郭骊/北京科技大学 周响华/中国电信集团公司 陈少强/财政部财政科学研究所
内容提要：国家节能减排财政政策示范由单领域、单城市向多领域、多城市的转变，是国家节能减排财政政策管理工作的重大突破。现有国家节能减排能力建设尚难以满足政策实践发展的新要求。以数据库和信息网络、绩效评价、知识传播以及成果推广为主要内容的国家节能减排财政政策评价与推广平台，成为国家节能减排能力建设机制创新的抓手。平台建设以示范城市作为试点，以事业单位作为主要实施主体，以中央财政资金作为初期支撑，以独立第三方评价和推广实体作为终极目标。
深入推进节能减排是促进经济平稳较快发展的有效手段，是加快经济发展方式转变的重大举措，是建设资源节约型、环境友好型社会的必由之路。2007年以来，各级财政部门陆续出台了30多项政策措施，中央和地方财政共带动社会投入上万亿元，为完成“十一五”节能减排目标提供了有力支撑和保障。2012年，中央大口径节能减排财政资金将累计达到1700亿元。随着国家节能减排财政资金投入的加大和政策的整合，相应的能力建设要求跟进，建立国家节能减排财政政策综合示范评价与推广平台(简称“平台”，下同)成为政策实践发展的客观要求。
一、国家节能减排财政政策综合示范能力建设的新要求
(一)国家节能减排财政政策综合示范是国家节能减排财政政策管理工作的重大突破
节能减排在中国是一项长期战略性任务，国家节能减排管理工作的经验有限，在继续运用税收政策手段的同时，以节能减排财政政策(主要指财政投入政策，下同)项目示范方式支持节能减排事业发展，既灵活方便，又能较好体现国家政策导向，不失为较好的现实选择。
在节能减排示范项目初期，中央政府对单个领域(如可再生能源应用)和单个城市进行示范是必要的，它有利于及时总结单个项目和单个城市推进节能减排工作的经验，为深入推进节能减排管理工作提供政策和技术支撑。
单个领域和单个城市的项目示范的好处是简单直观，便于中央政府监管，其缺点是就事论事，难以反映节能减排内在发展规律，不便于地方政府统筹安排资金，也不利于中央和地方形成政策合力。因此，在以往单个领域和单个城市项目示范基础上，2011年6月，财政部、国家发展改革委选择在8个城市开展节能减排财政政策综合示范工作[①]，节能减排财政政策示范工作向纵深推进。2012年5月召开的全国财政节能减排工作会议也明确指出，扎实做好节能减排财政政策综合试点是当前要突出抓好的一项重要工作。
(二)国家节能减排财政政策综合示范能力建设新要求
国家节能减排财政政策综合示范方式的改变，对其能力建设也提出了新的更高要求。
1．跨行业。国家节能减排财政政策综合示范项目不再局限于某一行业，而是涉及“产业低碳化、建筑绿色化、交通清洁化、服务业集约化、主要污染物减量化和可再生能源应用规模化”等6大领域，其能力建设要求由此大大提高。
2．跨部门。国家节能减排财政政策综合示范项目是跨部门示范项目，需要财政、发改、住建、交通、环保等多个政府部门在政策评价、教育培训、成果推广等方面密切配合。
3．跨地域。国家节能减排财政政策综合项目示范城市涵盖我国东中西三大类地区，覆盖不同的城市级次(省会城市、直辖市和地级市)。8个示范城市经济发展水平、自然条件和资源能源禀赋和管理水平不同，国家节能减排财政政策综合示范项目能力建设水平有较大差异，如何正确评价各地节能减排财政政策综合示范项目的绩效，推广各地行之有效的经验做法，是国家节能减排财政政策综合示范项目能力需要认真研究和解决的问题。
4．跨年度。国家节能减排财政政策综合示范项目借鉴了国际组织(如世界银行)的全生命周期管理模式，项目跨越3年，其能力建设不同于一般的课题研究，而是要求全程跟踪财政政策综合示范项目的进展情况，发现存在的问题，总结其内在规律。
二、现有国家节能减排能力建设的不足
国家节能减排财政政策项目要求对全国性的跨领域数据库和知识体系需求及其建设模式进行深入研究，在此基础上形成独立的科学化和精细化的评价与推广体系，而现有国家节能减排能力建设难以满足政策实践的新要求。
(一)国家节能减排能力建设体系现状
现有国家节能减排能力建设的承担单位在四个层面展开：
1.行政机关。行政机关是指与节能减排相关的国家部委及地方行政机构，以及人大、政协等事实上纳入行政管理的部门，其职能是制定节能减排的方针政策，出台国家节能减排的财政和产业政策、技术标准、行业规定等。行政机关是国家减排能力建设的指导者，规定了节能减排能力建设的基本取向。
2.事业单位。事业单位即通常所说的科研院所，是国家节能减排能力建设的主体。具体包括：一是部委下属事业单位，如相关部委科技发展中心和建筑、工业、交通、商业、能源等行业节能减排研究机构，其定位于技术、行业政策、行业动态、成果等信息发布，示范工程、产品和工程质量的评价和检测，节能减排行业研究。二是国家级研究机构，如重点实验室和工程中心等，其定位于节能减排知识、技术和产品的创新，研究成果可以作为节能减排评价推广知识的来源。三是高校，定位于人才培养和培训，具有节能减排知识、政策和成果推广的部分功能。
3.商业网站等信息服务平台。商业网站等信息平台定位于全社会的节能减排互动信息服务平台。在本次节能减排财政政策城市示范工作开展以前，还没有一个网站能够按照“六化”这样清晰的思路建立网站和践行商业模式。
4.实体企业。实体企业从企业利润和产业发展的角度出发，客观上为社会提供节能减排产品和服务。
(二)现有国家节能减排能力建设的不足
现行国家节能减排能力建设体系从不同角度支撑国家节能减排能力建设，但不适应国家节能减排财政政策综合示范项目的整体、宏观推进的客观要求，主要表现在：
1．不够全面。现行国家能力节能减排建设较多停留在节能减排的“点”和“线”上，对节能减排的“面”评价和推广不够：一是局限于对某一领域的评价和推广，尚未对节能减排多领域项目进行评价和推广。例如，由于高等院校集中在传统的专业教育中，培训机构主要针对节能减排相关的资质(如能源审计师、环境评估师等)的培训，不论是培训用的材料还是培训的对象都不系统，不能有效达到教育培训节能减排知识、政策和成果的目的。二是局限于产业和技术标准的评价和推广，尚未从政策特别是从财政政策的角度进行评价和推广。当前许多国家重点研究机构(如重点实验室和工程中心等)，对项目技术研究较多，从政策角度研究很少，以至于变成单纯的项目技术中心或者数据库。即便是对单项示范工作承担重要责任的部委相关事业单位，所做的工作也主要集中在基于有关标准和程序的技术评价和推广。虽然财政政策研究机构也零零星星地进行了节能减排政策及绩效的研究，但对项目本身的实证研究不多，结果经常出现实验结果和政策研究的“两张皮”现象。而对于国家主管部门(财政部、国家发展改革委)最为关心的节能减排财政政策综合示范项目的绩效评价与推广工作，现行国家节能减排能力建设体系却鲜有涉及。
2．不够协调。现行国家节能减排能力建设各自为政，不能做到全国一盘棋，由此导致以下问题：一是重复建设。不同城市部分带有共性的能力建设项目(如项目评价)重复建设，资源浪费。二是信息孤岛。许多地方节能减排能力建设各自为政，信息沟通不畅，节能减排示范工作的经验和教训难以及时全国共享，地方重要节能减排信息不能及时、有效传递到国家主管部门。即便国家主管部门掌握地方相关节能减排信息，也都是孤立分散，决策价值不大。
3．不够深入。现行国家节能减排能力建设的研究和实践不够深入。一是节能减排数据零星化、脆片化，数据之间不能有效整合，致使节能减排财政政策分析缺少数据支撑。二是节能减排数据缺少统一标准，相关能力建设单位数据使用不畅。三是财政投入失衡。现有的节能减排财政政策项目注重节能减排基础设施项目等“硬件建设”，对能力建设这类“软件建设”关注不够，节能减排财政政策效果分析和成果推广工作更是处于“真空”状态，国家节能减排项目投入不均衡了严重影响国家节能减排示范项目的产出效果。四是能力建设主体缺失。当前节能减排能力建设主体从不同侧面触及节能减排能力分析和评价，但目前尚缺乏独立和专门的节能减排绩效评价和成果推广机构。由于缺乏第三方机构对信息的深度加工，国家主管部门即便获得实时监测信息和上报信息也难以发现和掌握示范工作的内在规律，节能减排财政政策综合示范工作也难以深入推进。
4．不够独立。现行国家节能减排能力建设主要由单个的事业单位完成。事业单位承担节能减排能力建设工作能够在一定程度上避免受企业商业利益的诱导而作出相对中立的评价。但是，事业单位也有其薄弱之处：财力较多依赖政府会在一定程度上影响其独立性。特别是在当前事业单位科研管理体制没有根本改变的情况下，单个事业单位往往难以独立判断。
三、以平台建设推动国家节能减排能力建设机制创新
项目平台以示范城市作为考察对象，研究提出节能减排财政政策绩效评价、节能减排知识传播、节能减排建设成果总结和推广的模式和方法，满足中央政府、示范城市、公众、企业、专业技术人员以及参与单位对节能减排工作的相关需求(见图1)。平台建设突破了传统节能减排能力建设的局限性，有利于整合和优化资源，形成政策合力。
(一)整合资源，延伸监督
平台建设优化整合各种经济社会资源，提高财政节能减排资金使用效果，并客观上起到财政政策监督的作用。
1.节约财政开支。平台将现有节能减排组织有效连接起来，形成一个开放、互动的评价与推广平台，以完成很多示范城市节能减排财政政策共有的评价项目，避免重复建设，节约财政开支。特别是在当前财政收入增长幅度降低的情况下，提高国家节能减排财政资金使用效果的意义更加明显。
2.延伸监督职能。项目平台虽然没有行政管理职能，但它通过及时发布各地节能减排相关信息，并对各地节能减排工作进行总结和评价，客观上帮助中央政府监督和规范地方政府行为，敦促地方政府改善节能减排管理效果。而且，平台集中了节能减排专业技术人员和财政政策研究人员等多种人才，更利于对节能减排财政政策项目资金使用情况进行分析，突破了传统财政审计和财政监督的业务局限性，是国家财政监督职能的一种延伸和突破。
(二)独立评估，科学决策
加强节能减排已在中央政府和地方各级政府之间达成了共识，但节能减排管理方式还有待改进。当前，中国节能减排管理还带有较强的计划色彩。节能减排行政管理方式能立竿见影，但其计划指标和项目执行的公平性、合理性和实际效果受到质疑。例如，为了实现国家节能减排目标，一些地方甚至采取“拉闸限电”的方式管理节能减排工作，严重影响了经济社会的正常运行。为了帮助国家节能减排主管部门科学决策，有必要建立一套节能减排绩效评价体系，防止主观判断代替科学论证。在新的平台框架下，咨询机构通过提供独立、客观、公正的分析报告，最大限度地减少盲目决策的失误，利于政府科学决策。
(三)普及教育，增加共识
平台具有教育培训、舆论宣传、讨论互动的功能，有助于提升社会公众对节能减排的关注度和认知水平，自觉监督评价国家节能减排财政政策综合示范的效果，帮助国家有关部门提高节能减排的管理和决策能力。
(四)发展产业，做实做强
平台对发展节能减排相关产业也产生深远影响。一是带动节能减排绩效评价服务业的发展。在国外特别是在发达国家，项目评价是咨询业的主要业务之一。受节能减排领域评价的行业单一性、部门归属性和缺乏独立性的影响，国内节能减排项目评价服务业总体滞后。随着平台的建立，相关节能减排服务业将被带动。二是带动节能减排生产型企业。平台在提供节能减排财政政策评价信息的同时，又推广各地节能减排适用新技术和新产品，有助于节能减排相关实体产业的发展。
四、平台建设目标与内容
(一)平台建设的目标
在财政部和国家发展改革委的统一监管与指导下，在有关各方的共同推动下，经过3年的努力，初步建立一个以国家综合性重点大学和国家级财政政策研究机构为实施主体、以节能减排数据库和知识体系研究为基础，以财政政策绩效评价和推广为实施内容，以评价报告、互动平台、教育培训体系建设为实施载体，以示范城市为试点并逐步面向全国各示范城市推广的平台框架。国家通过探索平台参与单位之间产学研结合的协同机制的创新，探索建立与发达国家接轨的节能减排能力建设新机制。
(二)平台建设的内容
1.数据库和信息网络。通过对节能减排系统内涵和数据获得可行性进行调查研究，确定节能减排相关指数，形成数据需求系统；依据从示范城市采集的数据，以网络化管理为手段，以信息数据为支撑，充实完成数据库及其运行机制，建立示范项目和城市能力建设数据库，形成信息采集、搜索、评价、共享、管理、推广体系；开发可兼容的节能减排示范项目和城市能力建设管理系列应用软件，形成全国性的节能减排网络系统，加强对全国节能减排示范主体的及时、有效、全面的监管，提高节能减排示范工程的影响力。
通过对行业、市场调研确定网站的定位与发展方向，以建筑绿色化、产业低碳化、交通清洁化、服务业集约化、污染物减量化和可再生能源规模化6大模块为主题，对数据库进行分析，开发成集资讯、交互、在线培训、统计、后台管理和推广于一体的垂直行业门户网站，为用户提供论坛、博客、微博、商城、视频、短信等全方位的服务。
2．财政政策评价与推广。编制示范城市节能减排财政政策绩效评价和推广总体方案；考察国内外节能减排财政政策及其评价体系，提出节能减排财政政策示范工作评价的模型和方法；形成示范城市节能减排财政政策调研报告和“六化”财政政策的综合效益分析评估报告；推广应用示范城市节能减排财政政策绩效评价成果。
3．知识普及和成果推广。研究广播电视、报刊杂志等传统媒体和网络电子、移动电视、通信平台等数字新兴媒体，以及交流与培训、主题活动等各类推广形式特色及对节能减排工作的适应性；研究各年龄层次、各工作岗位和各企事业单位对节能减排知识普及及成果的认知机理；开展推广形式与受众群体的相互作用研究，建立不同群体和不同推广形式的对应关系，为示范工程选择合适的推广形式提供科学依据；开展知识普及和成果推广体系的系列实践。
4．教育培训。开展节能减排教育培训影响因素、节能减排教育培训效果评价体系等相关研究，建立节能减排教育培训评价标准；开展节能减排相关的学科专业建设，培养国家战略性新兴产业专业人才；开设节能减排课程；开展节能减排从业人员培训体系建设，编制相关的培训教材；组织相关人员的国际交流和培训。
五、平台建设工作机制
平台建设以示范城市作为试点城市，以相关事业单位作为主要载体，以中央财政资金作为初期支撑并逐步使平台建设市场化，以独立第三方评价和推广实体作为最终发展目标(见图2)。
(一)以示范城市作为试点城市
平台建设是一项复杂的系统工程，难以一蹴而就，应选择有改革基础、教育基础、科研基础、节能减排产业基础的示范城市作为试点，条件成熟后将试点成果面向全国予以推广。
(二)以事业单位为主要实施载体
平台建设主要依托于事业单位。平台既可以依托某一家或两家事业单位，也可以依托多家事业单位。笔者认为，平台建设依托以下两个事业单位较好：一家是设在示范城市的国家级综合性大学，其优势是熟悉地方事务，并可以减少运行成本；另一家是国家级的财政政策研究机构，优势在于其财政政策及绩效评价研究的权威性，以及协调沟通国家主管部门和各示范城市的能力。国家级综合性大学与国家级财政科研机构在功能上互补，其好处有：一是便于独立与评价。在我国现有事业单位管理体制下，单个事业单位的绩效评价容易受到主管部门的影响或者制约，不便于独立开展绩效评价工作。如果绩效评价和推广工作由两家单位共同完成，主管部门的干预力度大大减弱。二是便于协调。多个负责单位有利于体现单位的广泛参与性，但协调成本高。两家事业单位共同负责平台建设，协调成本适度。而且，两个事业单位在共同负责的情况下，可以根据需要组成若干个政府行政机构、其他事业单位和相关企业共同组成的研究团队。三是适应事业单位分类改革的需要。平台不增加编制、不增设机构，事业单位研究人员从事平台建设，既可以兼职，也可以全职。这种以事业为纽带的运作和管理模式，既不需要复杂的改革操作程序，又能将绩效评价工作纵深发展，使一些事业单位真正从事绩效评价与成果推广工作，正好与我国事业单位改革趋势相吻合。
(三)以中央财政资金作为初期投入
项目平台对于国家节能减排管理方式转变的重要性不言而喻。对于这类平台建设，企业因项目的公益性和投资风险而一般不愿意或者无力承担。目前，国内有与拟建的节能减排平台相关的部分项目，如咨询企业或者资讯网站等，但也主要是基于企业自身的经济利益考虑。国内企业的平台项目是作为盈利项目进行建设的，不可能发展成为设计完善的平台。国家节能减排评价与推广平台的“外部性”特征，客观上要求在其建设初期，政府财政给予支持。为避免地方政府的干预，建议平台建设初期由中央财政予以支持。
(四)以独立第三方评价和推广主体作为终极目标
节能减排事业的发展，最终要通过市场化长效机制来解决。市场化的节能减排长效机制，则需要独立的第三方评价与推广平台作为基础。平台的灵魂和生命力在于“客观、中立”，平台建设如果长期依赖于中央财政投入，会缺乏客观评价的内在激励，不利于平台自身的发展。从发展趋势来看，中央政府可以逐步减少对平台建设的投入。随着平台对政府财政依赖的减少，其客观评价的服务职能将相应强化。在不远的将来，国家综合性大学和国家财政政策研究机构可以持续进行技术、经济评价和推广理论、方法和规范的研究，并和参与平台建设的企业共同发展成为国内最早的节能减排第三方评价和推广机构。