财政部财政科学研究所

内容提要：中国作为能源消耗大国，转变经济发展方式迫在眉睫。加快发展可再生能源，可以有效减少污染、改善生态环境，实现经济由量变到质变的提升，这对于提高人民群众的生活福祉具有重要现实意义。然而，在我国提倡大力发展可再生能源产业、强调改善能源结构的同时，我们必须清楚地看到作为新兴产业，其产业基础薄弱、技术创新步伐缓慢、占能源消耗总量的比重过低的现实需要有更多更明确的政策支持，以适应可持续发展的目标。与此同时，可再生能源作为未来发展的新主题，亦是公共财政支持的一项重要内容。我国政府出台的一系列财税政策，为促进可再生能源作为战略性新兴产业的发展，起到了积极的作用。本文首先对我国可再生能源发展的现状做简要叙述，之后论述了财政支持其发展的必要性与作用，并在此基础上提出了财税政策的基本思路。

关键词：可再生能源  财政政策  税收政策

一、我国可再生能源发展现状

我国幅员辽阔、海岸线绵长，拥有品种繁多、数量丰富的各种能源资源，这为可再生能源的发展提供了理想的现实基础。水能、风能、太阳能、生物质能等可再生能源作为我国重要的战略资源和能源经过多年的发展已经取得了显著的成绩，可再生能源产业已成为能源产业中发展潜力最大、增长速度最快的领域。与此同时，从可再生能源的消费数量、技术成熟度以及与西方发达国家的比较来看，尚未能适应经济社会可持续发展的需求与要求。

(一)我国可再生能源的资源潜力与开发利用现状

可再生能源的资源状况在一定程度上决定了未来的发展方向和开发利用的潜力，总体上讲，水能、风能、生物质能和太阳能是当前我国资源条件好且开发利用较多的可再生能源。截止到2011年，我国拥有约282GW的可再生能源发电装机容量，是世界上可再生能源发电装机容量最多的国家，其中25%(即70GW)为非水能发电装机容量；在全年新建90GW的发电装机容量中，可再生能源的比例超过了三分之一，除水能以外的可再生能源也占据了五分之一的比重。

1．水能。水能是我国重要的可再生能源，也是迄今为止开发利用比较成熟的可再生资源。我国的水能资源以西南地区最为丰富，占到了全部水能资源的50%以上，长江、金沙江、雅砻江、大渡河、黄河等干流水系的总装机容量占全国经济可开发量的60%，且具有较好的对外输送条件。根据2003年全国水能资源复查的结果，我国水能资源技术可开发装机容量为5.4亿千瓦，年发电量为2.47万亿千瓦时；经济可开发装机容量为4亿千瓦，年发电量为1.75万亿千瓦时。与此同时，我国的小水电在技术、施工、设备制造等方面也达到了世界先进水平。2011年，我国水电装机容量为2.3亿千瓦，年发电量为0.69万亿千瓦时，居世界第一位。

2．风能。我国地处太平洋沿岸一带，海岸线长达1.8万多公里，季风强盛，加之气压带受内陆山系的影响，形成了丰富的风能资源。从地理分布上看，我国的风能资源集中于三北地区(即西北、东北、华北)和东南沿海陆地、岛屿及近岸海域，预计可开发的风电装机容量在10亿千瓦左右，约三分之一为陆上风电，其余三分之二为海上风电。

我国风电发展始于20世纪80年代中期，在经历了相当长一段时间的缓慢发展之后，从1997年开始进入了快速发展时期。截至1997年底，全国风电并网装机容量突破10万千瓦，达到16.66万千瓦；2000年突破30万千瓦，达到34.44万千瓦。根据中国风能学会发布的统计数据显示，“2011年中国(不包括台湾地区)新增安装风电机组11409台，装机容量17630.9MW，累计安装风电机组45894台，装机容量62364.2MW，年增长39.4%”^[①]。风电并网运行规模超过4500万千瓦，世界排名第一。

3．生物质能。生物质资源包括农作物秸秆、树木枝桠、能源植物、沼气、生物柴油、燃料乙醇、工业有机废水、城市生活污水和有机垃圾。我国作为一个农业大国，有着大量的农业废物资源可以转化成生物质能再利用，农作物秸秆年产量约6亿吨，其中3亿多吨作为燃料使用可产生1.5亿吨标煤的能量；林木枝桠和林业废弃物每年可获得量约为9亿吨，其中3亿多吨以能源形式利用可产生2亿吨标煤的能量；另外黄连木、甜高粱、油桐等能源植物同样会产生几千万吨的生物液体燃料，以及蓄禽养殖和工业有机废水产生的沼气、垃圾焚烧产生的电能等，都将使生物质能的资源潜力达到10亿吨标煤。

在粮食主产区建设以秸秆为燃料的生物质发电厂，或将已有燃煤小火电机组改造为燃用秸秆的生物质发电机组。在大中型农产品加工企业、部分林区和灌木集中分布区、木材加工厂，建设以稻壳、灌木林和木材加工剩余物为原料的生物质发电厂。在规模化畜禽养殖场、工业有机废水处理和城市污水处理厂建设沼气工程，合理配套安装沼气发电设施。2015年生物质发电规划容量达到300万千瓦。

4．太阳能。我国绝大部分地区位于北纬45度以南，有三分之二的面积国土面积日照小时数超过2200个小时，地表接收的太阳辐射量相当于1.7万亿吨标煤，太阳能资源十分丰富。从接收到的太阳能辐射总量上看，青藏高原、新疆、甘肃、内蒙古南部、山西、陕西北部、山东等地属于可充分利用太阳能条件较好的地区。

2010年国务院发布的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》将太阳能热利用和光伏光热发电市场作为进一步推进和加速发展的产业。2011年科技部发布的《国家“十二五”科学和技术发展规划》提出将重点发展大型光伏系统设计集成、高效低成本太阳电池、薄膜太阳电池、太阳能热发电等关键技术、组件和成套设备。掌握太阳能发电全产业链的核心技术、生产工艺与设备。扩大实施“金太阳”等示范工程，加强服务体系建设，实现大规模推广应用。截至2011年，太阳能光伏发电装机容量达300万千瓦，较2010年的90万千瓦增长了三倍多。

5．地热能。地热能是储存在地下岩石和流体中的热量，据初步勘探，我国的地热资源以中低温为主，可应用于建筑物供热和制冷、保健疗养、养殖种植等，而是用于发电的高温地热资源相对较少，主要集中在西藏和云南地区，全国可采地热资源量约为33亿吨标煤。从我国现有的情况看，地热能的热利用发展速度较快，尤其是利用地源热泵供暖和制冷是未来的主要发展方向。

(二)我国利用可再生能源发电的基本情况

长期以来，我国主要依靠传统能源的消费来维持经济社会的发展，从电源结构上看，以火电为主的格局并未改善，近十年的消费数据表明，传统火电发电量占全国发电量的八成以上，由此可见，我国发展低碳经济的任务十分艰巨。可喜的是，随着国家可再生能源中长期发展规划的制定和有关财政、金融、法律、行政、以及产业政策的广泛制定和实施，可再生能源得到了前所未有的重视和发展，从2001年到2011年间，利用水能、风能、太阳能、生物质能等可再生资源发电量快速提升，财政补贴、全额收购制度以及法律法规的约束为可再生能源发电产业提供了保障。表1是2001至2011年间我国利用可再生能源发电的消费量统计数据，仅从数字上就可以了解到近十年我国可再生能源电力行业实现了较快发展。

表1  2001-2011年我国可再生能源消费量

单位：百万吨油当量

注：以可再生资源发电总量为基准，包括水能、风能、地热、太阳能、生物质能和垃圾发电。跨国电力供应不被计算在内。按热当量转换，假设现代热电站的能量转换效率为38%。

数据来源：根据《BP能源统计2012》相关数据整理计算所得

从微观角度看，电网企业总体上能够在确保电网安全稳定运行的前提下，优先调度风电、光伏等可再生能源发电，全额收购风电、光伏发电等上网电量，并执行上网电价政策及电价附加调配政策，与风电、光伏发电企业及时足额结算电费，确保了发电企业的利益和资源的充分利用。风电、光伏发电的购售电合同和并网调度协议签订情况总体良好，基本上做到了并网有协议，交易有合同。下表2显示的是2011年国内电网企业全额收购可再生能源的情况。

表2  2011年电网企业全额收购可再生能源情况

单位：万千瓦时、万元

数据来源：国家电力监管委员会《电力监管年度报告(2011)》。

(三)我国可再生能源发展的前景展望

综合当前的情况，可以看出我国可再生能源仍具有较广阔的发展空间。首先，以煤炭为代表的传统能源的份额降低。据国外权威机构预测，到2030年中国将成为世界上最大的经济体，快速的经济发展意味着工业化、城市化和机动化，随之人口、GDP以及能源需求的增长都将促使中国对能源的消费有增无减。未来煤炭仍是我国最主要的商业燃料，但随着工业化结构的逐渐成熟，煤炭的份额将从70%降至55%左右，石油的份额基本维持在18%，天然气份额将有所提高，而核能和可再生能源将是今后主要的发展重点。其次，以煤炭为代表的传统能源的强度降低。从BP提供的《世界能源展望2012-2030》中对中国能源强度^[②]的描述发现，1970-2010年期间，中国的能源强度呈现出先增后降的趋势，改革开放初期的能源强度最高接近0.35，而在2010年降低到0.2左右，并预计之后以直线速度下降。这表明了一个传统经济发展模式的规律，即“经济结构的重心从低能源强度的农业转向高能源强度的工业，能源强度会提高，然后随着经济向能源强度较低的服务行业转型，能源强度又会降低”^[③]。因此，随着中国经济结构的调整，高能耗工业部门在整个产业结构中的比重将逐渐降低。由于化石能源对环境带来的影响和挑战，未来中国的经济发展，将更加注重发展的质量，2020-2030年间，能源消费增长中非化石燃料的份额提升至44%，为保证生产生活所需的能源，可再生能源作为清洁能源，也将为我国的经济建设发挥更大的作用。再次，从政府层面的长远规划来看，可再生能源未来仍有较大作为。我国于2007年出台的《可再生能源中长期发展规划》确立了阶段性的发展目标，“2010年到2020年期间，要建立起完备的可再生能源产业体系，大幅降低可再生能源开发利用成本”，“2020年以后，要使可再生能源技术具有明显的市场竞争力，使可再生能源成为重要能源”，“到2020年使可再生能源消费量达到能源消费总量的15%，并形成以自有知识产权为主的国内可再生能源装备能力”。受发展低碳经济等目标的驱使，履行节能减排等方面的承诺，政府必将为可再生能源提供更多的优惠措施。

二、财税支持可再生能源发展的必要性与现存问题

改革开放以来，我国的经济社会取得了长足发展，尤其是近些年，在实现经济高速增长的同时，政府更加注重经济增长的质量，强调科学发展、和谐发展，因此，大力推进节能减排、积极发展可再生能源建设成为未来发展的新主题，这也是公共财政支持的一项重要内容。我国政府加大投入，以及出台的一系列财税政策，为促进可再生能源作为战略性新兴产业的发展，起到了积极的作用。

(一)财税政策支持可再生能源发展的必要性与作用

可再生能源作为国家的战略性新兴产业，其重要性不言而喻。然则，这一目标的实现需要对经济发展目标、产业导向以及生态环境压力等多方面进行统筹考虑，以寻求各项政策目标之间的平衡点。从国情上看，无论是迫于能源消耗压力、经济增长潜力、或是出于环境保护的需要，可再生能源都处在优先发展的位置，但是由于技术等方面较强的外部性，单纯依靠市场机制难以实现其发展，加之可再生能源现阶段在市场上还不具备与传统能源同等竞争的条件，无论是技术研发、项目示范、推广应用还是商业化阶段都将面临诸多的风险与难题，因此，为保证可再生能源研发的动力、产业发展的效率，需要由政府出面进行引导与支持，通过利用“有形”之手，借助财政投资、贷款担保、税收减免等措施，发挥财税政策在促进可再生能源产业发展过程中的重要作用。

可再生能源的发展依托于一定的技术手段，在技术真正应用于商业化之前，必然要经历研发、示范、推广与使用等多个阶段，这期间既没有形成市场需求，也不会产生商业利益，是投入最多且风险最高的时期，从经济利益的角度讲，少有企业、个人会参与其中，而技术成熟后的复制成本极低，市场需求广阔，从而国家财政必须对可再生能源的技术创新活动给予支持，通过补贴、税收减免等方式，以一定的政府财力投入保障可再生能源在技术研发阶段的力度与积极性，并在后期商业化阶段给予支持，在与传统能源争夺市场份额之时形成较强的竞争力。与此同时，财税政策对市场主体行为的调节，是以阶段性的经济目标为前提的。当前，能源政策的调整及其体制的改革直接关系到我国经济增长方式的转型，此时，相关财税政策的参与制定更有利于市场主体在竞争环境中实现公平与效率，一方面通过政策对清洁、安全、高效的可再生能源引入，实现了能源需求者平等获取能源服务的机会，另一方面，通过经济手段逐步弱化对常规能源的保护，使其外部成本内部化，同时加大对可再生能源的支持力度，使其外部收益内部化，从而对能源结构进行了优化，进而有关财政支出政策的调整、税种的重构等问题也会得以解决。

(二)当前财税政策存在的不足

财税政策的扶持对我国可再生能源的发展起到了举足轻重的作用，但不可否认，现有的政策体系仍然存在一些不足之处，这表现在：

1．政策体系欠缺系统性。当前，国家尚未针对可再生能源建立起系统的财税政策支持体系，现行的财税政策往往是配合当时国家有关可再生能源的战略规划与目标制定的，因而这些政策带有一定的阶段性，虽然在某个时期内能产生政策效果，但政策之间的关联性、互补性和系统性的弱化导致长期以来的政策总和难以实现协同效应。

2．财政投入不到位。对可再生能源技术或产品的政策支持方向及重点欠缺论证，也使得财政投入收效甚微。如前文所述，尽管我国占有了丰富的可再生能源资源，但由于起步晚、技术门槛高，总体发展水平与其他国家仍有较大差距。不仅如此，国家财政对可再生能源企业的补贴大多缺乏严格的技术标准，这更易导致众多企业为获取政策优惠出现生产环节的混乱和市场格局的无秩序，影响了企业产业化和商业化的进程。

3．财政体制弊端的影响。可再生能源的政策支持需要贯穿中央和地方财政，然而受我国固有财政体制中存在的利益冲突，上下及财政之间欠缺一个支持可再生能源的转移支付办法，这使得上下级政府间的支出职责划分不清晰，加之上级政府对下级缺乏有效的激励，容易影响地方支持可再生能源项目的积极性。

4．税收政策支持不足。我国支持可再生能源发展的税收政策仅涉及增值税、企业所得税、关税等几个税种，税收优惠也仅限于个别种类的可再生能源或部分可再生能源项目。在政策的设计上，缺乏与企业的实际经营状况进行结合，如对风电企业“三免三减半”的优惠政策，因一般企业在投资的最初几年鲜有盈利，实际上绝大多数风电企业难以享受到政策带来的优惠。同时，现有的税收政策力度大多集中于对企业生产的环节，对消费环节的关注较少，税收政策手段的运用过于简单。

三、支持可再生能源发展的财税政策思路

可再生能源的顺利发展需要得到政府的经济、法律、行政政策的支持，财税政策作为重要的宏观经济政策，在促进可再生能源发展的问题上发挥着举足轻重的作用。作为世界上可再生能源资源最丰富的国家之一，中国亦是最大的发展中国家，因此，如何实现又好又快的发展是当前我国面临的最重要的议题。制定并实施财政政策的目的在于，以必要的经济激励调动社会参与可再生能源发展的积极性，一方面促进技术转化为生产力，另一方面鼓励消费，提高企业的经济效益和消费者的效用，因此，财政投入并非是全方位的、无条件的、无期限的，而是有侧重的、有约束的、阶段性的。为对全社会的经济行为形成正确的引导和示范，就必须在有限的财力资源中进行权衡取舍、合理分配，通过既定的资金投入获取一定的经济效益和社会效益，提高资金的使用效率。可再生能源是取之不尽、用之不竭的，实现我国可再生能源产业化需要经历一个漫长的过程，为此，在面对如此长时期的财政资金投入之时，更应当做好统筹规划，认真论证每一项政策的出台，仔细审查每一个项目的资质，严格执行政策并及时进行必要的监督考核，建立起财政支持可再生能源发展的长效机制。

这意味着可再生能源财税政策的制定，首先要立足于发展中国家的基本国情，综合考虑经济发展、生态环境、能源结构以及可再生能源开发现状，明确财税政策的定位。在保证经济发展速度、保障财政对民生建设所需财力投入和支持的前提下，循序渐进、按部就班地发展好可再生能源，实践有中国特色的可再生能源发展道路，最终落脚到人民福祉的提升，使人民群众切实享受到生活质量的改善和提高。

其次，财税政策要把握好对可再生能源的支持重点，各类可再生能源在资源占有量、技术成熟度和发展阶段上差异较大，为保证各类可再生能源的机会公平和发展效率，既要结合具体内容制定有针对性的财税政策，做到区别对待，又要牢牢抓住政策要害，在市场缺位或薄弱环节适当给予政策倾斜、发挥效力，通过财税政策引导、调节相关市场机制的形成，促进成果的转换和推广。同时，考虑在部分可再生能源市场趋于成熟之时，适当引入退出机制，以营造产业间公平竞争的格局，促进可再生能源市场的健康发展。

再次，可再生能源的发展涉及多个部门，牵扯到法律、行政、经济政策的方方面面，因此，财税政策的规划与制定要更加注重与其他可再生能源政策的呼应与协调，积极配合国家在能源、电力方面的改革，从大处着眼，尝试运用多种财税政策工具组合，形成稳定的财税政策支持体系。