内容提要：城镇化建设有两个核心问题至关重要，一个是人口，一个是土地。在快速城镇化进程中，逐渐形成的半城镇化人口群体，既是城镇发展的巨大推动力，也正成为影响社会持续稳定发展最大的不安定因素。同时，土地资源稀缺引致城市化住房用地、经济建设用地紧张和地价上涨，而巨额土地收益分配环节和房地产市场泡沫的风险不断累积，严重影响到经济社会的良性循环。本文从宏观的视角，以人口和土地为两条独立线索，针对当前存在的一些问题，提出相应构想和政策建议。
关键词：城镇化 半城镇化 人口 土地
一、要从中国社会发展的历史高度看待不断增加的半城镇化人口问题
改革开放以来，我国城镇化水平由1978年的18%上升到2010年的50%，城镇人口由1.7亿增加到6.6亿，这是中国社会发展取得的巨大成就。但在快速城镇化进程中，逐渐形成了一个半城镇化人口群体：他们与同在一个城镇有本地户籍的居民相比，未享受到同等的社会福利和政治待遇。[①]半城镇化人口迅速增加，目前已达2.6亿之多，在传统的城乡差别之外又形成一个新的社会群体，已使我国社会结构产生了重大变化。[②]对此现象，应从我国社会发展的历史高度来认识，通过系统的制度建设和政策调整来化解这一社会变化中蕴涵的社会矛盾，以促进社会长期平稳发展。
(一)把半城镇化人口问题放在我国社会发展进程中认识
从历史角度看，半城镇化人口问题是我国社会发展进程中的必然产物，其实质乃是中国现代社会发展面临的最基本问题，即农民问题。
新中国成立以后，为了集中有限的资源用于工业化建设，我国通过户籍制度，实行城乡居民分治，严格限制农民向城市转移。1952－1978年，农业国民收入占国民收入总量比例由57%下降到28%，但农村人口占总人口比例只下降了不到6个百分点。严格的户籍控制对加快工业化建设和保持社会稳定起到了积极作用，但同时也严重阻碍了社会发展，并累积了诸多社会矛盾。
改革开放以来，工业化和城镇化迅速发展吸纳了大量的农村剩余劳动力，加之放宽了户籍限制，农村居民开始涌入城镇。1978－2010年，农村人口占总人口比例由82%下降到50%，年均降低一个百分点。从农村转移出来的人口，只有一部分真正融合到城镇社会，一多半则处于半城镇化状态。我国当前有2.6亿在城镇居住半年以上的流动人口，与十年前相比增加了80%。
到新中国成立100周年时，我国总人口将达到16亿，届时农业GDP的比例将下降到3%以下，农业收入比例不断下降迫使大量农民向外转移。按现在的城镇化发展趋势和体制格局，到那时我国半城镇化人口总量将超过5亿，这个庞大的流动人口群体是加速我国工业化和城镇化进程的巨大推动力，同时，也正在演变成影响我国社会持续稳定发展的最大的不安定因素。对此，我们要从历史的高度加以认识，从长远角度考虑如何化解由此引发的社会矛盾。
(二)化解半城镇化人口问题是我们必须承担的历史责任
在我国工业化起飞和快速城镇化进程中形成的数量如此之大的半城镇化人口，使我国的社会结构发生了深刻变化。这个群体的主要成员是已经离开乡村到城镇就业与生活的农民，其中相当部分是有文化的新一代农村青年。他们从农村出来但不懂农业生产，也不愿再回到农村；他们长年生活在城市，但城市对于他们又毫无归属感：他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城镇居民享有同等待遇，在城镇没有选举权和被选举权等政治权利，无法真正融入城镇社会，在快速社会转型中不断被边缘化，对社会的不满情绪不断上升。如果说众多被边缘化人口散居农村，即便心怀不满，也很难有群体性爆发；但他们聚集到城镇后情况就大不一样了，加之现代通讯技术发达，一个偶发事件即可能在极短时间内激起成千上万心怀不满的流动人口群体与政府对抗，引发社会动荡。近年来出现的外来人口与本地居民间的群体性冲突已经为我们敲响了警钟。
积极化解半城镇化人口问题是我们必须承担的历史责任。计划经济时期通过户籍管理严格限制农民进城的办法，现在已经行不通了，那个时期留下来的农民城镇化欠账我们现在要一并归还。改革开放以来我们对农民城镇化问题缺乏深刻认识，思想准备不足，相关政策不配套，各级地方政府采取回避的态度，只看重外来“农民工”、“打工者”为本地创造GDP，而不愿意提供条件帮助农民改变身份。中央政府在领导国家转型过程中，促进多数农民真正城镇化是绕不过去的任务。在未来几十年里，在经济快速发展的条件下，众多农村人口城镇化问题会愈加突出。我们要充分认识半城镇化人口问题是我国未来几十年社会发展面临的主要困难，躲不过去，绕不过去，必须积极面对，主动地承担起解决这个问题的历史责任。
(三)在稳步推进城镇化进程中积极化解半城镇化人口问题
农民城镇化问题将贯穿于整个社会主义初级阶段，我们应在稳步推进城镇化进程中控制半城镇化人口增长速度，通过深化改革减少现有的半城镇化人口，通过城乡协调发展减轻农民向城镇转移的压力，落实中央关于长期平稳和谐发展的总体指导思想。
第一，合理把握城镇化发展速度，避免“大跃进”式的城镇化。我国经济与社会发展已经到了一个新的阶段，在取得巨大成就的同时也孕育出了各种不和谐因素，众多的半城镇化人口问题是其中最大的一个。我国农村人口城镇化是个长期任务，不可能在几十年内完成，对此必须有清醒认识。要改变过去单纯追求城镇化速度、不顾城镇化“深度”，只热衷于土地城镇化而不管人口城镇化的做法。在充分认识城镇化发展本身的客观规律，并把它与中国现实国情有效结合起来的基础上，实行稳步推进的城镇化发展战略，把不正常的高速度降到合理范围以内；真正按照以人为本的要求提高城镇化质量，从而防止由于半城镇化人口增长过快而导致的灾难性后果，促进社会平稳和谐发展。
第二，深化改革，在调整利益分配格局的基础上化解现有半城镇化人口过多问题。解决半城镇化人口问题，说到底是一个利益分配格局的调整问题，包括在城乡关系中、不同地域人口关系中调整城镇居民、本地居民的既得利益。首先要深化户籍制度改革。计划经济体制留下的户籍制度是阻碍农民真正城镇化的一道障碍，要通过改革，逐步消除由于户籍不同引起的社会身份、地位和享受社会公共福利权利的差别。其次，深化社会管理体制改革，使地方政府逐步把工作重点转移到为本地全体居民提供公共服务和对社会进行统一管理上来。扭转以前地方政府只关注本地经济增长和本地居民福利，只要农民的土地，只要农民到城镇里干活，只要农民为城镇提供廉价的农产品，最后不要农民的倾向。第三，深化政治体制改革，保障外来人口参与本地社会管理的权利，约束地方政府管理部门歧视外来人口的行为，促进外来人口与本地居民的融合，消除来自不同地区的人口之间的潜在冲突。第四，深化收入分配改革，使不同地区，不同身份，不同阶层的公民都能合理地享受到改革发展取得的重大成果，缓解潜伏于不同社会群体间的社会冲突。
第三，坚持发展城镇化与建设社会主义新农村的“双轮驱动”模式，加大政府“三农”投入，在促进城乡一体化的基础上适当减轻农村人口向外转移的压力。由于农业GDP的比例远低于农村人口的比例(如2010年50%的农村人口只占有10%的GDP)，由土地价值转化和农村劳动力积累形成的社会财富又大都集中在城镇里，迫使农民大量向城镇里转移，加快了半城镇化人口的增长速度。为了缓和矛盾，国家应不断加大对三农的支持力度，不断加大对农村公共服务设施建设的投入，不断提升农民养老保险、医疗保险的标准。通过城乡和谐发展，充分发挥广大农村对稳定社会的缓冲器作用，适当减缓农民向城镇转移的速度，减轻半城镇化人口快速增长带来的社会压力，促进社会长期稳定和谐发展。
二、要统筹兼顾地认识和解决土地使用过程中相关问题
土地是我们赖以生存的基础，与土地有关的问题都事关重大。在革命战争年代，由于中国共产党提出了正确的土地政策，激发了我国广大农民的革命热情，大大地加快了革命进程。建国以后，国家限制私人占有土地，防止了土地兼并，为社会的长治久安奠定了坚实基础。人多地少是我国的基本国情，是我国社会发展面临的基本困难。当前与土地有关的重大问题涉及到多个方面，我们必须系统深入地认识这些问题，统筹兼顾地把握好与土地相关的各个方面的政策，促进社会和谐稳定，促进经济长期平稳较快发展。
(一)土地稀缺引出的五大问题
“人多地少”这一基本国情引发的与土地有关的问题有以下五个大的方面：一是为了保证众多人口的吃饭安全，必须实行最严格的耕地保护制度；二是由于实行严格的耕地保护制度，导致城市化住房用地供应紧张；三是耕地保护造成经济建设用地供应也十分紧张；四是用地供应紧张造成土地出让价格不断上涨，巨额的土地出让收益分配已引起有关方面的利益冲突；五是由于土地价格不断上涨，以土地价值为基础的不动产价格也不断上涨，极易造成泡沫经济，再通过汇率变化，引发金融危机，进而导致经济危机。
要充分认识上述五个方面问题的整体性、严重性、长期性和解决问题的艰巨性。首先，由人多地少的基本国情派生的诸多困难是一个统一的整体，各个问题之间紧密联系，互相制约，如不统筹兼顾，往往会顾此失彼。其次，众多人口的粮食安全如果得不到很好保证，马上会使经济平稳发展遇到困难；住房问题解决不好在城市容易形成贫民带，一些人多占住房而成为食利阶层，导致社会财富分配不公；建设用地保证不了影响经济发展，利益分配不合理激化社会矛盾，经济风险得不到有效控制会引起社会动荡。第三，这些问题不是在短期之内可以解决的，也不是一两届政府可以改变的，至少需要几十年时间甚至更长的时间。当人口增长基本稳定，城市化进程大体结束，新能源的利用有突破性的进展从而可以大大地提高土地利用率时，上述各种问题的压力才有可能明显缓解。第四，这些问题不能单靠市场价格机制来解决，以利润最大化为目的的市场价格机制如果得不到政府的有效调节与控制，往往会使问题更加复杂化；主管部门和地方政府自身解决不了这些问题，它们多半从局部利益和短期利益出发，从而不可能很好协调与之有关的各种矛盾；由于我国的特殊国情，完全靠传统经济社会发展思路或简单借鉴外国经验也不能很好地缓解我国土地稀缺带来的各种问题。
(二)要从国家层面统筹兼顾地应对问题
首先，制定国家层面的土地利用整体长远规划。土地价值转化是增加财富的最重要途径之一，我国土地供需缺口大，矛盾重重，因而，国家必须制定全局性的土地长远使用规划，兼顾各方面的需要和利益，努力实现综合平衡。
其次，要通过立法维护以土地为基础的全社会整体与长远利益，保证合理合法利用土地。由于土地社会功能(保吃饭)的低收益和出卖土地的高收益之间的巨大利益差别，使很多人不惜违法而去乱占乱用土地。必须通过严密立法、严格执法来保证土地合理合法利用，当前要特别重视以法律形式保护农民利益和约束地方政府在土地问题上的违法行为。
第三，要有一整套的宏观调节控制措施。严格控制总体经济增长速度，保持经济长期平稳较快发展，不给不动产过度投机提供大环境，对不动产行业的资金流入流出实施有效的监管与控制，防止和化解经济风险。
第四，要设立相应的机构来协调各方面利益关系。现在与土地有关的部门有多个，包括国土资源部、农业部、住房和城乡建设部、财政部、国家发展和改革委员会以及各级地方政府和众多的银行(进行土地和不动产抵押贷款)，它们既没有愿望也没有能力通盘考虑上面谈到的问题，必须有更高层次的机构来统筹、协调与监督。
(三)应对土地问题的初步政策建议
1.保护耕地面积从而保证众多人口的吃饭安全是最重要的。在相当长的时期内，还主要是靠保护耕地面积来保证粮食产量。所以，保护耕地面积是保证粮食产量的基础。由于农业生产比较效益低，出让土地和转移土地用途可以获取巨大的经济收益，乱占乱用耕地的违法现象不断发生。在保护耕地面积问题上要严密立法，严格执法，对全国的每一块耕地都进行编号登记，依法严格管理。
2.一户一居应是我国城市化进程中基本住房政策。我国长期实行计划生育政策，大大地缓解了人口与土地资源的矛盾。城市化的住房政策应与计划生育政策相统一。土地资源极为稀缺和计划生育政策带来的人口结构等因素决定了我们的住房政策应是一户一居，并且提倡小户型。具体政策：每户一套基本住宅，由于迁徙或调换住房而拥有两套住房的，非基本住房在一定年限内可以免税，第三套住房征税，禁止拥有四套以上的住房。
3.在工业化和城市化进程中科学合理高效地利用建设用地。在国家每年只能供应有限的建设用地的情况下，建设用地使用必须遵循以下几条原则。首先，对土地投入要进行产出分析，占用同样的土地面积，社会效益好的、对环境友好的、经济效益高并且可持续发展的行业与产业，优先安排。其次，投资者应主要通过自己的产品和服务获取应得的利润，不能主要靠低价用地来获取土地价值市场化而带来的丰厚收益。第三，要通过提倡新文化来减少对土地的需求。第四，要充分利用科学技术成果发展经济，减少对土地的占用，提高土地使用效率。
4.出让土地的巨额收益应当在农民、土地使用者、地方政府和中央政府之间合理分配。首先，出让土地收益分配要保证农民利益。耕地是农民的最主要的生存资源，出让土地的收益分配应充分保证农民在居住、后续生活来源、养老和医疗保险方面的利益。其次，土地使用单位收益要合理化。前一阶段土地出让时经营者从土地上获得的收益普遍偏高，有很多是获取暴利，不能允许土地使用者将本属于农民和社会公众的收益据为己有。第三，地方政府的土地出让收益应受到限制。地方政府积极卖地的主要原因是直接获取卖地的巨额收益，加快本地经济发展，但把保证吃饭等负担推给了中央政府，这种状况不能长期存在。最后，中央政府要参与出让土地收益的分配，这样做一是可以更好地监督土地出让过程，二是所得收益可以在全国范围内向粮食生产地区补助，三是用于全国性公共工程的移民安置。
5.要加强防范对以土地为基础的不动产过度投机产生的经济风险。以土地为基础的不动产价格上升有其合理的一面。通过不动产价格上升，使土地价值最大化，从中转化来的巨额资金可以用于其他方面，带动总体经济发展。但是，如果国内、国际的资本过度投向我国的不动产，容易产生泡沫经济，再通过汇率变化，资金出逃，促成金融危机的爆发，进而引发经济危机。中央政府对此要加强宏观调控，采取得力的防范措施，对资金的流入流出能够有效地监管与控制，防止经济泡沫化，规避经济风险。