岳树民、刘方/中国人民大学
内容提要：结构性减税配合财政支出政策、货币政策，在调节收入分配、扩大内需等方面，具有重要而独特的作用。本文深入分析了进一步实施结构性减税政策的依据和目标，并提出新形势下应结合结构性减税优化税制，建立有利于科学发展的功能完善的、具有经济效应的税收制度。
关键词：结构性减税 结构性增税 优化税制
盘点我国过去一段时期实施的结构性减税政策，其特点表现为：具有对策性、灵活性的临时性调控政策与具有连续性、稳定性的制度性调控政策相结合；促进投资与消费、调节收入分配角度的减税与保证财政收入的增税相结合；根据产业结构、经济结构调整与优化需要，诸多行业、环节、产品中的部分减税与部分增税相结合。结构性减税配合财政支出政策、货币政策，在调节收入分配、扩大内需、调整进出口产品结构、促进产业协同发展、鼓励资源综合利用、节能减排等方面，发挥了重要而独特的作用。我国继续实施的结构性减税，应根据经济发展的长期趋势和经济社会健康和谐发展的要求，形成长短结合，连续性、稳定性与灵活性结合的税收调控机制。更为重要的是，应从优化税制、规范税制的角度实施结构性减税，形成各种税收工具和税收要素科学分布、协调配合、功能完善的税收制度。
一、结构性减税的可持续性
结构性减税是一种有增有减，结构性调整的税制改革。当前的经济运行态势是我国进行经济结构调整、经济发展方式转变以及收入分配调整的较好时机，为更好地实现宏观经济调控的目标，在今后一段时期的经济调控中应继续实施结构性减税政策。
首先，面对复杂多变的国际经济形势及我国经济生活中的深层次矛盾，保持经济平稳较快发展已经成为首要任务。目前以减税来扩大居民和企业的可支配收入，从而拉动消费需求具有基础性意义。而且，税收收入十多个年头持续呈现高速增长的态势，占GDP的比重已迅速提升，税收负担连年上升对国民收入分配格局产生了重要的影响。我国目前的“双主体”税制模式中，商品税收入占税收的比重高于所得税占比。商品税具有税负向居民转嫁的特点，居民一旦购买商品或劳务就缴纳了税收，承担了相关税负，而所得税仅对符合纳税能力的人征税，这也是一部分人认为我国居民税负过高的主要原因之一。有观点认为，与其他国家比较，我国属于下中等收入国家，广义宏观税负比同等发展程度的国家偏高，与上中等收入国家相当。实施减税政策对于贯彻“以提高居民收入水平和扩大最终消费为重点，调整国民收入分配格局”的宏观调控决策，具有重要的现实意义。
其次，单纯减税会加剧财政收支不平衡，引致更大的财政风险。“十二五”规划重点强调了要加强社会建设，提高政府保障和改善民生的能力，政府提出要加大保障性住房建设、农业基础设施及农村民生工程建设、节能减排和生态建设、医疗卫生、教育文化等社会事业发展的各项民生支出；考虑到2011年9000亿财政赤字，2012年安排了8000亿财政赤字，加之实施减税政策及后金融危机时期诸多影响经济增长的不确定性因素会导致财政收入增速减缓等问题，财政收支具有较大压力。所以，在适当减税的同时，还要辅以适当的增税政策与措施，缓解财政压力。从长远来看，企业所得税的调整和完善在降低一部分企业税负的同时，税收优惠政策的调整与规范，将会拓宽税基，在一定程度上增加税收收入。适当增加消费税中奢侈品、高档消费品以及污染类产品的税目、提高部分消费税税目的税率，可以增加消费税收入，缓解减税政策带来的财政压力。调整和完善资源税，对资源占用、开采等均实行征税，适当提高资源税税率和扩大资源税征税范围，在有效地抑制资源的消耗和浪费的同时，增加税收收入。完善现行房产税，将居民个人居住用房纳入征收范围，并实行差别征税，有效调节住房需求的同时，可以增加税收收入，进一步缓解财政压力。总之，新形势下的税制改革在总体上会减轻企业和居民的税收负担，但并不应该是单纯的减税，还应对某些税种实施增税措施，缓解财政压力，应对庞大的财政支出需要。
第三，结构性减税是税制优化的要求。现行税制从其基本的收入功能与调控功能看，存在税负分布、课税点选择、课征机制及税种之间的协调配合尚不科学等问题。如税制体系依然以间接税为主，这样的税制体系结构虽然有利于征收管理，但是可能不利于调节收入分配、缩小贫富差距，直接税对收入和财产差距进行再分配环节的调节更直接、更有力度。为此，有必要逐步规范商品税系各税种、优化个人所得税、完善资源税和房产税等，通过有增有减的结构性调整实现税制的优化，形成有利于科学发展的税收制度。
第四，通过结构性减税建立功能完善的税收制度，推动经济运行中结构、机制的优化。加强商品税、所得税、财产税的协调配合，建立功能完善的税收制度，实现调节收入分配、扩大内需以及推进自主创新、促进产业升级、调整经济结构的目标。当然，这些目标不是单纯的减税或增税所能解决的，其中包含着对经济运行、收入分配内在机制的调整、规范和优化，是一种内在结构的调整，体现在税收调控政策上必然需要根据调控中激励与抑制的不同要求，对不同领域、不同环节、不同情况采取相应的减税与增税。一是通过个人所得税、消费税和财产税的合力设置，发挥调节收入分配作用；二是通过增值税、消费税等税种的科学设计，发挥扩大消费需求和调整消费结构的作用；三是通过结构性税制改革，突出税收政策在促进经济结构调整中的作用。
二、继续优化结构性减税
从当前我国经济发展的实际来看，优化税制结构，降低间接税的比重，逐步调整直接税和间接税之间的结构已经具备迫切的社会需要。对税制进行有增有减的结构性优化的同时，还需发挥税收在扩大内需、调整经济结构等方面的作用，使得完善税制与调控经济相协调。
(一)扩大消费需求的税收政策
1．进一步降低个体工商户的税负，增加个体工商户的经营性收入，提高居民的消费能力。首先，调整增值税和营业税起征点。根据目前一般经营活动的利润率水平及居民个人人均消费水平的情况，现行增值税和营业税的起征点依然偏低，应当予以适当提高。同时，也可以考虑将增值税与营业税的起征点改为免征额，仅就超过一定规模的收入课税。其次，降低增值税的基本税率，进一步调低商业行业小规模纳税人的征收率，可考虑调低为1.5%-2%。第三，应允许基层税务部门按基本税率或低税率，代小规模纳税人向购买方开具增值税专用发票。通过这些措施可以增加个体工商户税后收入，提高个体工商户的经营能力，使个体工商户增加投资、扩大经营规模。
2．降低居民生活消费品的增值税税率，提高居民消费意愿。现行增值税的基本税率为17%，对于与居民日常生活关系度比较大的几类日用消费品实行13%低税率。可以考虑在适当降低增值税税率的基础上，对居民生活必需品和节能消费品实行更低的税率，或者在最终环节予以免税或实行零税率的照顾。
3．在运用税收政策扩大消费需求的同时，还需要调整消费结构，鼓励和扩大消费者对新兴产业产品、国内自主创新产品、节能产品的消费。一是对属于培育期的战略性新兴产业的增值税一般纳税人销售其自行生产的产品，在培育期内实行增值税即征即退政策。对于增值税一般纳税人销售其自主研发、创新的产品，实行即征即退50%的政策。由于增值税具有税负转嫁的特点，通过实行即征即退的政策，使得消费者购买上述产品所承担的税负下降，可以起到鼓励消费和扩大消费的作用。二是应对节能型、新能源型汽车免征消费税。
(二)调整经济结构的税收政策
1．为了提升企业自主创新能力，应建立科技开发准备金制度。对有自主创新意愿但是经济实力不足的企业，以及从事研究特定尖端技术的企业，允许按销售收入的一定比例提取科技开发风险准备金、技术开发准备金、新产品试制准备金、亏损准备金等，以弥补科研开发可能造成的损失，确保研究开发的资金保证。具体可按照销售收入的5%提取技术开发准备金，允许在计算应纳所得额时税前扣除，实行专款专用，只能用于企业研究开发、技术革新和技术培训等方面，逾期不用，应补税并加收利息。另外，企业自主创新投资取得的收益再用于从事国家需要重点扶持和鼓励的创业投资，经营期不少于5年的，这部分收益可以享受再投资退税的优惠。
2．为了鼓励科技成果的转化，可以对应用科技成果的企事业单位给予税收优惠。如企业事业单位购进的科技产品，凡符合固定资产或无形资产确认条件的，可以按照固定资产或无形资产进行核算，经主管税务机关核准，其折旧或摊销年限可以适当缩短，最短可为2年。
3．为了使得要素投入由增加物质资源消耗向主要依靠劳动者素质提高转变，可以制定相应的个人所得税优惠政策。对高科技人员的科研成果转让收入给予一定的个人所得税优惠；对省级以上政府和企业颁发的重大技术成就奖、技术进步奖免征个人所得税；对高科技企业引进急需的技术人才发放的一次性津贴或安家费，免征个人所得税。
4.为了培育与发展战略性新兴产业，可以制定相应的税收优惠政策。一是对符合条件的战略性新兴产业减按15%的税率征收企业所得税。其中，对制种业这类关系重大经济安全的新兴产业免征企业所得税。对我国境内新办的符合条件的战略性新兴产业，自获利年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收。二是为了推动企业技术(产权)转让，对属于战略性新兴产业的，企业在一个纳税年度内技术转让所得不超过1000万元的部分，免征企业所得税；超过1000万元的部分，减半征收企业所得税。三是对属于战略性新兴产业的企业，以其税后利润直接投资于本企业增加注册资本，或作为资本投资开办其他属于战略性新兴产业的企业，经营期不少于一定期限的，可按一定比例退还其再投资部分已缴纳的企业所得税税款。再投资不满规定期限撤出该项投资的，追缴已退还的企业所得税税款。四是创业投资企业投资于战略性新兴产业，可以按投资额的一定比例抵扣应纳税所得额。创业投资企业对战略性新兴产业投资，发生损失的，允许用以前一定年度的利润弥补当年亏损而退回以前年度已缴纳的企业所得税，亏损弥补期可以为35年。五是属于战略性新兴产业的企业发生的职工培训费用，可按实际发生额在计算应纳税所得额时扣除。
三、合理实施结构性增税
目前，要通过实施结构性增税政策，优化税制，并配合宏观调控，在调节收入分配、调整消费结构、促进经济结构调整中发挥重要的作用。
(一)调节收入分配的税收政策
1.从增加个人所得税收入和调节收入分配的角度，当前的首要任务是对个人所得税的征收机制和计征方法进行规范，增强其收入功能和调节功能。这包括对工资薪金所得项目多种计征方式的统一和规范，取消各种特殊计征方式。统一规范工资薪金、劳务报酬、稿酬等劳动所得项目的税前扣除标准和办法。将税前扣除分为经营(工作)费用和生计费用两部分，分别规定扣除标准，取消不同所得项目生计费用的重复扣除。通过这些调整与改革，使个人所得税简捷、规范，功能增强。另外，考虑统一工资薪金所得项目与劳务报酬、稿酬等项目的税率水平和计征方法，平衡各类劳动所得的税负。
2.扩大消费税征收范围，提高消费税税率。应将高档皮毛皮革制品、高档家具等传统的高档消费品、奢侈品以及高档保健品、高档电子产品等新型高档消费品、奢侈品纳入征税范围；提高某些高消费行为、非环保消费行为的营业税税率或在征收营业税基础上加征消费税。另外，应适当提高高尔夫球及球具、游艇及实木地板等税目的税率。
3.完善现行房产税。鉴于物业税开征中一些理论与实践问题不易在短期内解决，物业税的开征条件还不完全具备，应尽快完善现行房产税，同时配合其他税种的征收，形成有效调节住房需求和财产收入的税收调控政策体系。从保持我国房地产市场长期平稳健康运行、促进社会财富分配公平、合理使用社会公共资源的角度，对居民个人居住用房课征房产税，并实行差别征税。
(二)调整消费结构的税收政策
可以适当扩大消费税范围，抑制不符合节能、环保要求的产品的消费，调整消费结构。应将资源消耗比较大的消费品，如一次性用品、原浆纸等纳入消费税的征收范围；对那些外部负效应明显的行业产品征税，如将对臭氧层造成破坏的氟利昂产品、塑料包装物、电池等纳入消费税征税范围，以矫正其外溢成本。通过征收消费税，可提高消费者消费此类产品的税收负担，在一定程度上会促使消费者用节能降耗产品去替代此类产品。
(三)保护资源环境的税收政策
为了提高资源综合利用水平、促进企业节能减排，需构建起能够有效保护环境和高效利用资源的生态税收体系。首先，清理规范资源保护性质类的收费。目前，我国有能源基地建设基金、矿山专项维护费、矿产管理费、矿产资源补偿费、水资源补偿费、育林基金、林政费等十多项正规的收费。其中，资源税和矿产资源补偿费在性质和作用上“趋同”。应认真清理、规范资源保护性质类的收费，重新界定资源税和矿产资源补偿费的关系，同时将其他的收费并入资源税中，统一管理，由税务部门统一征收。其次，增强资源税支持循环经济发展的功能。现行资源税仅对矿产品和盐类资源课税，征收范围过窄，这与我国资源短缺、利用率低、浪费现象严重的情况极不相称。应将那些必须加以保护开发和利用的具有重大生态环境价值的资源，如土地、海洋、水、森林、草原、滩涂等资源也纳入资源税征收范围，从而有效地抑制资源的消耗和浪费。第三，调整资源税的计税依据。对于需要重点保护或限制开采的能源资源，将现行的以销售量和自用数量为依据调整为按储量计征，以促进资源开采率、回采率的提高。同时，根据不同资源的资源储量，实行差别资源定税，稀缺程度越高，税率应越高。如，将税率与资源回采率和环境修复挂钩，按资源回采率和环境修复指标确定相应的税收标准。第四，制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源、提高资源利用率的税收优惠政策，使资源税真正成为发挥环境保护和资源节约功能的税种。最后，积极研究开征环境保护税。目前，我国环境污染税缺位，治理污染的资金主要通过征收排污费筹集。在能源紧缺、环境污染日趋严重的情况下，有必要改排污收费为征税，对排污企业课征污染税。具体而言，可以将现行的排污、水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活废弃物、噪音等收费制度，改为统一或分项征收环境保护税。这样既能引起社会对环境保护的重视，又能充分发挥税收对环境保护的促进作用。
参考文献：
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