辽宁省财政科学研究所

 

内容提要：城镇化是伴随工业化和现代化出现的发展趋势，是一国文明程度和发展水平的重要体现。改革开放以来，我国城镇化快速发展。但是与发达国家相比，我国的城镇化水平仍然不高，与工业化发展程度不相适应，成为了经济社会可持续发展的制约瓶颈。从财税视角看，城镇化是在整个国土空间上对全体国民提供大致均等的公共服务，是不断进行公共化的一项系统工程。有效发挥财政政策作用，对于城镇化具有重要意义。本文总结回顾财政支持城镇化的职能定位与实践探索，深入剖析问题背后的财税缺失，并提出了促进我国城镇化科学发展的财政政策选择。

关键词：城镇化  城乡二元  人口城镇化  土地城镇化  财政政策

 

一、引言

城镇化具有较为丰富的内涵，它是人口、资本、技术等生产要素由农村向城市高度的聚集，是乡村居民在生活方式、生产方式、消费方式、思想观念以及社会环境等方面的演变，是传统农耕文明向现代工业文明进化的历史进程。如果说现代化的本质是人的现代化，那么，城镇化的本质也同样是人的城镇化。这是城镇化和伪城镇化的根本区别。

城镇化的科学发展，需要促进农村人口向不同规模的城镇集中以及城市要素向不同层次的农村地域扩散，通过城镇化建设将城市和农村有机地融合在一起。与传统的城乡地域相比，推进城镇化所形成的新型城镇代表着更高的公共物品供给能力和水平。随着人口向城镇集中，其生产方式要从传统农业转向社会化大生产，其消费方式要从部分自给自足的农业经济转向分工细化、流通充分的市场经济。新移民的身份，改变了他们的生活，势必要进一步影响他们的价值观念和处世心态。政府有责任提供就业、养老、教育、医疗等基本公共服务，确保进城农民在物质和精神两个层面向市民转变，并经过一个较长的时期实现整个社会从传统社会到现代社会的转变。除了人的身份转变之外，人的生存环境由乡土风情转变为城镇景观也是城镇化的一个重要方面，这包括能源供应系统、供水排水系统、交通运输系统、环保环卫系统等。

建国以来，随着工业化和现代化的建设脚步，我国城镇化进程取得了巨大的成就。城镇化率快速增长，城镇数量快速增加，城区规模不断扩大。我国城镇人口占总人口比重从1949年的10.64%增长到2011年的51.27%，近一半的人口成为了城镇居民。全国城镇数量（包括地级市和县级市）由1949年的不足200个增加到2010年的600多个。未来一个时期内，我国的城镇化仍将处于快速发展的上升扩张阶段。

表1  建国以来我国城镇人口情况表

资料来源：历年中国统计年鉴、国家统计局公报。

 

二、城镇化过程中财政职能定位与实践探索

城镇化具有“集聚效应”，为财政管理水平的提升提供了有利条件。在同等条件下，随着人口的聚集，公共服务在空间意义上的覆盖面变小，信息也会变得更加对称，单位公共产品的提供成本大为降低。城镇化水平的提高也带动了财政收入的增长，增强了财政能力，能够提供更为集中、更为优质的公共服务。反过来，财政支撑能力对于城镇化具有重要作用。财政政策的巨大导向作用可以为城镇化提供良好的制度环境，消除发展速度过快带来的后遗症,并为公共服务提供资金支持。近年来，我国政府积极实施财政政策，有力地支持了城镇化的发展。

（一）城镇化过程中的财政职能作用

1.完善公共财政制度体系，优化制度环境。我国的城镇化进程伴随着市场化和工业化的脚步，促进了包括劳动力在内的各种生产要素向城镇集中，向配置效率更高的地方集聚。由于市场经济过分追求效率，不能充分地保障社会公平，对于公共产品的提供也无能为力。公共财政是与市场经济相适应的财政体制。城镇化要求公共财政框架及相关的制度机制体系的不断完善，充分依靠市场对资源配置的基础作用，逐步退出一般性、竞争性领域，同时对于市场存在缺陷的领域加大财政支持力度，优化城镇化建设的制度环境，实现生产建设型财政向公共财政的转变，有效满足城镇化建设对公共服务的需求。

2.发挥政策杠杆作用，优化资源配置。财政政策是宏观调控的重要手段，具有较强的激励引导作用。城镇化的科学发展需要财政发挥政策杠杆作用，优化劳动力、土地等重要资源的配置，实现资源的有效利用。资源的优化配置，要结合产业结构的调整和区域发展的布局。一方面，财政要鼓励企业因地制宜，不去盲目地追求所谓的“高精尖”产业，而是要找准基于本地优势、符合本地特色的优势产业。另一方面，财政要积极引导区域布局，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用巨大的城市组群，促进大中城市和小城镇协调发展。通过产业和区域之间的协调配合，促进同一区域内同类产业的壮大融合，引导不同地域之间城镇的产业合理分工。

3.逐步推进公共服务均等化，统筹城乡协调发展。实现公共服务均等化是构建公共财政的重要目标，也是城镇化发展的本质内容。它通过财政转移支付等方式调整不同区域之间特别是城乡之间的公共服务规模与水平，满足公众的基本公共需求。逐步推进公共服务均等化，有利于突破城乡二元体制，对于缩小城乡差距、调节收入分配以及扩大居民消费需求具有积极作用。因此说，公共服务均等化对于城镇化非常重要。当前，我国财政实力不断增强，有必要逐步为社会公众提供基本的最终大致均等的公共服务，促进城乡统筹协调发展。特别是要保障好农民的切身利益，做好失地农民补偿以及进城农民工就业技能培训，提高乡镇基础设施建设，提高教育、医疗、社会保障等公共服务的保障水平，给予城镇化过程中农民自由选择进城或者返乡的权利。

4.加强资源环境保护，弥补城镇化建设中的市场失灵。“公地悲剧”的存在，使我国的城镇化建设进程中的资源环境保护面临巨大挑战。单纯发展经济不顾生态环境优劣的城镇化决不是科学发展的城镇化。因此，财政支持城镇化发展应着力构建起有利于资源节约型和环境友好型社会建设的绿色化的财政体系，通过财税政策手段弥补城镇化建设中的市场失灵，加强对资源环境的保护力度。既考虑当前的发展又考虑未来的持续发展，既满足现在的需求又不对未来需求的满足形成伤害。

（二）财税政策促进城镇化的实践探索

近年来，随着公共财政体系的不断完善，财政部门制定了一系列的财税支持政策，通过加大城镇基础设施建设力度，支持公共服务领域发展，较好满足了城镇化建设需要，有力促进了我国城镇化的发展。主要表现在以下几个方面：

——不断完善财政体制，转变财政职能，推动城镇化进程。在城镇化进程中，国家财政逐步改革完善财政管理体，合理界定财政职能范围，充分利用市场对资源配置的基础调控作用，逐步从竞争性领域退出，实现了从生产建设型财政向公共财政的转型。特别是分税制从制度层面增强了地方政府推进城镇化发展的财政动力。分税制赋予了地方财权，使其具备了为辖区居民提供城镇公共物品的基础财力；同时，分税制激发了地方政府发展经济做大财政收入蛋糕的积极性。地方政府在大力发展工业经济的同时，越来越重视第三产业的发展，从而促使城市建成区规模不断扩大、农村人口加速流向城镇、社会分工逐渐细化，促进了城镇化发展。

——发挥财税政策导向作用，加快新兴产业发展，带动城镇化发展。为了统筹推进城乡发展，打破城乡二元结构，我国较早就制定了大力发展城镇化的战略目标。在此过程中，财税政策一直都发挥着积极的引导作用，推动城镇化发展规划的制定与实施，支持各个地区的区域发展战略。各地发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，积极整合各类产业发展引导资金，以支持招商引资和加快项目建设为抓手，促进产业集聚区建设，加快优势产业和新兴产业发展，增强经济发展后劲。

——加大财政投入力度，积极拓宽融资渠道，支持城镇化建设。近年来，公共财政不断加大财政资金投入力度，支持城镇化发展。第一，在“三农”方面，我国财政取消了农业税，实施农业补贴，提高公共服务均等化水平，促进了城乡一体化。通过加强农村义务教育，特别是大力发展职业技术教育和培训，使农村劳动力掌握一定的技能或专长，使之有能力在城镇安家立业。第二，在基础设施建设方面，财政通过预算安排等方式不断加大城镇化建设资金投入。重点支持城市规划、公益性基础设施建设、城市绿化等公共产品和服务领域。第三，在财政投融资方面，各级财政从土地出让收入、城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费等多个渠道筹集财政资金用于支持城镇化建设。同时，积极构建多元化的城镇基础设施、公共设施建设的投融资体制。充分利用融资平台，吸纳社会资金。支持探索城市基础设施特许经营制度，综合运用BT、BOT等多种模式，吸引民间资本和社会资金参与城市基础设施建设。

三、我国城镇化面临的问题及财税缺失

（一）城镇化进程中面临的突出问题

城镇化取得显著进展的同时存在诸多的突出问题，尤其是人口城镇化滞后没有得到较好解决，社会风险与矛盾进一步积聚。

1.农民向市民转化受阻。从空间上看，城镇化旨在将人口积聚到城镇，将农村剩余劳动力转移到非农产业。当前的城镇化没有解决好人口转移、转化的任务，农民向市民转化的过程并不顺利，在这一过程中积聚了社会风险，阻碍了城乡融合。农民本身来自于发展程度偏低的农村地区，无论是持有资金还是自身技能，都无法和城镇居民相比，在城镇生活中处于弱势地位。农民进城后原本应由政府提供的公共服务只能自己通过市场化方式解决。如果得不到有效的技能培训，进城后农民想要找到合适的工作并不容易。

由于城乡分割户籍制度的存在，多数进城农民难以获得真正的市民身份。即便在统计时被认作城镇人口，但却没有真正享受到教育、医疗、社保等方面的公共福利。如，农民工没有纳入城镇养老、医疗等保险范畴，只能参加保障水平偏低、覆盖范围有限、不可转移接续的农民工社保体系，或者干脆未参加任何社会保险。对于失地农民而言，其得到的征地补偿往往标准偏低，更有不少失地农民被边缘化，出现“城乡两不靠”的情况，就业、医疗和教育得不到充分保障。

此外，在小城镇地区，生产力水平尚未达到农业规模化生产的要求，单纯追求住宅集中化的做法违背了小农生产方式，农民住进了楼房，却仍然沿袭着原有的生活习惯，反而给农民生活带来了诸多不便。这种做法并没有真正解决农村城镇化的问题。

2.土地城镇化矛盾突出。土地与人口是城镇化推进的两个主要方面。当前，土地的城镇化快于人口的城镇化。据统计数据显示，我国城市建成区面积由1995年的1.9万平方公里增加到2010年的4万平方公里，增长2.1倍。同期城镇人口从3.5亿增加到6.7亿，增长1.9倍。一些城市盲目建设新城区，建成之后却没有相应的产业支持和常驻人口，新城却成了空城。

一定意义上，这种情况有助于农村人口有序地向城镇流动，不至于在城市出现大规模的“贫民窟”，但是由于多数地区缺乏科学系统的建设规划，加之地方政府具有开发土地、招商引资进而获取土地收益的扩张冲动，导致人地关系紧张，土地矛盾突出。一是土地开发使用规划水平偏低。部分地区城镇化建设规划水平还不适应新型城镇化发展需要，特别是土地开发规划缺乏科学性，不注重集约高效。从建设布局看，缺乏统筹规划，没有实现全覆盖；从产业布局看，地区之间恶性竞争，重复建设工业园区，阻碍了生产要素的自由流动。二是土地资源利用粗放，耕地保护不力。部分地区在城镇化进程中盲目求大求快，高标准超前建设交通路网、市政设施等，甚至是将优质农田变为城镇建设用地，导致土地资源浪费。三是土地收益分配不公。城镇化对经济具有拉动作用，特别是土地收益更是早就成了地方政府的主要财源，但是土地管理制度尚不规范，导致收益分配不公，原本属于农民的农用地被低价收购，绝大多数收入流入地方政府和开发商手中，损害了农民的利益。

3.城镇化建设资金不足。财政投入一直是城镇基础设施建设的重要资金来源，但是地方政府特别是基层政府财力薄弱，投入到城镇化建设之中的资金十分有限，虽然地方政府不断创新投融资机制，拓宽融资渠道，引导社会化资金介入城镇化建设，但是与迅速扩大的城镇规模相比，公共服务体系建设与城镇软环境承载能力明显滞后，出现交通拥堵、污染加剧的情况。经验数据显示，每增加1个城镇人口，需要基础设施投入6万元，城镇化率每提高1%，需要增加投资4.1%，城镇地区每建设1平方公里，需要基础设施、公共服务设施至少2.5亿元。[①]据国家统计局监测调查结果显示，2010年全国农民工总数达2.42亿人。对于规模如此庞大的进城农民工，如果按照经验数据估算基础设施投入，城镇化建设资金远远不够。

当前，许多省市都提出发展重点中心镇，带动农村城镇化。但是多数中心镇原有基础设施比较落后，需要大量的资金投入，虽然中央以及省市财政都有资金支持，并且大多采取以奖代补的形式，也就是说不搞项目建设就没有资金支持，不自己配套资金就拿不到补助资金。每个项目都要投入配套资金致使基层财力捉襟见肘，一些急需建设的基础设施难以落实，大大制约了小城镇发展。

4.目标模式上存在认识偏差。在实践中许多地区对于城镇化科学发展的目标模式存在认识上的偏差。一是片面追求土地城镇化，忽视人口城镇化。一些地区出现大规模的“造城运动”，演变成城市对农村、农民的再一次剥夺，土地城镇化速度远远超过人口城镇化速度，与“两个反哺”政策明显违背。城镇化科学发展所需的制度体系有待完善，城市群、大中小城市和小城镇等不同形态城镇的协调发展还远远不够。二是辖区责任划分不清。城镇化进程中各级政府的辖区责任尚无清晰界定。由于中央与地方政府之间的事权划分不明，加上基层政府能力有限，出现“中央干，地方看”的情况。地方政府对于辖区内公共服务的承担存在缺位。三是真正的特色产业发展缓慢。在行政区划篱笆下，不同地区各自为战，缺乏统筹规划，恶性竞争导致低水平重复建设，资源浪费严重，无法形成具有自身特色的优势产业群。

5.城镇化过程中存在公共风险。政绩思维和计划经济体制惯性造成地方政府不顾客观实际与自身能力搞“城镇扩张”，导致“城镇化大跃进”，城镇化进程中出现大量违背社情民意的情况，由此积聚了一定风险。一是影响稳定的社会风险。这包括农民进城带来的基础设施、公共服务的供给压力，征地拆迁中利益冲突引发的群体性事件、群众上访等不稳定因素。二是环境污染的自然风险。城镇化过程是对自然环境彻底改造的过程，工业化生产以及城市生活方式对于资源环境的破坏严重，环境代价沉重，自然风险不断累积。三是政府融资的财政风险。仅仅依靠税收形成的财力显然无法满足城镇化建设中的巨大资金需求。在城镇化的过程中，地方政府通过各种融资平台向社会筹集资金，对债务风险的防范不足。城镇化离不开融资，但其导致的财政风险如何控制，是一个必须重视的问题。

（二）问题背后反映出的财税缺失

上述问题究其原因，主要是由于政府过多使用行政手段干预市场、现行政绩考核体系过分强调GDP增长等，是多重利益纠结的结果。财政作为一种政府发挥职能作用的调控工具和手段，也存在一定的缺失。

1.财政管理体制不顺。一方面，地方政府税收的主要来源是以产业为基础的增值税、营业税，而以人口为基础的所得税和财产税规模很小，缺乏能够获得足够财力的主体税种，也没有税收立法权和举债权，即使在得到上级政府的转移支付之后，财力仍显不足。财力与事权的不相匹配，导致地方政府特别是处于基层的县乡政府财政运转困难，有限的收入难以满足城镇化在基础设施建设和公共服务提供等方面的资金需要。另一方面，随着市场经济的发展，土地资源的稀缺性越来越明显，土地价格越来越高。因此，体制缺陷促使地方政府转向土地寻求额外收入，通过城镇扩张低价从农民手中征得土地，再以高价出让，以此获得收入满足支出需求。

当前，地方政府形成了预算内依靠投资带来的工商企业税收增长，预算外靠“土地财政”的收入格局。土地城镇化导致地方政府财力增加，人口城镇化导致地方政府负担加重，所以在主观意愿上，地方政府更愿意去追求土地的城镇化，不愿意去进行人口的城镇化。

2.财政支持城镇化的能力有限。现阶段，需要财政投入的刚性支出过多，对于本就有限的财力而言，财政对于基础设施投入和公共服务提供就变得很有限，难以满足城镇化发展需要。在融资管理方面，基础设施建设还没有从根本上打破“建设依靠财政、经营依靠政府”的局面。财政投入和银行贷款所占投资的比重偏高，市政债券、股票融资所占投资的比重偏低，市场化融资渠道不畅以及特许经营模式还有待完善。所以说在客观能力上，地方政府促进城镇化发展的能力不足。

对于居民来说，最重要的就是要享受到合理水平的公共服务。同样，为辖区内的居民提供均等化的合理水平的公共服务，也是政府的重要职责。目前，由于财政能力有限，政府提供公共服务的水平较低，居民享受到的公共服务还有待提高，尤其是不同区域内的居民享受到的公共服务数量和质量差距明显。城市核心区往往集中了丰富的优质的公共资源，小城镇以及农村地区居民生活所需的教育、医疗等公共资源却很有限。

3.财税政策作用的方向和结构存在偏差。当前，部分地区对自身的经济发展状况和财力水平估计不足，运用财税政策支持城镇化发展的方式上有待改进。在财税政策作用方向上，一些地区盲目快速推进城镇化，财政直接投入实施项目建设，城镇超规模、超水平和超财力发展，造成了资源环境的消耗与破坏，为地方经济的长期发展带来包袱和隐患。为了增加财政收入，地方政府大肆出让土地，导致人地关系紧张，社会矛盾加剧。一些地区由于城镇化建设资金不足，不顾成本和收益是否相当，通过债务融资取得资金，形成了不容忽视的公共风险。

与此同时，财税政策作用结构也存在偏差，主要表现在两个方面：一是“三农”投入仍然偏低。尽管国家财政农业支出不断增加，但在财政支出比重中上升的幅度较小，2010年为9%，明显低于发达国家15%-30%的水平。二是社保体系滞后。我国社保体系没有实现全覆盖，失地农民和进城农民工尚未完全纳入到社保体系之中，对社会稳定构成隐患。

四、促进我国城镇化科学发展的财政政策选择

（一）完善适应城镇化发展的公共财政制度

1.推进分税制财政体制改革。财政管理体制的完善，可以从纵向的不同层级政府的角度来进行分析。在纵向上，现行分税制财政体制需要进一步完善，理顺各级政府之间的事权财权划分关系。这包括合理划分各级政府之间的事权、财权以及与事权相适应的财力。事权是一级政府的责任边界。财权则是事权的基础保障，在此基础上形成的财力则决定了政府完成事权的能力水平。正如前文所说的，城镇化是一个公共化的系统工程，涉及到政府的职责范围比较广泛，而且不断会有新的状况出现，产生出新的政府责任。因此，应该清晰划分城镇化发展涉及的各级政府事权，特别是对于新生事权进行界定，明确相应的承担主体。例如，流动人口的社会保障，到底是该由流出地政府承担，还是由流入地政府承担？流域上游地区产生的污染随河流影响了流域下游地区的生态环境，其治理责任该由上游地区政府承担，还是更高层级的政府承担？

事权的划分要以对应的公共物品受益范围小于等于一级政府辖区范围为基本原则，如果受益范围超过了该级政府辖区，则应转由上一级政府承担或受益范围之内的多个层级政府共同承担；财权的划分要以保证该级政府拥有与事权匹配的财力支撑其履行职责为原则。具体地说，要进行顶层制度设计，将政府之间的事权合理划分，特别是由多个层级政府或者多个辖区政府共同承担的事权，要在建立协调机制的基础上共同履行相应责任。对照事权，构建与城镇化建设税源结构相适应的财政收入体系，增强地方政府的财政汲取能力。一是以有利于人口城镇化为首要目标确定为地方政府的主体税种，继续完善个人所得税改革，探索开征针对人口的综合财产税等，整合规范原有的针对土地的土地使用税、土地增值税等。二是逐步放开地方政府的举债权，允许地方运用自身政府信用向社会融资。比如，推进地方政府市政债券发行试点，为市政基础设施建设筹集所需资金。三是推进省以下财政体制改革，充分调动基层的城镇化建设积极性。要提高市县政府对共享税的分享比例，使财力向下倾斜。继续推进财政省直管县，减少财政管理层级。逐步推进扩权强镇试点，选取具有发展潜力的乡镇，确定为重点中心镇，赋予更大的财政管理权限。

2.优化转移支付制度。各级政府有责任实现辖区之内的横向财政平衡，保持辖区之内发达地区和欠发达地区之间大致均等的财力水平，拥有大致均等的公共物品供给能力，进而实现大致均衡的城镇化发展水平。由于不同地区之间的发展状况差距较大，单纯依靠市场手段难以实现平衡，需要通过财政转移支付制度来实现。对于转移支付制度的完善，又可以从纵向的不同层级政府之间的转移支付和横向的同一级次政府之间的转移支付两个角度进行分析。

在纵向的不同层级政府之间，转移支付制度起到了分税制之外第二层次分配财力的调节作用。要对转移支付分配公式进行改进与规范，打破基数为重的制度惯性，充分考虑人口、地域、经济发展指标、公共品供给能力等多重因素。对于中央政府而言，需要进一步平衡东部与中西部地区的差距，通过调整优化转移支付结构，提高一般性转移支付比例，实现各个省份之间可支配财力的大致均衡。对于省级政府而言，要运用好专项转移支付资金，进一步扩大财政奖补政策的范围与力度，将转移支付向基层倾斜，使基层政府拥有与城镇化建设相对应的财政实力。

在横向的同一级次政府之间，也有必要构建横向转移支付制度体系，在第三层次上发挥出分配财力的调节作用，以适应城镇化发展的实际需要。未来应继续实施省级政府之间的对口支援，从制度上明确发达地区对欠发达地区的援助义务。在省级政府的辖区范围内，探索实施市县之间的横向转移支付，由发展较好的市县对发展较差的市县进行转移支付援助。此外，对于市场经济行为而导致的财力转移，也应建立横向转移支付进行利益补偿。例如，税源收入地区应该对税源创造地区进行税收补偿，流域下游应该对流域上游进行生态补偿。

（二）财政政策的作用方向：人口、土地、产业、环境

想要真正发挥出公共财政制度对城镇化科学发展的促进作用，需要着眼于人口的转化、土地的开发利用、产业基础的支撑、自然与人文环境的保护四个主要方面，科学合理地运用多种政策工具和手段，把财政政策的推动引导作用落在实处。

1.积极推进农民向市民的转化，实现公共服务均等化。首先，要对农民提供基本社会福利。以社保、医疗等公共服务为突破口，切实解决农民工实际生活困难，对进城农民给予充分的身份认同。推进城镇保障房建设，将农民工家庭纳入保障范围，对其租住房屋给予一定的货币化补贴。增加财政社保支出，支持农民工参加医疗、失业和养老保险。加大财政教育投入，保障农民工适龄子女享有城镇提供的义务教育服务。同时，要重点解决进城农民的就业问题。就业是农民能够在城镇生存的首要条件，因此要在打破城乡二元户籍限制允许自由就业的基础上，加大对进城农民的人力资本投入，为农民工提供能力培训，提高生存技能。对自主创业的失地农民、劳动力就业培训机构、吸纳农民工就业的中小企业给予财政补贴。加强公共就业服务机构管理，实行职业中介行政许可制度，促进公共就业服务向乡镇、农村延伸。

其次，提高农村公共服务供给水平，继续推进新农村建设。优化配置农村教育资源，完善新型农村合作医疗制度，建立覆盖城乡的养老保险、基本医疗保险、最低生活保障制度，适当提高农村地区公职人员的福利待遇，提供农村休闲娱乐设施，倡导文明向上的生活方式。在提高农村公共物品供给数量与水平的同时，可以遵循农村教育资源集中整合的思路与做法，实现公共资源的适当整合，随着农村人口向城镇转移的步调保持一定的动态，避免出现公共设施闲置、浪费的情况。同样地，城镇地区的公共服务也应保持一定的动态，考虑农村人口的转移因素。但是，也要充分尊重农民的意愿，允许农民有自己的选择权，不能强硬地搞一刀切的新农村或城镇化建设。例如，对于不接受“集中上楼”的农民，应当允许其保持传统的居住方式。

2.重点实施土地集约式发展，完善土地出让制度。首先，土地的开发利用需要进行科学长远的规划布局，否则就会导致资源的浪费与消耗。财政要大力推进城镇化规划的制定与实施，优化空间布局，打造城市群团，大力发展中小城市和小城镇。遵循“总体规划、分步实施、预期推动、重点突破”的要求，高标准规划，高质量推进道路、水利、通信、电力、管网等重点重大基础设施项目改造建设步伐，不断以重点重大项目工程的实施推动城乡面貌的持续改善、建设布局的优化调整和资源要素的集约集聚，改变交通拥堵、环境恶化等城市通病。

其次，依据规划做好城镇基础设施建设。不断优化城镇交通系统。发挥城建投融资平台作用，加大交通投入力度，构建起连接中心城市、县级城市与小城镇的交通网络，为产业发展、居民出行提供最大便利。加快公共基础设施建设。按照适度超前、功能完善、配套协调的原则，集中规划各类医疗、教育、文化、体育等公共设施。要采取多元化的融资方式，筹集基础设施建设所需资金。依托公共资源，成立投融资公司，实行市场化操作，通过存量资产置换、出让公共设施经营权等方式，引导社会资本发展公共事业，提高公共投资效率。

第三，完善土地出让收支管理制度，改变地方政府对土地财政的过度依赖状况，抑制土地城镇化粗放发展。要将土地出让收支全部纳入地方政府基金预算，实行“收支两条线”管理，加强财政监督，强化土地管理政策实施，遏制地方“圈地”和“卖地”的不良倾向。在土地保有环节探索开征物业税，实现土地的集约使用，使房地产价格回落到合理水平。提高失地农民补偿标准，为失地农民提供包括就业培训、养老、医疗在内的全方位的社会保障。综合考虑土地区位、农用地等级、经济发展水平等多方面因素，保护被征地农民的当期权益与长远利益。

3.支持产业结构调整和优化，实现城镇可持续发展。工业化与城镇化是相互促进、相辅相成的关系。如果说城镇化是工业化的目标，那么工业化就是城镇化的基础。失去了工业化，城镇化也就无从谈起。因此，财税政策要着眼于支持产业结构的进一步调整和优化，坚持因地制宜原则，推进新型工业化，实现工业化和城镇化的良性互动。

根据不同地区的发展潜力，推进产业特色化发展，利用财税政策杠杆有效引导城际间产业分工与协调。在经济发展方式转变的宏观战略指导下，采取多种财税政策措施，支持产业实现特色化升级，例如，支持中心城市优先发展现代金融、工业设计等生产性服务业，支持工业基地优先发展先进的装备制造业。支持农业条件优越地区优先发展现代农业。

4.加强自然环境与人文环境的保护，营造宜居生活环境。发挥财税政策的促进作用还要着眼于加强城镇自然环境和人文环境的保护，保证城镇化的可持续发展。一方面，要加大对环境保护的投入力度，创造宜居生活空间。环境污染是工业化和城镇化的副产品。城镇化的科学发展要求加强环境保护力度，通过转变生产方式和生活方式降低对资源和环境的消耗与破坏。应探索开征环境税，建立有效的生态补偿机制，打通更多的环境保护资金投入渠道，改善城乡绿化系统与环卫设施等，治理大气、水体等环境污染，宣传低碳理念，推广清洁能源，运用税收优惠政策支持循环经济发展。另一方面，要加强城镇文化建设，提升区域品位。我国国土面积广大，每个地区都具有比较独特的历史文化资源。如果对这些文化资源加以挖掘与发扬，有利于打造出具有鲜明特色的区域景观。从城镇空间布局、功能区划，到单个建筑设施，都应体现出区域的发展理念，代表区域内居民的审美情趣。

 

参考文献：

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