵扣，亏损当年的收益不足抵扣的可顺延到今后的3—5个纳税年度予以抵扣；适当降低投资者购买战略性新兴企业的公司债券所获得利息收入的所得税税率等。

参考文献：

〔1〕宋宗宏.发达国家推进战略性新兴产业发展的启示[J].广东经济，2011(2).

〔2〕杨森平，黎志杰.发展战略性新兴产业的财税措施[J].税务研究，2011(6).

〔3〕付广军.运用税收政策促进战略性新兴产业发展[J].兰州商学院学报，2011(4).

〔4〕李金波.推进创业投资引导基金试点撬动战略性新兴产业发展[J].中国财政，2011(17).

〔5〕张少春.中国战略性新兴产业发展与财政政策[M].北京：经济科学出版社，2010.

〔6〕赵福昌，李成威.促进战略性新兴产业发展的财政政策手段分析[J].经济研究参考，2011(57).

〔7〕郑志冰.推动河南省战略性新兴产业发展的财政对策—基于美、日、欧盟的经验启示[J].地方财政研究，2011(12).