财政部财政科学研究所

    内容提要：城镇化是经济结构与社会结构的复合转型，是集中化、组织化、规模化、公共化、便利化和人性化等“六化”的有机统一。我国的城镇化具有城镇化慢于工业化、人口的城镇化慢于土地的城镇化、人口城镇化的流动性强以及不平衡、差异化等特点。城镇化健康发展，需要处理好政府与市场、政府与社会这两大关系。城镇化中人口流动、各级政府财政责任划分、地方债务融资风险的控制、收益与风险成本的分享共担、城乡公共服务供给的协调等问题对财政体制提出了“五大挑战”。为此，必须运用动态的系统性思维，树立风险意识，以预防为主来应对挑战。

    关键词：城镇化  公共风险  财政体制  挑战

    自20世纪90年代中期以来，我国城镇化建设进入了快速推进阶段，取得了长足进展，但也面临着诸多深层次的制约因素和公共风险，并对财税体制提出了新的挑战。如何应对这一挑战、化解相关风险，对于我国城镇化健康发展至关重要。

    一、城镇化是“六化”的有机统一

    城镇化是经济结构与社会结构相互叠加的复合转型，涉及到生活方式、生产方式、社会文明等诸多方面的重大转变，因此，我们不能孤立地分析、讨论城镇化，而应从整体、系统的视角审视这一现象。城镇化是集中化、组织化、规模化、公共化、便利化和人性化等“六化”的有机统一。这“六化”紧密相连，共同构成了城镇化的基本内涵。

    1.集中化。从空间上来看，城镇是各类生产要素和产业最为集中的地方，城镇化就是资本、资源、技术、劳动力、人口、文化等多种生产要素和社会要素向城镇集聚的过程。生产要素和产业的集中，使得生产成本下降，效率提高。社会要素的积聚，使得社会成本提高，风险扩大。

    2.组织化。城镇化不仅是多种生产要素聚集的过程，也是人口、经济、环境、资源协调发展的过程，也是经济组织化和社会组织化的过程。在这一过程中，既有市场和社会的自组织行为，也有政府的统一规划和组织，如统一规划交通设施、产业园区和居民社区等，实现城镇的有序扩张。缺少组织化，将会导致城镇化过程无序，使集中和积聚起来的经济要素和社会要素陷于“原子化”状态。

    3.规模化。规模化是集中化和组织化的反映。这主要体现在经济的规模化和公共服务提供的规模化两个方面。城镇化，一方面由于生产要素的集中和产业的积聚，产生规模经济效应，降低经济运行成本，提高资源配置效率；另一方面，由于公共服务以集中、组织化的方式提供，必然会产生相应的供给规模效应，从而提高服务质量，降低供给成本。

    4.公共化。从相对于个体而言，城镇化实质上就是公共化的过程，或者说是群体化和集体化的过程。在这个过程中，会产生大量的公共问题和公共事务，如公共空间、公共文化、公共设施、公共服务、公共话语、公共决策等等，都会相伴而生。城镇功能是否健全，其衡量的标志就是公共化的体现程度。例如农民进城、进镇，为其居住、入学、医疗、养老等提供条件和服务，就是一个公共化的过程。

    5.便利化。便利化是公共化的必然结果。城镇化不只是意味着城镇空间的外延式扩展，更为重要的是意味着居民幸福指数和生活质量的提高，而这又必须以生活的便利化为前提条件。便利化要求完善公共交通、医疗、供排水、供电供气、垃圾处理等基础设施，给人们的生活提供便利的服务。

    6.人性化。城镇化的本质是人的城镇化，是人的生产生活方式的不断升级，是在更大程度上使人摆脱了自然的约束。也可以说，城镇化是大自然的不断人化。人的生活水平和生活质量的提高，应该作为城镇化的出发点和最终归宿。这就不仅要求改善人们的居住和生产环境，建立宜居、人性化的城镇，而且还要考虑满足居民的多样化需求，使其有充分选择的空间。不能满足人性化要求的城镇化是毫无意义的；不能体现“以人为本”的理念，仅仅为了GDP的城镇化，那不是我们所需要的，这样的城镇化只能称之为“伪城镇化”。

    二、我国城镇化进程的特点

    从实际情况来看，我国的城镇化进程具有以下四个方面的特点：

    (一)城镇化慢于工业化

    城镇化、工业化是每一个社会必经的发展过程，二者紧密相连。在不同的发展阶段，二者发展的重点和先后次序是不同的，并且受区域特点、社会经济环境、体制背景以及历史条件等因素影响，表现出较为明显的时空差异。从我国目前的情况来看，二者的关系表现为城镇化慢于工业化，即先有产业，后有城镇化。当前学术界常常把这一特征，作为一个问题看待。实际上，城镇化慢于工业化不一定有问题，而且符合城镇化初期和中期阶段的特征。一般而言，在城镇化的初期和中期阶段，工业化往往是城镇化的主要动力。工业生产规模的扩大、产出总量的增加，必然促使工业增加劳动力需求，带动农业劳动者由农业向工业部门转移、由农村向城镇流动，从而推动城镇规模不断扩大。因此，在这一阶段，工业化率一般高于城镇化率。随着城镇化的进一步推进、工业化的升级以及工业结构调整，二者的时空差异将会不断缩小，并逐渐达到一种协调发展的状态。我国此前的城镇化进程，基本上符合这一演进特征。当然，城镇化慢于工业化也是有限度的，如果滞后幅度过大，则就可能转变成一个问题，相互牵制，对二者的健康发展形成阻碍。

    (二)人口的城镇化慢于土地的城镇化

    虽然人口的城镇化慢于土地的城镇化存在一些问题，但更表现为我国城镇化推进的一个特点。这种情况实际上是城镇化自然过程的体现，也合乎我国的国情。特别是作为一个人口大国，我国农村人口数量非常庞大，在这一条件下，人口的城镇化慢于土地的城镇化，有利于农村人口有序地向城镇流动。相反，如果人口的城镇化快于土地的城镇化，则出现的矛盾可能会更尖锐。大量的农村人口涌入城镇之后，如果城镇空间狭小，住房、学校、医院、交通等城市设施解决不了，与之配套的就业、失业救济、社会保险等也很难跟上，势必会出现“贫民窟”等城市病，影响社会和谐与稳定，这与推进城镇化的目标相悖。至于有的地方为了GDP和土地收入而大肆推进土地的城镇化，忽略人口的城镇化，进而导致不少失地人口“两不靠”的情况，则另当别论。

    (三)人口城镇化的流动性强

    我国人口城镇化不是一下子沉淀下来，而是一个不断尝试的“试错”过程，呈现出较强的流动性。最典型的例子是农民工进城打工。农民工进城以后，在不断流动中寻找适合自己，同时也被城市认可的固定职业，以渐渐适应社会地位、生活方式等方面的变化。在没有找到固定职业之前，就会在城乡之间来回流动，从而为城镇化提供了一种弹性，降低了城镇化过程中的公共风险。这是有别于其他国家城镇化的一个显著的特点。在西方无弹性的城镇化过程中，容易造成大量既无土地、又无职业的贫民，带来了很多的社会问题。而我国采取的这种试错法的人口城镇化，实际上是一种富有弹性的自然渐进过程，是农民与城镇之间一种相互选择与不断适应的过程。是当农民，还是作市民，应允许看，允许等，不搞强迫的“被城镇化”。这种弹性政策有利于降低城镇化的风险。

    (四)城镇化发展的不平衡、差异化

    城镇化进程具有很强的区域性特征，资源和环境条件构成了城镇发展的刚性约束，这意味着其模式设计必须考虑到自身的资源条件和环境基础。由于我国不同区域间在资源约束、经济社会发展水平和工业化程度等方面都存在很大差异，因此，不宜实行全国统一的城镇化模式，也不能要求在城镇化的指标上齐步走。从各地情况来看，我国城镇化基本上是遵循了因地制宜的原则，结合各自的经济社会发展水平以及资源、人口、地理环境的实际状况，合理确定城镇化的方向和路径，呈现出不平衡、差异化的特点。但是，在实践中也有一些地方没有充分考虑自身条件，盲目照搬，甚至贪大求洋，动辄提出建立国际性大都市。这将给城镇化埋下风险隐患。各地的城镇化应立足于发挥各自的独特优势，并将城镇建设与区域产业结构调整有机结合起来，形成差异化基础上的区域特色。

    三、降低城镇化过程中公共风险的两个基本条件

    在城镇化进程中，必然会引致种种公共风险。要对之进行有效防控，需要两个基本条件，亦即处理好两大关系：一是政府与市场的关系，二是政府与社会的关系。

    (一)处理好政府与市场关系

    政府和市场都是推动城镇化的基本力量。各国各地情况千差万别，政府和市场发挥什么作用，没有一个固定的界限。目前，我国采取政府主导型的城镇化过程，政府在这一过程中唱主角。的确，对于城镇化发展的方向、战略定位和规划、监督与管理等方面，需要政府发挥主导作用。政府把握城镇化发展的战略定位、方向，有利于引导城镇化向着正确的方向发展，可以少走弯路；政府把握辖区内的产业分工与协作，有利于加快区域内经济结构转变，整合经济资源，为城镇化发展提供动力；政府加强监督与管理，可以为城镇化健康发展提供组织保障。但是，发挥政府的主导作用，并不意味着可以忽视市场在城镇化过程中产生的推动力。在城镇建设投资、公共服务提供、生产要素流动、区域产业发展与升级等城镇化建设的诸多方面，市场具有不可替代的积极作用。

    因此，如何处理好政府与市场的关系，是城镇化建设中面临的一个重大课题。在处理二者关系时，要防止“政府大包大揽”和“政府该管不管”这两种倾向。“政府大包大揽”的倾向，一方面，将会越过政府作用的边界。这种倾向是不相信市场的表现，以为政府主导，就是要政府包揽越来越多的事情，包括所有公共基础设施的建设和公共服务的提供。这样做，政府就会挤占该由市场发挥作用的部分空间。事实上，推进城镇化建设，需要采用、借助市场机制和市场运作形式，这样有利于提高城镇化建设的质量和效率。另一方面，政府大包大揽，会超出政府的能力。政府包办太多，超出政府的管理能力和财政能力，尤其是后者，会造成财政风险积聚、扩散，滞延我国城镇化进程。

    同时，还要防止“政府该管不管”倾向。这种倾向是不相信政府的表现，放任市场推动，或跟着市场走，也是不行的。如果城镇化的方向、规划及其实施没有把握好，就会走弯路，以后再去纠正、改造，花费的成本就会极高。这在一些地方已经出现，把城镇规划当作摆设，导致了难以弥补的城镇缺陷。同样，如果城镇化中的公共服务和公共设施主要靠市场提供，政府不担相应的责任，将会出现供给不足的问题，导致虚假城镇化。在农民工流入地较多的地方，实际上已经存在这种现象，农民工的就医、子女上学等公共服务在过去几乎都是交给了市场，其产生的风险已经日益显性化。

    (二)处理好政府与社会的关系

    政府与社会的关系是城镇化过程比较容易忽略的一个重要问题。为什么要处理好这层关系呢？城镇化既是公共化过程，也是社会组织化提高的过程，它与社会的意愿紧密联系在一起的。能否保证城镇化健康发展，不仅需要政府掌控好城镇化的方向、路径，而且还要尊重公众的意见。缺少了公众的支持和认同，城镇化就只是政府的一厢情愿，而不是社会意义上的城镇化，这会引发公共风险。有地方出现“空城”现象，甚至导致巨额损失，这是忽略公众意愿所致。

    在城镇化进程中，政府与农民、市民、开发商、社会组织等社会主体都有紧密的联系。在利益相关者众多，社会各利益主体的诉求各不相同的情况下，政府稍有疏忽，就会引发利益冲突，城镇化的不确定性和复杂性前所未有地扩大了。政府一厢情愿、想当然来推动城镇化已经行不通。例如，从前政府征地、拆迁都很容易，手续简单，成本低廉，而现在已经完全不同了，随着各利益主体的维权意识不断强化，政府需要站在公正的立场上来协调并规范各种社会利益关系。这也就是说，必须以民主化的方式推动城镇化，把老百姓的意愿表达出来，让各社会主体参与进来，这样才能减少冲突、化解矛盾，降低风险。而且，这样还可以发挥社会的主动性，增强城镇化的推动力。在当前城镇化过程中，一些地方出现群体性事件，社会公共风险增多，一个重要的原因就是没有正确地处理好政府与社会的关系，没有协调好社会各阶层关系，忽略了社会各方的利益表达和权利诉求，以致产生许多积怨，从而影响了社会稳定和城镇化健康发展。

    四、城镇化对我国财政体制提出“五大挑战”

    城镇化不仅是一个农村人口转化为城镇人口的过程，同时也是一个制度变迁的过程。城镇化对我国当前的财政体制提出了五个方面的挑战：

    (一)城镇化过程中庞大流动人口对财政体制的挑战

    城镇化是农民向市民转变，以及不同区域之间人口流动的过程。人口流动改变了财政体制存在的一个假设前提。我国现行的财政体制，无论是收入和支出责任的划分，还是转移支付制度的设计，都是以假定人口不流动为前提的，以辖区的户籍人口为基础。然而，城镇化所带来的人口的流动，要求无论是纵向的，还是横向的财政关系都需要进行调整，尤其是处于流动状态的庞大人口的公共服务的提供，在我国人口不流动的传统财政体制框架中是一个盲区。在这种传统体制框架下，各地政府按户籍人口来提供公共服务。城镇化带来人口的流动，为各地公共服务的供给带来了难题，特别是人口流入较大的地区，流入人口的公共服务面临“两不管”的尴尬境地，即：流入地和流出地都不负责其公共服务的供给。目前，虽然一些地方开始重视并着手解决农民工子女上学、就医等问题，但如果体制不变就很难从根本上解决问题。例如，东部发达地区一个城市，每年财政收入可达数百亿，仅从财政规模来看，有能力为中央财政做出更多的贡献。但从人口规模来观察，该地区的实际人口是当地户籍人口的几倍，甚至十几倍，按照基本公共服务均等化的要求，当地辖区人口都有权享有基本公共服务，当地财政的负担也就随之扩大几倍或十几倍。因此，经济较为发达地区面临相互矛盾的两方面问题：一方面，中央政府希望发达地区能为中央财政做出更大的贡献；另一方面，由于发达地区吸纳了更多的人口，需要更多的资金解决公共服务问题。随着农村的“空村”现象愈益普遍，城乡之间面临着同样的问题。在这种人口流动导致公共服务供给责任发生了很大变化情况下，如果局限于以前的固有思路，不仅不会解决当前的问题，反而不利于区域之间、城乡之间基本公共服务的均等化。所以，充分考虑城镇化中人口流动对财政体制带来的这种巨大影响，应当调整财政体制下一步改革的设计思路。

    (二)城镇化过程中各级政府财政责任划分对财政体制的挑战

    财政责任划分是以政府事权划分为基础的。城镇化的推进，必然带来中央以及省、市、县各级政府原有责任的调整。特别是在公共服务的供给方面，城镇建设和人员流动带来政府之间供给责任的变化。在城镇化过程中，不仅出现了“劳动力进城、抚养人口留乡村”这种辖区人口结构变化，也出现了公共服务的双重需求：即在农村有需求，在城镇也有需求，例如房住、教育、医疗、就业服务等等。针对农民工的基本公共服务，乡村政府要考虑，城市政府也要考虑。在当前条件下，无法让农民工做“单边选择”。即使有的农村居民全家进入城市打工生活多年，但他在农村的所有权益不能剥夺，还得随时准备着返乡的可能性，而城市政府对在城市工作生活的农村居民也不能撒手不管。这给政府之间责任的划分带来了难题。这些变化，不仅加深了我国财政体制固有的矛盾，如财力与事权(支出责任)不匹配等问题，而且增加了财力、财权与事权等财政体制要素组合的不确定性，这对主要负责提供基本公共服务的基层政府来说，无疑带来了很大的不确定性，也给中央政府的转移支付决策带来两难选择：是更多地面向城镇，还是更多地面向农村，进而增加了城镇化建设的不确定性。这对财政体制的稳定也构成了严峻挑战。

    (三)城镇化过程中地方债务融资风险控制对财政体制的挑战

    仅仅依靠税收形成的财力显然无法满足城镇化建设中的巨大资金需求。毫无疑问，城镇化离不开债务融资，但是债务融资的风险如何控制，成为城镇化对财政体制提出的又一个重要挑战。当前，我国对债务融资风险的控制，更多的是从微观的角度来考虑。从全国整体角度而言，地方政府债务管理的方式以及宏观管理框架的设计并没用形成一个清晰的思路。然而，如果忽视债务融资宏观方面的管理，必将对国民经济发展产生严重的不良影响。2008年国际金融危机揭示出来的一个深刻的道理——从微观角度而言金融风险看起来控制得很好，但却有可能爆发系统性的危机。因此，在城镇化过程中控制债务融资的风险，不仅要从微观的角度来考虑，而且更应从全国的整体角度来考虑。

    进一步看，地方债务融资风险的控制与各级政府财政责任的划分密切相关。如果中央的责任多分担一些，地方的债务融资风险就可能小一些；但如果中央和省级政府把责任都压给基层政府，那么市县债务融资的压力就会变大，风险的控制难度将会增大。在“上级决策，下级执行”的事权划分方式下，债务融资风险的控制是一个从全国的角度、从系统的角度来设计的问题，不能孤立地就债务论债务，仅仅从账面表现出来的现存债务去考虑，而要充分认识风险控制背后的责任分担问题，并对财政体制做相应的调整。如果孤立地就债务本身来做文章，就无法有效化解城镇化过程中的债务融资风险。

    (四)城镇化过程中收益与风险成本的分享共担问题对财政体制的挑战

    在城镇化过程中毫无疑问的要产生收益、发生公共风险，收益与风险成本该如何分享、共担是一个复杂的问题。

    城镇化会带动经济增长，税收增多。同时，还会带动土地增值，农用地转为建设用地，土地资本化收益十分可观。土地还可以成为政府的融资杠杆，大大扩增政府可支配的经济资源。除了政府、农民和市民以及开发商等多方利益主体在横向上参与城镇化收益的分享外，还存在中央与地方之间纵向的收益分享。由此带来的税收，是按照分税制原则分享的。土地资本收益名义上主要由地方政府支配，但中央政府也可以对土地资本化过程做出限制，从而减少土地收益。例如，现在土地拍卖不是价高者得，而是价中者得。中央为调控房地产市场，希望通过禁止“地王”，避免地价推高房价。这相当于中央政府拿一部分土地收益补贴房价，实际上也是在参与土地收益的分配。对于土地收益的使用，也可以作出各种规定。例如，建设保障房、发展教育、加强农村水利等，都要求从土地收益中划一个百分比，切出一块财力用于这些方面。而这些方面的支出属于中央出台政策引致的，从本质上看，也相当于中央参与土地收益分享。总体来看，城镇化产生的收益在现行体制下会产生自动的分享结果。

    同时，城镇化也会导致风险成本。例如环境变差、生态变坏、资源消耗引发的自然风险，以及农民进城带来的基础设施、公共服务的供应压力，还有征地、拆迁中的利益冲突引发的社会风险，如可能发生的群体性事件、大量上访等等，都属于城镇化过程中的风险成本。此外，中央出台政策，地方负责执行，一旦财力不够难以执行到位，则会产生民众不满的风险。或者勉强为之，举债融资，则会带来财政风险。而这些公共风险成本，在现行财政体制下，都是由地方政府来独自承担的。只有当这些公共风险成本超出地方政府能力的条件下，才会向中央政府转嫁，由中央政府分担。

    我国现行的财政体制，考虑的基本面是收益的分配，没有形成一个全盘统筹考虑的收益分享与风险成本分担机制。如税收的划分，是没有考虑其背后的成本的，发展总部经济得来的税收，其社会成本低廉，而开矿、发展制造业得来的税收，其风险成本却很高。产生的收益有明确的体制安排，而公共风险成本却没有纳入财政体制，总是等到难以为继、快要爆发危机的情况下才会被迫分担。这很容易导致城镇化进程中的公共风险不断累积，无法及时地化解。显然，如何防控城镇化中的公共风险并对其成本做出明确的体制安排，是对财政体制提出的新挑战。

    (五)城镇化过程中城乡公共服务供给的动态协调对财政体制的挑战

    从整体视角来看，坚持城乡公共服务供给的均等化、一体化的大方向是正确的，但是在城镇化过程中，可能会出现就城镇考虑城镇，或就农村考虑农村的现象，没有充分考虑城乡公共服务供给的动态协调问题，从而导致公共服务的供应与需求脱节，同时造成大量的资源浪费。例如，在新农村建设以及解决“三农”问题时，如果按照静态的传统思路去考虑提供各种各样的公共服务和设施，若干年后随着城镇化的发展，农村人口逐渐流入城镇，出现空村现象，原有的公共设施就会出现闲置、浪费。同样，城镇建设过程中，若没有充分考虑农民进城以及跨城镇流动人口的需求，仅局限于城镇户籍人口，城镇运转就会陷入拥挤脏乱无序的状态。

    因此，在公共服务提供上，要充分考虑到城镇化过程中人口的流动及变化，考虑到农民变市民节奏的变化。如果忽视城镇化所引起的人口、劳动力以及家庭的变化，以静态的思维来追求公共服务的均等化和一体化，就有可能造成公共服务在供应上成绩显著，而城乡居民对公共服务的需求是否得到满足则被忽略，导致公共服务的供应与需求两张皮。不言而喻，这不只是造成巨大的资源浪费，更重要的是会引发民众的不满和社会对政府的不信任。

    服务是跟着人走的。在大量人口、劳动力和家庭处于不断流动变化状态的情况下，如何使公共服务的提供适应这种城镇化、工业化过程中人口大流动的新情况，对各级政府的公共服务供应是一个很大的挑战。

    五、应对挑战，推动城镇化健康发展的对策思路

    应对城镇化对财政体制的“五大挑战”，必须运用动态的系统性思维，既要看到当前财政体制原有的不完善之处，又要看到城镇化对财政体制带来新的要求。具体而言，可从以下几个方面来考虑：

    (一)充分认识城镇化过程中的公共风险，建立风险评估机制

    城镇化建设中，既有资源、环境等因素带来的自然风险，也有利益冲突带来的社会风险，其中后者最为关键。由于在一定程度上，政府、开发商与农民、市民的利益并非完全统一。如果强调保护农民的利益，满足其过高的愿望，可能会加大城镇化的难度，影响城镇化的进程；但如果强调开发商、政府的利益，把其重要性提高到不恰当的位置，必然损害农民的利益，引发社会矛盾。城镇化建设中，必须充分认识利益冲突的风险。如果看不到这些风险，不仅加大城镇化进程的不可预测性，而且会危及经济发展、社会稳定。

    因此，需要建立城镇化的公共风险评估机制。这种评估机制，不仅仅是对某一个项目做评估，而是要立足于全局，对整个城镇化过程做系统性评估。通过这种评估机制，全面了解自然资源环境对城镇化的承载状况，掌握利益冲突的风险点，及时制定各种预案和防范措施，并对财政体制做相应的调整，保障城镇化建设顺畅进行。

    (二)因地制宜，把握城镇化快慢节奏，促进走新型城镇化的道路

    所谓因地制宜，就是指在城镇化建设时，必须立足当地的资源环境承载能力，结合区域的主体功能定位，确定城镇化目标，选择符合自身特点的推进路径，避免“一刀切”。例如，工业区和产粮区城镇化的要求和目标不一样，东部和西部的城镇化条件、力度也各不相同。所谓把握城镇化快慢节奏，就是指城镇化建设要以各地的产业发展和就业为基础，充分考虑到资源环境的短板因素，不能单纯的“造城”，不能搞城镇大跃进，而要按照经济和社会发展的要求，结合产业演进的特点和规律，控制好城镇化的推进节奏。否则，脱离了自身资源约束和发展水平的城镇化，就会面临很大的风险。走新型城镇化的道路，就是指以建设和谐城镇为目标，实现人与自然的和谐、城乡之间的和谐、城市文明与乡村文明的和谐，特别是要处理好不同于传统自然经济下的乡村文明如何与城市文明共存、发展的问题。财政体制的设计，应该充分考虑这三方面的要求，在收支内容和公共服务供给上，各地应该适当把握、灵活安排，保证城镇化实现差异化发展。

    (三)明晰各级政府的财政责任，建立财力与事权动态匹配的机制

    结合城镇化中各级政府事权的调整，构建一种使各级政府财力与事权实现动态匹配的机制，这是应对挑战的关键所在。对每一级政府而言，最重要的不是事权、财权和财力这体制三要素形成固定的刚性组合，而是体制要素的组合是否能够形成动态匹配。如果财力和事权都毫无关联地处于高度不确定性状态，则城镇化建设就不能稳步推行。建立财力与事权动态匹配的机制，需要以明晰各级政府的财政责任为前提。

    首先，要明晰在城镇化过程中各级政府的事权(支出责任)，特别是要对共担的新事权做出更为细致的规定。这就需要政府部门之间建立一种协调机制，尤其是要在拥有事权调整权力的非财政部门和拥有财权、财力调整权力的财政部门之间，建立中短期的动态协调机制。

    其次，在中央、省、市政府承担起“财力与事权相匹配”的辖区财政责任前提下，合理确定财权，加大财力跟进的动态调整力度。建立辖区财政责任机制，就是要求政府不仅要承担起本级政府的财政责任，而且也要对所辖区域的财政负有纵向平衡和横向平衡的责任。例如，省级政府，对于省、市、县、乡之间的纵向财政平衡和各个市(地、州)之间的横向财政平衡负有明确的责任；到市一级也应是如此。在这一前提下，改革部分税收收入的分配方式，探索税权的适度分权，为地方政府因地制宜筹集收入，从源头上遏制土地城镇化过分超前的外延扩张行为，促进新型城镇化。

    (四)建立风险责任机制，防控地方债务融资风险

    城镇化的快速发展，必然对基础设施投资产生较大需求。政府通过债务融资的形式筹集部分基础设施建设资金，可能是一个常态。但如何控制债务融资风险，是城镇化建设中面临的一个重要问题。控制地方政府性债务融资风险，关键在于控制债务增量带来的风险。债务增量的风险不只是限于微观层面有无现金流，或者有无偿债的资金来源，更重要的是债务与地方经济增长是否形成良性循环。如果新增债务有助于增强地方经济增长的后劲，从而为地方政府财源和财力提供了基础和保证，那么，从整体来看，地方政府性债务风险就会趋于收敛。否则，风险状况就会恶化。控制地方政府性债务融资风险，还要特别注重风险的转化。由于政府责任不明确，以及风险与利益不对称，容易导致风险“大锅饭”，并发生风险转嫁。例如，下级政府的风险转嫁给上级政府；上一届政府的风险转嫁给下一届政府；融资平台的风险转嫁给政府等。为此，需要建立风险责任机制，明晰各个风险责任主体，把各个环节的责任放到全局之中来加以明确并制度化。例如，融资、投资、建设、管理等各个环节的责任主体要清晰；政府各个部门、政府各个部门与投融资公司、投融资公司内部各个方面的责任也都需要明确。在明确责任的基础上，建立健全地方财政风险的管理框架，加大对负有直接或间接偿还义务的各类债务的监控力度，并把债务风险纳入这个整体框架之中，避免碎片化管理。

    (五)构建三元共存的公共服务供给体系，协调好公共服务的差异化供应

    三元共存是指城、镇、乡共存。城是指城市，镇是指小城镇，乡是指乡村。构建城、镇、乡三元共存的公共服务供给体系，意味着要在统筹管理之下，采取差异化供给的方式，协调好公共服务的提供，实现基本公共服务在满意度上的均等化。

差异化供给主要是指两个方面：一是供给内容的差异化。公共服务均等化、一体化，不等于公共服务的一样化。因生活生产环境和需求状况的差异，各地对公共服务的需求也不完全相同。这不仅体现在城市与乡村之间的不同，也体现在大中小城市之间、乡村之间的不同。实现基本公共服务均等化，不是强迫公众接受均等的结果，而是让公众自由选择合意的公共服务。同时，公共服务均等化也不是限定于各个区域的特定群体，而是以自由流动为基础的。例如，政府为农民提供基本公共服务，就不能将其锁定在农村，以固化的城乡居民群体来追求公共服务的均等化。否则，即使让农民享受的公共服务达到城市的水平，农民也未必会满意。因此，在对公共服务均等化、一体化设计时，需要考虑供给内容的差异化。二是供给方式的差异化。从总体上而言，城镇化中公共服务的供给，应该采用政府与市场相结合的方式来提供。政府与市场相结合，一般可采取政府规制、政府付费和政府自己生产等方式来实现。政府采取何种形式并非固定，可以依据具体情况来抉择。因此，城、镇、乡在供给方式上面临着多种方式的排列组合，呈现出差异化供给状态。在这种多元共存的一体化设计、差异化提供下，如何协调城、镇、乡三元供给，成为一个重要的问题。协调三元供给，一个重要的方面就是对财政体制做相应调整，使其财力与事权相匹配，满足基本公共服务差异化供给的需要。