李雅轩/河海大学公共管理学院；谌业美/中国农业大学资源与环境学院
内容提要：被征地农民社会保障，是保障被征地农民基本生活、维护其合法权益的有效举措之一。文章首先梳理了各省份保障模式、资金来源、保障对象、保障内容、缴费方式和保障待遇标准等政策，从中本文发现各省份存在通过政策的制定减少被征地农民社会保障支出的现象。本文进一步探析了被征地农民社会保障政策与地方财政二者的关系，结果表明在财政收入充裕的省份，政府是愿意在被征地农民社会保障中大量投入资金的；而地方政府财权、事权的不平衡及中央对被征地农民社会保障的零财政投入是导致此现象的重要原因。
关键词：被征地农民社会保障 地方财政 分税制
2006年8月，国务院发布的《关于加强土地调控有关问题的通知》规定“社会保障费用不落实的不得批准征地”。在此情形下，各省份纷纷出台了被征地农民社会保障政策，截至2009年9月末，内地除了青海和西藏外的29个省份均出台或转发了被征地农民社会保障实施办法，1200多个县（市、区）开展了被征地农民社会保障工作（中新网，2009）。被征地农民社会保障制度作为城市化的一项重要配套措施(杨翠迎，2004)，阶段性地解决了失地农民的基本生活问题，一定程度上缓解了征地矛盾、推进了土地流转和农业规模经营（陈颐，2000）。
然而，各地政府在出台被征地农民社会保障政策时，却有意增加失地农民和集体的出资比例、限定保障人数、减少保障内容、降低保障标准等。卢元海(2009)指出，仅靠地方政府的一次性国有土地出让收入和新增财政收入，被征地农民社会保障难以保证被征地农民的基本生活和长远生计。经费是被征地农民社会保障的重要支撑，在现行征地补偿标准远低于足额支付被征地农民社会保障所需费用的情况下，中央对地方被征地农民社会保障的财政投入和地方政府自身财力直接影响着被征地农民社会保障的保障水平。
一、各省份被征地农民社保政策及其财政原因
(一)保障模式的选择及其财政原因
各地被征地农民社会保障模式大体可以分为四类，详见表1。模式一是指纳入城镇社会保险后，被征地农民的保障内容、保障标准都将参照城镇职工执行。该模式标准固定，操作空间小，财政支出大，因此较少省份采用模式一；模式二要求将被征地农民纳入农村社会养老保险制度。国务院2009年正式出台《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，规定“从2009年起开展新型农村社会养老保险试点”，2009年之前，我国各地的农村社会保险体系基本没有建立，且被征地农民在就业和收入方面与有地农民有很大区别，仅将其纳入农村社会保险体系，失地农民很难接受，因此模式二也较少被采用；模式三要求将被征地农民纳入小城镇社会保险制度。该模式的有效实施必须以发达的经济条件为前提，财政支出大，因此目前只有上海市采用；模式四属于新生事物，保障内容等与之相关事项缺乏固定标准，采用这种模式，各省份自主空间大，能自主设定各出资主体的出资比例、保障对象认定标准、保障内容和保障标准等，即此种模式的采用为降低被征地农民社会保障财政支出预留了足够空间，因此各地采用最多的正是模式四。
表1 各省份被征地农民社会保障模式一览表
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序号 |
模式名称 |
模式内容 |
代表省份 |
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模式一 |
将被征地农民纳入城镇社会保险制度 |
将“被征地后依法登记成为城镇居民的被征地农民”分别纳入城镇职工基本养老、医疗和失业保险体系或城镇居民最低生活保障体系。 |
重庆、北京等 |
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模式二 |
将被征地农民纳入农村社会养老保险制度 |
在已经建立农村社会养老保险制度、开展新型农村合作医疗制度试点和实行农村最低生活保障制度的基础上，按有关规定将符合条件的被征地农民纳入相应的保障范围之内。 |
四川、陕西等 |
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模式三 |
将被征地农民纳入小城镇社会保险制度 |
该模式简称“镇保”，目前只有上海采用，因此还被称为“上海模式”（李薇，2010）。它是上海市社会保障体系中的一项实行统账结合模式的社会保险基本制度，包括养老、医疗、失业、生育、工伤等基本社会保险和补充社会保险。 |
上海 |
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模式四 |
被征地农民社会保障制度 |
该模式是当农村集体所有土地被国家依法征收后，为妥善解决被征地农民养老、医疗、最低生活保障等问题而专门建立的社会保障制度。 |
天津、浙江、江苏、山东等 |
（二）社保资金来源的设定及其财政原因
《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（以下简称《通知》）规定被征地农民社会保障一般由“个人、集体和政府”三方共同出资：村集体和个人承担部分，分别从土地补偿费和安置补助费中列支和抵缴；政府补贴部分从国有土地有偿使用收入中列支。
表2对28个省份被征地农民社会保障资金来源情况进行了汇总，由表2可见：2005年以前，各地政府出资比例均不超过被征地农民社保资金的30%，社保资金以征地补偿费和安置补助费为主；2005年以后，各地政府出资比例有所增加，大多超过30%，但仍以土地补偿费和安置补助费为主要来源，且社保资金全部来源于被征土地的相关收益。
中央规定，征地时必须为失地农民建立社会保障。各省份只能照此执行，但为了减少被征地农民社会保障财政支出，很多省份将被征地农民和集体的出资比例设得较高。同时，政策梳理时还发现，有些地区会从财政拿出部分资金用于被征地农民社保资金补贴，只是其所占比例小；还有些地区建立了风险准备金或调剂金制度，设立政府储备基金，但补充资金明显不足。
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省（市、区） |
被征地农民出资（%） |
村集体经济组织出资（%） |
政府出资（%） |
文件出台年份 |
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上海 |
100%来自征地单位的安置补助费 |
2003 |
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浙江、山东 |
70% |
30% |
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天津 |
80% |
20% |
2004 |
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北京 |
100%来自征地单位的安置补助费 |
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内蒙古 |
三者共同出资 |
2005 |
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江苏 |
70%农用地的土地补偿费和全部的安置补助费 |
政府土地有偿使用收益 |
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安徽 |
缴费用于补充养老金发放 |
基础养老金 |
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辽宁、河北 |
70% |
30% |
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吉林 |
70%-80% |
30%—20% |
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陕西 |
66.67% |
33.33% |
2007 |
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贵州 |
60% |
40% |
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海南 |
50% |
50% |
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山西、广东、四川 |
三者共同出资，无明确规定 |
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2008 |
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湖南省 |
个人缴费从土地补偿费和安置补助费中出 |
被征土地25％的土地补偿费 |
不少于20％以上的国有土地使用权出让纯收益 |
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黑龙江、 新疆 |
100% |
不足时补贴 |
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河南、广西 |
70% |
30% |
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60% |
40% |
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宁夏、江西 |
50% |
50% |
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福建 |
30% |
70% |
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重庆 |
20%-50% |
50%—80% |
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甘肃 |
40% |
60% |
2009 |
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注：百分比是指各方出资占被征地农民社会保障所需总缴费的比例，由于湖北省的相关文件没有发布实施，所以其未被统计。
（三）保障对象的认定及其财政原因
很多省份在认定被征地农民社会保障对象时，会在《通知》基础上附加一些限定条件。例如，天津、海南和北京规定人均耕地面积必须低于某一标准或低于所在地区平均人均耕地面积的某一比例；新疆和宁夏地区规定，社会保障只针对城市规划区内的被征地农民；辽宁规定只针对农转非被征地农民等。通过这些限定条件，地方政府进一步提高了参保门槛，导致更多的失地农民被挡在社会保障之外。符合参保条件的被征地农民减少了，各省份对被征地农民社会保障的财政投入也就相应减少了。
（四）保障内容的设定及其财政原因
“三险”（养老保险、医疗保险和失业保险)问题是失地农民最为忧心的焦点所在，其中养老保险和医疗保险是我国社会保障体系中最重要、最基本的险种。在统计的28个省份中，只有约29%的省份同时建立了基本养老保险和医疗保险，约71%的省份仅对被征地农民的养老保险做出了安排（见表3）。
“社保实施方案”是征地审批的要件，但社会保障内容越完善，建立的经济成本越高，因此很多省份在建立被征地农民社会保障制度时，只涉及了基本养老保险，对失地农民的医疗保险进行了回避，这样既满足了国家征地报批的要求，又能减少政府在被征地农民社会保障中的财政投入。
表3 各省份被征地农民养老保险和医疗保险构建情况一览表
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保障内容 |
省、市、自治区名称 |
省（市、区）数 |
百分比 |
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养老保险 |
天津市、浙江省、黑龙江省、四川省、山西省、辽宁省、吉林省、河南省、云南省、山东省、河北省、内蒙古自治区、甘肃省、江苏省、陕西省、广东省、重庆市、安徽省、江西省、福建省 |
20 |
71.43% |
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养老保险和医疗保险 |
上海市、海南省、新疆维吾尔族自治区、湖南省、贵州省、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、北京市 |
8 |
28.57% |
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注：由于湖北省的相关文件没有发布实施，所以其未被统计，百分比=省（市、区）数/28。 | |||
（五）缴费方式和保障待遇标准的设定及其财政原因
大多数省份的缴费都采取一次支付、从征地补偿费直接划入社保账户的方式缴纳15年的社保费用。实践中被征地农民社会保障待遇则主要分为四种情况：采用“模式四”的地区，保障水平主要参照当地低保水平确定；采用“模式二”的地区，保障标准参照农保；采用其他模式的大部分地区，待遇水平主要参照城镇企业职工待遇水平的最低档；还有一些省份的保障水平与缴费挂钩，依照计发系数、平均余命确定。
失地农民是有别于一般农民和城市居民的弱势群体，其文化素质较低，因此其失地后难以获得稳定收入，加上失地农民主观上并不愿意支付社保费，因此为了预防“拒缴”情况的大量发生，导致被征地农民社会保障收支失衡，给政府带来财政风险，很多省份采用一次直接划拨的缴费方式。同样，我国城市社会保障体系面临巨大的资金缺口，为了减少被征地农民社会保障的财政支出、使社保支出与社保缴费尽量平衡，防范新的财政负担，各地政府大都将被征地农民社会保障待遇限定在较低水平。
二、地方政府对被征地农民社会保障费出资额与地方财政的关系及其原因
大多数省份在出台被征地农民社会保障政策时，都会采取某种或几种方式减少财政支出，像新疆这种财政收入较少的省份表现得尤为突出，政府明确的出资比例为零；但像福建、重庆这类财政收入较多的省份，政府在被征地农民社会保障中的投资比例却很高，能达到70%-80%（见表2），而且有些省份会主动从财政拿出资金用于被征地农民社会保障补贴，只是数额很小而已。这些都说明政府在被征地农民社会保障中的资金投入量与政府的财政收入是有着密切关系的。因此，本部分将对“政府人均被征地农民社会保障费出资额与人均财政收入”做一个简单的对比分析。
各省份被征地农民社保政策出台年份并不统一，因此本部分只选取表2中2008年出台政策的有关省份（四川、湖南、河南、云南、广西、宁夏、重庆、江西和福建），将其2008年政府人均被征地农民社会保障费出资额与其人均财政收入做一个简单的相关性分析。人均财政收入涉及数据均来自2008年统计公报，政府人均被征地农民社会保障费出资额按照“2008年农村居民人均纯收入×15×政府出资百分比”的简单方式计算得出。从R2=0.81可知，政府人均被征地农民社会保障费出资额与政府人均财政收入相关性较大，且地方人均财政收入越高，政府人均被征地农民社会保障费出资额也越大。
由此可以得出，政府采取不同方式压缩被征地农民社会保障财政支出的重要原因之一就是政府没有足够的财政收入投入被征地农民社会保障。可见，只要财政收入足够充裕，地方政府是愿意在被征地农民社会保障中投入足够资金的。
本文认为当下限制政府对被征地农民社会保障出资的财政原因主要有以下几点：
一是通过1994年分税制改革，中央集中了大量地方财政收入，中央和地方的财政收入比由“正四六”变为“倒四六”——地方财政收入在总财政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到1994年的45%左右，此后十多年一直在这个水平徘徊；同时，中央和地方的支出划分比例却呈下降趋势——地方财政支出比重，1993年约为72%，2011年则升至85%左右，即分税制没有根本改变中央和地方的事权划分格局；分税制后，地方财政收支由财政盈余转为财政赤字，且赤字差额逐年递增，即分税制加剧了地方政府财权与事权的不平衡。
二是近些年，被征地农民数量迅速增长，2007年，我国被征地农民数量累计大约4500万人左右，根据我国城镇化发展速度以及建设用地需求预测，到2020年，我国新增被征地农民大约4200万人左右，预计到2030年，我国被征地农民数量累计超过1亿人(2007,何平)，为了化解大量失地农民对社会稳定造成的潜在危机，中央政府出台政策强制地方政府建立被征地农民社会保障制度，但中央政府对此只有政策支持，并无固定的财政投入，在没有中央财政支持的情况下，大量失地农民的保障，将极大地增加地方政府的财政支出，加剧地方政府财权和事权的不对等。
三是地方政府的财政是统一的，其中一项出现缺口时，就要用另一项的收入加以弥补，因此各地政府在出台被征地农民社会保障制度时，都努力实现征地补偿费和社保费的收支平衡。
这些都很好地说明了图1得出的结论：财政收入少的省份，在被征地农民社会保障中投入越多，其财政压力就越大，所以其在社会保障中的投入较少；反之，财政收入多的省份，对被征地农民社会保障的资金投入也就更多。
三、小结
从经济学的角度看，政府可以被当作一个“经营空间的企业”——通过为其行政边界里的经济人（居民、企业）提供公共服务（基础设施、法律保障、公共安全等），获取经济收益。政府主要通过两种方式获得收益。第一是对行政辖区内的经济活动收税；第二是直接出让配套了各种基础设施的土地。一般来讲，税收主要用于经常性的公共服务，如社会保障、法律、治安、教育、消防、基础设施维护等；土地收益则用于支持基础设施建设的成本，如七通一平。因此，地方财政收入的多少直接决定其在公共服务上的投入，被征地农民社会保障关系失地农民的生存，是公共服务的重要组成部分，各地政府在被征地农民社会保障中的资金投入量自然会受到地方财政收入的制约。分税制改革已导致地方政府财政赤字，中央却企图在零财政投入的情况下，仅倚靠地方政府的财政支持便解决大量失地农民的社保问题。地方政府为防止财政赤字差额进一步扩大，只得采取各种方式降低被征地农民社会保障财政支出，由此引发大量被征地农民社会保障政策问题，形成这种中央与地方博弈的局面。
参考文献：
〔1〕中国新闻网.中国1300多万被征地农民纳入基本生活保障制度[EB/OL].http://www.chinanews.com/ cj/cj-gncj/news/2009/12-24/2037067.shtml，
〔2〕杨翠迎. 被征地农民养老保障制度的分析与评价-以浙江省10个市为例[J]. 中国农村经济，2004（5）： 61-68 .
〔3〕陈颐. 论“以土地换社保”[J].学海，2000(3): 95-99 .
〔4〕卢海元. 被征地农民社会保障工作的基本情况与政策取向[J]. 社会保障研究, 2009(1): 10-20 .
〔5〕李薇. 被征地农民社会保障问题文献综述及对策探讨[J]. 农村经济与科技, 2010,21(8): 128-130 .
〔6〕何平. 我国被征地农民社会保障制度研究[J]. 中国劳动, 2007(1): 10-14 .