王辉、黄玮/中南财经政法大学
内容提要：分税制改革后，我国形成了增值税和营业税并存的局面，分别在中央和地方财政收入中占有主要地位。增值税扩围意味着营业税最终有可能被取消，建立这样一个新体制对既有利益分配格局的冲击是显而易见的，在这一体制中如何兼顾各方面的利益将是增值税扩围改革能否取得成功的关键。本文旨在对近年来国内外学者对增值税扩围及其相关问题的研究成果进行梳理，以期更为全面地反映这一研究的全貌。
关键词：增值税扩围 分税制 地方财力
从1994年至今，我国分税制财政体制已经走过了17个春秋，经历了三个五年计划。在这期间，增值税经历多次改革，但增值税和营业税并存的局面始终没有改变。随着市场经济的发展和完善，这种两税分立征收的做法，已经日益显现出其内在的不合理和缺陷，对经济的运行造成了一系列的扭曲，不利于经济结构的转型。因此，增值税扩大征收范围改革(以下简称“扩围”)被提上了日程，《中华人民共和国国民经济和社会发展十二五规划纲要》在“改革和完善税收制度”方面就提出：“扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收”。这预示着我国增值税扩围改革已迫在眉睫，势在必行。这也将是我国继2009年实现增值税转型之后的又一次增值税重大改革，其意义和难度将远大于增值税转型。正因为如此，增值税扩围成为近年来财税领域所研究的核心问题之一，研究范围涵盖增值税扩围理论概述、增值税扩围的总体思路及收入估算方法、扩围对地方财力的影响及应对增值税扩围后地方财力缩减的对策等方面。
一、对增值税扩围理论概述的研究
(一)增值税理想的征收范围
增值税理想的征收范围是限于生产环节，还是包括批发、零售环节？是限于商品课税，还是包括对劳务课税？中外学者对此进行了广泛研究。
Alan.A.Tait(1992)在比较了各国增值税制度及执行结果后认为，增值税包含从生产到零售各个环节更加可取。因为如果只对进口商品和制造环节征税，则税基太小，且纵向联合的企业会将利润移向下游单位，侵蚀增值税收入。而“批发”不是一个明确的概念，给批发价下定义是困难的，依靠提高或降低标价的解决办法是不公正的并带有歧视性质。同时，他还认为，不仅应对商品征收增值税，而且当劳务是作为一种投入使用时，也应对其征收增值税。Stephen.R.Lewis(1998)认为增值税实质上是一种具有一系列抵免以前每一加工和分配阶段所付税额规定的一般零售税，抵免制可以避免如周转税所带来的税额累计，而易管理、税基广的增值税可以减少一些其他形式销售税所具有的不良属性，特别是可以消除税额在行业成本结构中的意外积累。因此，他提出增值税应该具有更宽广的征税范围，某些“必需品”因为政治压力而不能被纳入征收范围的现象减弱了增值税的普遍性。
1994年分税制改革后，国内众多学者对增值税理想的征税范围进行了研究。王金霞(2009)认为理想的增值税应该充分体现其“中性”特征，征税范围应覆盖经济活动各个领域，形成一个连接紧密、环环相扣的链条，链条中的各环节形成足额抵扣的相互稽核、相互制约的有机整体。蔡昌(2010)提出理想的征收范围趋向于覆盖所有的货物和劳务，横向上覆盖制造业、采矿业、建筑业、交通运输业、商业和劳务等各行业，纵向上涵盖原材料、制造、批发和零售等环节。涂京骞、涂龙力(2010)指出增值税的最大优点在于能够使整个社会再生产过程实现税负公平，而前提是整个征税环节不能被中断，一旦中断某个环节就会使过程陷于混乱，导致税负不公，与实施增值税的宗旨相悖。因此，选择宽税基是实行增值税的科学内涵，也是增值税改革的最终目标。
(二)增值税扩围的必要性
21世纪以来，随着增值税在我国社会经济活动中地位的日渐上升，增值税和营业税并行过程中出现的问题也逐步引起了国内学者的关注，大部分学者也都赞同增值税扩大征收范围。
首先，从公平与效率的角度出发，王金霞(2009)认为我国增值税征税范围与增值税“中性”要求还有一定的距离，即便是在实行消费型增值税改革以后，征收范围仍然不规范，形成了不同行业分别属于不同的流转税征收区域，从制度上人为地割裂了增值税抵扣链条，也造成税负失衡。靳东升、伦玉君(2011)提出由于现行增值税征税范围不完整、增值税转型不彻底，使得行业间税负不公、税收非中性，以及未完全消除重复征税等方面的问题仍然存在。
其次，从征收管理的角度出发，贾康、施文泼(2010)认为增值税与营业税分立并行的状况破坏了增值税的抵扣链条、不利于服务业的发展、造成了税收征管实践的一些困境。路春城、李磊(2010)也认为增值税征税范围过窄导致流转链条中断，从而出现重复征税、管理成本高、操作难度大等问题。
再次，从影响服务业发展的角度出发，胡怡建(2011)认为我国现行增值税是不健全增值税型，征税范围仅限于产品，不涵盖服务，从而导致流转税领域中的产品和服务税制不统一，不利于服务业的发展。汪德华、杨之刚(2009)也提出增值税和营业税并行的税制在供给和需求两方面对服务业都有扭曲作用，导致在中国经济整体服务化的同时，制造业反而减少了外部服务投入，而2009年的增值税转型改革将使税制安排对服务业发展的制约作用进一步凸现。汪德华、李善同(2008)的研究证实了这一点。他们发现，在1992年～2002年间，虽然中国服务业产值占GDP比重上升了近8个百分点，但是制造业的外需服务投入占总投入的比重却下降了约1.3个百分点，体现出与其他国家显著不同的发展趋势。
就在增值税扩围呼声持续高涨的时候，也有学者对此持保留观点，高培勇(2010)指出增值税扩围在短期内存在难以跨越的三个障碍：一是在现行税制的框架内，能够替代营业税成为地方新的主体税种的这样一种税，或并不存在，或难有变更归属关系之可能；二是增值税扩围涉及到现行税制体系框架以及既有税制改革方案的一系列变动，这对于现行税制体系框架和既有税制改革方案具有颠覆性的影响；三是增值税扩围后，原有的增值税与营业税分成比例要重新谈判，这意味着现行的分税制财政体制要推倒重来、重新构建，这需要相当大的魄力和周密的调研才能推进。因此，他认为增值税还未到“一统江湖”的时候。
此外，也有部分学者反对增值税现在扩围。李林根(2001)认为，由于税收管理及财政条件不具备，我国不宜进行增值税外延式扩围，即使是建筑安装和交通运输行业，也不具备扩围的条件。熊嵘(2003)提出短时期内大范围地调整增值税征税范围很可能会导致营业税收入急剧减少，影响分税制下的地方财政利益，同时增加原先缴纳营业税企业的税负。肖绪湖、汪应平(2011)则认为我国作为发展中国家在间接税税制选择上应呈现多样化特征，单一的增值税并非最好选择；现阶段我国营业税税制的优越性仍然存在；统一增值税制并不成熟。
二、对增值税扩围思路及收入估算的研究
(一)增值税扩围的总体思路
我国增值税扩围改革的最终目标，就如胡怡建(2011)所说，是建立具有统一性、现代化和消费型三大趋势性制度特征的现代增值税制度。但在当前条件下，增值税应如何扩围，是“分步实施”还是“一步到位”，业界内可谓众说纷纭。
1.“分步实施”说。刘尚希(2009)指出，如果征收营业税的行业全部被纳入增值税征收范围，那么这项改革不亚于1994年的分税制改革，需要对整个财税体制都进行调整。他提出，改革首先得确定思路、分几步走，一次全部替代非常困难。大部分学者都支持这种观点。但即便如此，如何“分步”也是“百家争鸣，万花齐放”。陈锋(2002)提出首先应纳入增值税征收范围的行业包括交通运输业、建筑业、代理业、仓储业、租赁业及广告等；诸如金融、保险、咨询业等，继续课征营业税。刘明慧(2010)，孙钢(2011)认为首先应将交通运输业纳入增值税的征收范围，刘明慧建议按照13%的低税率征收这部分增值税，孙钢则提出可暂不调整增值税中央与地方的分享比例，地方因运输业“扩围”而短收的部分，可以通过中央财政的税收返还来解决。董其文(2010)主张首先把交通运输业、建筑业和邮电通讯业纳入增值税范围，待各种社会经济条件成熟后，再逐渐扩大到全部行业、劳务。王金霞(2009)认为扩围应分三步进行：第一步涵盖交通运输业和仓储保管业、物流业；第二步纳入建筑业、建筑业生产的产品以及土地使用权(土地使用权出让免税)；第三步将金融保险、邮政电信纳入增值税征税范围。赵丽萍(2010)则认为扩围范围应首选金融保险业和交通运输业，不宜在房地产业和建筑业首先推开，此外，扩围后应适当延续营业税行业差别税率政策。
2.“一步到位”说。也有部分学者支持“一步到位”说，如韩绍初(2008)认为除特殊行业如金融保险业外最大限度地把商品及劳务服务纳入增值税征税范围；将现行的增值税、营业税及其附加合并，统一征收增值税。同时，增值税可改为单一税率。龚辉文(2010)则认为原则上应将服务业全面纳入增值税征收范围，但服务业增值税一般纳税人的界定标准应与征管水平相协调：改革之初，适当从严控制服务业增值税一般纳税人的规模，随着征管水平的提高，再逐步扩大认定范围。靳东升、伦玉君(2011)提出最理想的改革方案和改革目标应是对增值税全面扩大征税范围，一步到位，从根本上解决目前增值税、营业税并行所带来的重复征税、出口不能实现彻底退税等积弊。
(二)增值税理论税基及收入的估算方法
国际上有多种估算增值税理论税基的方法，并且已被各国广泛应用于增值税收入的预测。Aguirre and Shome(1988)提出用行业核算账户法(也称为生产法)来估算增值税税基及收入，即以各个行业的产出为基础，对各行业的进口、出口、中间投入品、投资、免税和零税率的产出和中间投入品进行调整，估算各个行业的税基及收入。Jenkins，Kuo，Shukla(2000)介绍了三种增值税税基的估算方法：总计法、产业部门法和投入产出法。总计法利用统计年鉴中的国民账户，以GDP为基础，通过对进出口、资本、零税率、免税消费、其他部门对免税产品和服务的中间购买等项目做出相应调整，得到增值税税基；产业部门法同总计法类似，对各产业部门GDP进行上述调整，最后加总各部门税基得到总计增值税税基；投入产出法利用投入产出表生产和使用矩阵的数据，根据消费型增值税税基同最终消费大体相当的数量关系，以最终消费为基础估算增值税税基。与Jenkins，Kuo，Shukla(2000)以数据来源为依据进行分类不同，Pellechio，Hill(1996)将增值税税基的估算方法分为生产法和消费法，生产法以总产出为起点，消费法从最终消费出发。两种方法得到的税基在数量上等价，选择何种方法需要综合考虑研究目的和数据可获得情况。
国内也有部分学者从事了这方面的工作，如胡怡建(2011)基于Aguirre and Shome提出的行业核算账户法，运用投入产出表模拟计算了增值税扩围改革在不同方案下对财政收入的影响，并对相关影响因素进行了具体分析。姜明耀(2011)也以投入产出表为基础，以统计年鉴为辅助，利用生产法估算了各行业的增值税税基，模拟测算了增值税“扩围”改革在不同税率下对工业和服务业各行业理论税负的影响。
三、增值税扩围对地方财力影响的研究
增值税扩围是大势所趋，在这种背景下，受冲击最大的当属地方财政收入，这也是目前这一改革难以推行的最大障碍，国内学者对其的关注自然不在少数。
胡晓奇、李守东(2006)指出如果按照“完整链条论”扩大增值税征收范围，将导致地方税收入大幅下降，带来中央财政与地方财政重新分配等更复杂的问题。胡怡建(2011)认为若不改变增值税收入归属和分享比例，就意味着会将地方全额征收的营业税转变为地方只能分享25%的增值税，从而极大影响地方财政利益。因此，增值税“扩围”改革涉及的最为核心和敏感的问题是收入如何在中央与地方政府之间分享，以及由此引发的中央与地方分税制财政体制如何推进的问题。张斌(2011)也认为在中央分成比例不变的情况下，增值税扩围后地方财政所分得的增值税收入绝对量虽然有所提高，但远远不能弥补减少的营业税收入，这会加大地方经济增长阻力，增加地方财政风险。魏陆(2011)更是直接指出如果将现行的营业税改为增值税，在我国目前地方财力已经比较紧张的情况下，对现行财政管理体制势必造成冲击，这恐怕是增值税“扩围”改革最为棘手的问题。孙钢(2011)甚至认为增值税扩围后，地区之间的利益纷争(主要表现在进项税额上)有可能浮出水面。王金霞(2009)，刘明慧(2010)等也持相同观点。
也有学者通过实证分析的方法得出了类似的观点，如董其文(2010)通过测算得出如果营业税被增值税代替，直接的后果是地方政府预算内可用财力的大幅减少。张悦、蒋云贇(2010)模拟估算了营业税改征增值税对地方分享收入的影响幅度，结果表明营业税改征增值税后，各地增值税收入相比以前的两税之和都有所下降，地方财力出现缺口，而降幅则取决于营业税所占比重。
四、应对增值税扩围后地方财力缩减对策的研究
(一)应对地方财力缩减的总体思路
地方财力受增值税扩围的影响不可避免，学者们最为关心的问题自然就是如何解决这一问题，因为这个问题解决的好坏将直接影响地方对这一改革的积极性以及改革的成败。施文泼、贾康(2010)就明确指出增值税全面“扩围”后，营业税将被增值税取代，如何保证地方财政收入不受影响就成为首当其冲必须解决的问题。对此，国内众多学者也提出了自己的观点。
1.关于在中央和地方之间合理划分增值税收入的问题。在中央和地方的分成比例方面，汪德华、杨之刚(2009)认为应由中央和地方协商重新确立一个增值税分享的比例，中央分享的比例应适度降低，适用于所有国内增值税。刘明慧(2010)指出应提高地方在增值税收入分享中的比例，并重点把握比例调整的尺度。杨之刚(2004)，蔡昌(2010)，杨默如(2010)，张斌(2011)等也提出了类似观点。也有学者对这个问题进行了实证研究，董其文(2010)通过简单测算，认为如果把增值税收入中央与地方分享比例由现行的75∶25调整为69∶31，则可以保持目前中央与地方的收入规模基本不变。张悦、蒋云贇(2010)研究得出，即便提高地方增值税分享比例至46.8%后，大多数省级行政区基本维持现有的财力水平，但仍有约三分之一的省级行政区的收入与营业税改征增值税前有较大差异。胡怡建(2011)则提出应根据历年营业税与增值税增长差率来调整中央与地方分享比例，按此计算地方分享比例应不低于50%，而中央分享比例应不高于50%。
在增值税税收返还的核定依据方面，施文泼、贾康(2010)还提出扩围后增值税分成的依据不再仅是各地征收的增值税数额，而是要在综合考虑各地的人口数量、消费能力、基本公共服务需要以及地方政府的财政收入能力等诸多因素后确定。刘明慧(2010)也认为税收返还不能仅仅依据税收来源地这个单一标准，还应考虑增值税负担在生产地与消费地之间的实际承受情况，故应适当降低发达地区的税收返还数额，同时提高落后地区的份额，使生产地和消费地都享有一定的税收收益权。
2．关于健全财政转移支付制度，加强对地方转移支付力度的问题。对于增值税扩围后地方财力缩减的问题，业界一致认为应加大对地方的转移支付力度，逐步提高政府间转移支付制度的均等化水平。但较少有人从实证的角度对增值税扩围改革下的转移支付方案选择进行研究，这其中比较有代表性的是陈少晖(2011)以1994年分税制改革以来的财政数据为基础，应用SPSS的相关分析，从财政均等化的维度来考量各转移支付方式。他指出增值税的扩围改革重构了中央和地方的利益关系，对于地方政府的利益损失可以以转移支付制度加以弥补。具体来说，增值税扩围改革下的转移支付应逐步取消税收返还，重构一般性转移支付与专项转移支付。一般性转移支付应根据各地标准收支的差别，设计科学合理的计算公式。同时，加大对专项转移资金使用的监管，以此来促进公共财政目标的实现。
3．关于完善地方税收体系，加强地方主体税种建设的问题。施文泼、贾康(2010)认为营业税被增值税取代后，从国际经验来看，可作为地方主体税种的当属在不动产保有环节征收的房地产税，也包括在我国西部欠发达而资源富集地区的资源税。魏陆(2010)提出应改革资源税、房产税，开征环境税，来夯实地方财政主体税种税基。胡洪曙(2011)通过构建地方财力缺口测算模型研究发现，开征财产税不仅不会对地方财力造成难以承受的缺口，而且能为地方政府创立带来持续、稳定收入的主体税种。王金霞(2009)也认为应构建以财产税为主体税种的地方税体系，张斌(2011)则提出应适时开征如社会保障税、遗产税等新的税种，加强地方税征收管理体系和保障体系的建设。
4．关于进一步推进财政管理体制改革的问题。在财政管理体制调整的总体思路方面，贾康、白景明(2002)指出应减少政府层级和财政层级，并按“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”思路推进省以下财政体制改革，同时健全自上而下的转移支付制度。胡贺波(2007)认为我国政府间财政关系改革首先是要在立宪层次“分事权”，然后是进一步“分财权”，最后是建立规范、透明、合理的财政转移支付制度。贾康、阎坤(2005)则提出了对整个分税制财政体制进行系统化调整和规范的措施：在公共财政框架下明确地方职能、逐步划清政府间事权，鼓励通过“省管县”和“乡财县管”等方式减少财政体制层级，逐步完善地方税收体系、调整各级政府间的财力划分，加大转移支付力度、调整转移支付结构。谢旭人(2010)、贾康、施文泼(2010)，朱青(2010)，蔡昌(2010)，杨默如(2010)，王振宇(2006)，焦国华(2003)等也提出了类似观点。
(二)调整中央和地方财力分配的政策力度
在调整的力度方面，出现了两种不同的声音。龚辉文(2010)倾向于“彻底改革型”思路，即营业税改革与进一步的分税制改革同步进行，根据新的税制体系和改革要求，在原有分税制实践经验的基础上，重新设计，明确中央、地方的收入归属，规范国税、地税系统的职责分工。王金霞(2009)则认为目前比较切合实际的解决方式是采取“稳健调整型”的方式，即保持原有的分配格局以及税务机构的设置，在增值税扩围过程中，进一步完善地方税体系，构建以财产税为主体税种的地方税体系，遵循“宽税基、少税种、低税率”的原则，完善房地产保有环节税收制度，研究开征物业税，并根据市场经济发展的需要，研究开征社会保障税，使因增值税扩围而减少的营业税通过物业税和社会保障税等渠道得以弥补。
五、简要评价
自2009年1月1日我国增值税转型改革起，业界、学界及社会民众对增值税下一步改革的目光都集中在增值税的“扩围”改革上。目前，各界已基本达成共识，推进改革，但在具体的实施方式上仍然存在分歧，主要集中在这项改革是“一步到位”，还是“分步实施”；是应结合我国分税制财政体制进行“彻底改革”，还是进行“稳健调整”。笔者认为，从我国目前的经济形势考虑，特别是考虑到财政承受的压力，营业税纳入增值税的改革不宜一步到位，建议根据经济情况分步完成改革。而且从增值税转型改革看，也是分步实施逐步推进，化解了各种矛盾和风险，确保了改革的顺利进行。因此，我国应采取渐进式改革，分步扩大增值税征收范围，应先将部分行业、劳务纳入增值税范围，待各种社会经济条件成熟后，再逐渐扩大到全部行业、劳务。
虽然国内学者对我国增值税扩围的必要性、扩围的难点、扩围的方案设计等问题进行了较为细致的研究，但专门研究扩围对地方财力的影响则非常少。即便有的学者提到了这个问题，也仅仅是从定性的角度指出地方财力会因取消营业税而减少这样一个浅层次的影响。毫无疑问，为地方政府设计出一套能保证其财力最起码不因增值税扩围而减少的收入分配方案是推行增值税扩围的前提，因此，如能使用定量分析的方法，模拟估算出增值税扩围对我国地方财力的影响，并在此基础上提出应对增值税扩围后地方财力缩减的政策建议，无疑是更好、更稳妥的选择。
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