陕西省财政厅
内容提要：城镇化是我国经济社会发展的长期战略任务，也是内需最大的潜力所在，推进城镇化是保持经济平稳较快发展的持久动力。财政作为党和政府施政的物质基础、体制保障和监管手段，在推进城镇化进程中承担着重要职责。近年来，陕西财政积极发挥职能作用，着力推进城镇化建设，取得了阶段性成效。在新形势下，如何进一步完善财政政策，加快推进陕西城镇化进程，是亟待深入研究解决的重大现实课题。课题组在系统梳理陕西财政支持政策的基础上，经过实地调研，提出了新时期加快城镇化进程的财政及相关政策建议。
关键词：城镇化 财政政策 公共服务均等化
一、陕西支持城镇化建设财政及相关政策分析
多年来，陕西省委、省政府一直高度重视城镇化建设，早在2010年6月，省政府就明确提出，要采取超常措施解决好城乡居民收入低、城镇化水平低问题，强调城镇化建设不仅是转变经济发展方式的迫切需要，也是巩固和延续全省又好又快发展态势的必然要求。2011年，省委、省政府决定在以前107个重点镇的基础上，进一步突出重点，集中力量，按照城乡政策一致、规划建设一体、公共服务均等、收入水平相当的原则，先抓好30个重点镇，实现城乡同步建设和同等的公共服务，为全省城镇化建设探索新路、做出示范。同时，在西咸新区选择了6个街道办事处或建制镇，参照重点示范镇有关支持政策，以更高标准推进建设。经过全省各级各部门的共同努力，目前陕西城镇化建设取得了阶段性成效。
（一）支持城镇化建设财政政策的主要特点
1.管理机制不断健全，城镇规划编制和修编工作进程加速。近年来，陕西省委、省政府多次召开现场会和专题会议，研究部署城镇化建设工作，并成立了省“关中地区百镇”建设工作领导小组（省重点镇建设工作领导小组），协调各部门各司其职，形成合力，做好重点镇规划和项目审查工作、资金使用的监督管理工作，以协调解决城镇化建设中的重大问题，共同推进重点镇建设。2009年，陕西即发布了《陕西省县域城镇化发展纲要》，2011年7月，省建设厅下发了《陕西省住房和城乡建设厅关于做好镇域居民区规划的通知》，指导各重点示范镇统筹规划、科学布局、整合镇域村庄，编制镇域居民区规划，建设新型农村社区，统筹城乡发展。以县（区）为单位，对小城镇规划编制和修编工作进行认真梳理，对没有规划或达不到要求的规划委托具有符合资质要求的规划设计单位进行编制或重新修编。
与此同时，有重点地实施扶持工程。2011年陕西省以陕南地区和陕北白于山区、黄河沿岸大石山区为重点，启动实施大规模扶贫避灾移民搬迁工程，同时跟进城镇化建设，力争用10年时间搬迁381.8万人。
2.财政投入不断加大。按照《陕西省人民政府关于加快重点镇建设推进全省县域城镇化的意见》和《陕西省加快重点镇建设目标责任书》规定，重点镇建设资本金由省、市负责筹措，各市（区）需按照不低于省级安排资金1:1的比例落实重点镇建设配套资。以各级财政投入为引导，省财政给每个重点镇安排1000万元作为城镇化建设启动资金。陕西还规定，凡在小城镇规划区范围内收取的城市维护建设税、城市基础设施配套费、土地出让收入，由地方财政统筹安排，在地方财政年度预算内安排一定比例资金，用于小城镇的基础设施建设。基础设施建设资金要集中使用，更要突出重点和特色，主要用于道路、排水、绿化、路灯、污水和垃圾处理等。省财政制定重点镇建设资金管理办法，各市区也各自制定资金使用管理实施细则。
3.深化重点镇财政管理体制改革。2011年8月，省政府下发《关于深化重点示范镇财政管理体制改革的意见》，要求进一步下放经济和社会事务管理权限、财政管理权限及财力，完善财政激励措施，增强重点示范镇当家理财、管理公共事务、提升公共服务水平的积极性和主动性。针对于此，陕西财政积极研究方案，对人口规模和发展潜力较大的重点镇，实施规范的分税制财政管理体制，进一步下放财政管理权限和财力，按照财力与事权相匹配的要求，加大对重点示范镇的补助力度。
（二）城镇化建设取得明显成效
1.基础设施建设步伐加快。重点镇基础设施项目建设明显加快，截止2011年底，全年开工及建成项目483个，完成投资52.3亿元，建成了一批城镇道路、管网、供气、供水、供热、绿化等基础设施，并陆续投入使用，夯实了重点镇的发展基础。
2.人居环境明显改善。通过深入推进以城市、县城、城镇“三位一体”的园林城市创建活动，全省已建成省级园林城镇24个，设市城市绿地率、绿化覆盖率分别达到32%和39%，人均公园绿地面积达到8.8平方米，位居全国前列。通过全面推广“村收集、乡（镇）转运、县处理”的农村垃圾处理模式，全省城镇污水处理率和垃圾无害化处理率分别达到42%和48%，极大地改变了陕西县域城镇基础设施“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”的薄弱“窘境”。2011年陕西省保障性住房全年新开工建设48.13万套，占目标任务的107.36%，竣工20.1万套。
3.城镇化率明显提高。2011年，全省农民进城镇落户115万人，城镇化率达到47.3%，较2010年提高0.8个百分点。城镇化进程的加速，有力地促进了经济发展，近年来陕西城镇化率平均每增加1个百分点即可增加居民消费约24亿元，拉动生产总值增长约81亿元。
二、陕西城镇化进程中面临的问题分析
1.市县配套资金压力巨大。市县不仅需要按照省级拨借资金1:1比例筹集配套资金，而且承担着5年后偿还省级借款的任务，普遍感到还款时间紧、压力大。大部分市县财力薄弱，用于重点镇建设的资金有限，个别县的配套资金也是用银行贷款来落实的。
2.融资困难。重点镇建设资金短缺，融资工作进展困难，没有形成有效的投融资机制，融资渠道不畅通。其原因一是部分市、区县财力薄弱，难以支撑重点镇的贷款额度，还款能力和信用不强，无法通过金融机构的测评；二是市、县融资平台还不健全不规范，运转机制不灵活，包装项目、融资经验不足，贷款政策不熟悉，没有找到合适的信贷融资方式；三是前期规划不到位、土地储备等融资手续准备不足，周期长；四是当前正处于国家清理规范地方政府性融资平台的特殊时期，金融机构信贷政策变化、融资条件限制增强、融资审批更加严格，加大了融资难度。采用招商引资的形式虽可以筹集一部分资金，但远远不能满足项目建设的需求，且开发商垫资过多，资金衔接困难。
3.建设用地短缺。土地审批程序与建设管理的矛盾制约了重点镇的发展。一方面重点镇建设用地储备不足，另一方面大城市开发建设用地挤占城镇化用地，加之目前国家实行的建设用地严控政策（500亩以上需报国务院批准），土地审批周期长，环节多，费用高，使得重点镇在项目建设土地报批中困难重重，而土地又是银行融资贷款要求四项审批前提之一，直接导致重点镇的项目建设和融资环节中断。
4.城镇规划不到位。目前，重点镇的规划修改、变更的情况时有发生，有必要整合规划体系，规范规划编制程序，提高规划的科学性和严肃性。特别要理清经济社会发展规划、城镇体系规划、城镇建设规划、土地规划之间的关系，发挥规划引领城镇化健康发展的重要作用。
5.产业支撑薄弱。产业是城镇持久发展的动力。大部分城镇仍然没有从根本上摆脱传统产业结构特点，缺乏大产业支撑，工业规模小，工业化水平低，农、副及资源类产品结构以初级产品为主，特别是第二、三产业发展滞后，非农就业岗位少，吸引力、吸纳力不够，城镇发展后劲不足。
三、推进城镇化建设的典型模式比较
（一）国外模式
1.政府调控下的市场主导型的城镇化。以西欧为代表的发达的市场经济国家，市场机制在这些国家的城市化进程中发挥了主导作用，政府则通过法律、行政和经济手段，引导城镇化健康发展。城镇化与市场化、工业化总体上是一个比较协调互动的关系，是一种同步型城市化。其特点是：工业化与城镇化相互促进。城市化总体上来说是近代工业化的产物。近年随着全球经济一体化和竞争的加剧，城市产业结构不断调整和重新分工，城市发展格局显现出新的态势，产业发展与城市发展更加密不可分。其次，政府在城镇化过程中发挥着不可替代的作用。各国在城镇化快速发展过程中都不同程度地遇到了土地、住房、交通、环境和历史文化保护等方面的问题，政府公共政策涉及的范围越来越广。
2.以美国为代表的自由放任式的城镇化。由于美国政治体制决定了城市规划及其管理属于地方性事务，联邦政府调控手段薄弱，政府也没有及时对以资本为导向的城镇化发展加以有效的引导，造成城镇化发展的自由放任，并为此付出了高昂的代价。其突出的表现就是过度郊区化，城市不断向外低密度蔓延，城镇建设无序，空间和社会结构性问题日益突出。20世纪90年代以来，美国提出了“精明增长”的理念。主要内容包括强调土地利用的紧凑模式，鼓励以公共交通和步行交通为主的开发模式，混合功能利用土地，保护开放空间和创造舒适的环境，鼓励公共参与，通过限制、保护和协调实现经济、环境和社会的公平。
3.发展中国家的城镇化。由于历史传统和现实因素的作用，拉美和加勒比海与非洲大部分国家的城镇化与这些地区的国家长期沉陷为西方列强的殖民地直接相关。表现为在外来资本主导下的工业化与落后的传统农业经济并存，工业发展落后于城镇化，政府调控乏力，城镇化大起大落，而且这些国家的首都“首位度”都很高。这些地区的城市化道路极其崎岖不平，在乡村居民持续不断地流向城市的过程中，其经济却正在日趋衰落或停滞不前。主要问题是：正规就业水平持续下降，城市贫困人口空前增加。城市必要的基础设施严重短缺。城市环境恶化，贫民窟增多。
（二）国内模式
1.重庆市的具体做法。2010年8月，重庆市统筹城乡户籍制度改革正式启动。该方案明确提出了1000万农民转户进城分“两步走”：第一步，2010年至2012年，重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民，力争在两年内新增城镇居民300万人，实现转户人口在主城区、县城和小城镇三级城镇体系内的合理布局。第二步，2012年至2020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生等保障机制，进一步放宽城镇入户条件，每年转移70-80万人，到2020年新增城镇居民700万，非农户籍人口提升至60%。
2.山东省的具体做法。近年来，山东省积极探索培育大城市的方式、机制和研究撤县(市)建区的问题，提出了将改革城镇管理体制、以城镇化带动内需扩大化的理念。加速发展小城市和中心镇，达到小城市标准的县要争取撤县建市，将中心镇的发展目标定位为小城市，功能定位为承担县城和县级市的副中心职能，并赋予部分县级管理权限，每个县和县级市的中心镇的数量限定为1至2个。
3.天津市的具体做法。近年来，天津市在不减少耕地的前提下，探索了一条大城市以“宅基地换房”建设示范小城镇，统筹城乡发展的新路。通过“宅基地换房”的土地置换，新建生态宜居小城镇住宅，解决了农民的居住问题；产业聚集的现代产业园区，在为农民提供了充分就业岗位的同时，也增强了区域经济实力和可持续发展能力；统一复耕还田，使得大规模建设现代化的设施农业成为可能，农业增效十倍，农民实现增收。
四、加快推进陕西城镇化进程的财政政策建议
按照陕西“做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区”的城镇化发展总体思路，广泛借鉴国内外的成功做法，充分发挥财政职能作用，进一步加大财政资金投入，有效整合各类财政支持资金，更加注重重点镇的示范引领作用，更加注重投入方式的多样化，更加注重引导社会资金，通过多措并举、综合施策，确保陕西“十二五”规划确定的到2015年，全省城镇人口达到2230万人，城镇建设用地达到2342平方公里，城镇化水平达到57%的奋斗目标顺利实现。
（一）建立健全财政资金投入的稳定增长机制
1.合理确定重点镇的财政收入范围。在现行分税制财政体制框架下，进一步调整县与重点镇财政分配关系，合理确定县与重点镇的财政收入范围，对重点镇区域内增加的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城镇土地使用税、房产税等税收及随同征收的附加，以及各项非税收入，除上缴中央、省、市部分外，原则上全部留给重点镇。市县集中的国有土地使用权出让金收入使用上要向重点镇倾斜，专项用于重点镇的土地整理和基础设施建设。
2.加大城镇基础设施建设投入力度。各级财政在现有投资基础上，每年新增财力按一定比例加大对城镇基础设施建设的扶持力度，保证小城镇基础设施建设投入稳定增长。此外，探索开发商投资土地一级市场、先期参与城镇土地开发等筹措城镇基础设施建设资金的办法。进一步规范和完善土地使用权出让收入分配办法，保证土地使用权出让收入的30%以上用于城镇基础设施建设。同时，将现在全省支持重点镇建设的有关政策，逐步扩大到其它有条件的建制镇。改革现行城镇基础设施建设资金以补助为主的管理方式为以奖代补、先建后补，调动各级政府和社会各方参与城镇化建设的积极性，努力放大财政资金使用效应。
3.进一步强化市县财政的支出责任。市县财政要进一步加大对重点镇义务教育、公共安全、社会保障、环境保护等公共服务的支持力度。市县对重点镇一般性转移支付、专项转移支付只能增加不能减少。应由市县承担的各类配套资金，市县财政要按要求足额落实到位，不能转嫁给重点镇。
（二）整合专项资金，加大扶持力度
省、市、县财政和各有关部门要根据工业化、城镇化和农业产业化发展的需要，在资金安排和项目申报上对各类专项资金进行整合，向重点镇倾斜，按项目进行扶持。省财政支持的重点镇建设资金，各市（区）要按规定的比例足额落实配套资金，除此外，有条件的市、县，对省财政安排给重点镇的其它专项资金，也要给予一定的配套补助，以加大对重点镇的支持力度。除中、省另有规定外，省、市、县对重点镇安排的专项资金一律不得要求重点镇进行配套。市、县要认真执行国家的各项税收优惠政策，及时落实对重点镇及其辖区企业的各项税收减免政策。
（三）积极构建融资平台，多方筹集建设资金
1.创新土地融资模式。坚持市场化配置土地资源，引入市场化配置土地资源的机制，解决城市发展资金不足的瓶颈；土地出让金收入剔除上级规定必须提取的农业开发资金、新增建设用地有偿使用费、土地出让业务费等成本支出后，剩余部分应优先用于推进有条件农村居民进城落户工作的财政扶持，用于补贴进城落户居民的社会保障及相关优惠鼓励政策支出。
2.通过BOT、TOT、BT等融资模式，提高项目运营效益。积极利用民间资本或外资，缓解基础设施建设中资金不足或集中支付的压力，加快城镇环境的改善力度；整合相关的政府投资、财政资金，在财政支出上向扶贫搬迁、整村推进、生态开发等方面倾斜。
3.各市县应构建城镇基础设施投融资平台融资运营机制。各级财政要积极支持有条件的市、县利用现有城建资产和土地资产建立城镇建设投资开发公司等投融资平台，支持城镇基础设施项目建设。鼓励各级财政通过市场运作、社会融资等方式最大限度的扩大融资规模。
4.有条件的市、县要积极创造条件支持投融资平台通过发行城市建设债券募集城市建设资金。一方面通过缓解当前城镇化过程中的资金压力，把地方政府的短期行为，逐步引导到以长远的眼光来推进城镇化，另一方面可以缓解土地财政带来的土地浪费问题、高房价问题等。
5.对于城镇供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性城镇基础设施，由政府统一监管，实行市场化。由省财政安排城镇基础设施建设和社会事业发展专项资金，帮助困难县（市）完善城镇功能，增强项目配套能力。各级财政城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费等收入，要全部安排用于城镇基础设施建设。支持深化市政公用事业改革，强化政府监管，加大资本经营市场开放力度，完善特许经营制度和市政公用事业服务标准，对能确定受益者且能计价的设施，通过调整价格和收费，逐步形成投资、经营、回收的良性循环机制。
（四）支持完善发展规划项目，突出资金使用重点
坚持规划先行是加快城镇化建设科学化发展的前提。制定计划应在总体规划的大框架下进行，设定长期、中期和短期规划。长期把握方向，中期控制节奏，短期注重可操作性和实效性，通过不同时期的统筹规划，形成城镇化发展的阶梯形蓝图。目前，应在现有规划的基础上，进一步细化实施方案，将相关财政政策全程融入规划落实之中，做到有政策，有行动，有监督，扎实推进财政支持城镇化发展建设。重点镇建设资金应集中使用，突出重点，突出特色，用于重点镇基础设施建设，包括道路、排水、绿化、路灯、污水和垃圾处理等。
（五）支持培育特色产业，促进工业向园区聚集
1.省、市、县各级财政加大对园区基础设施建设的投入力度，逐步解决园区基础设施建设投入不足问题，重点完善园区道路、供水、供电、供热、电信、绿化、环保等公共设施建设。省上设立“县域工业园区发展专项资金”，根据财力安排3-5年，主要用于工业园区基础设施建设贷款贴息、园区公共服务平台建设及对发展速度快、经济社会效益好的重点工业园区进行奖励，增强园区的吸引力和承载力。认真研究促进产业集聚区发展财政激励政策。省财政对产业集聚区和城市新区分别实行财政核定基数、超收奖励或增收奖励的财政激励政策，奖励资金主要用于产业集聚区和城市新区基础设施和公共服务设施建设。
2.支持具有区位、旅游、交通、商贸、工业等优势的县域城镇特色优势产业，各级政府及财政应当以区域优势为导向，分门别类，突出重点，在产业布局上有针对性地予以重点扶持，使其形成具有自己特色的产业结构，增强县域城镇可持续发展能力和辐射带动作用。
3.加大财政扶持力度，尽快完善县域现代流通网络体系建设，重点支持万村千乡市场、双百市场、县超工程和农贸市场等市场工程建设。加强县域市场与城市大市场的联系。快速抢占大中城市市场，最大限度地扩大农产品市场占有率。
（六）支持构建统筹城乡公共服务保障机制，促进城乡公共服务均等化
1.加快普通商品房、经济适用房和廉租房建设。按照“低端有保障、中端有市场、高端有遏制”的思路，通过多层次住房保障体系，解决进城人员居住问题。积极支持公共租赁住房、廉租住房、经济适用住房、危旧房和棚户区的建设与改造，逐步建立以公共租赁住房为主，多种保障形式有机结合的城镇住房保障制度。通过对在城镇购置房产居住的农民给予适当补贴、减免税费和财税政策倾斜，促进农民向小区聚集。
2.深化户籍登记制度改革，实行按居住地进行人口户籍登记的一元化管理体制，把户籍制度中的人口流动信息登记职能与附加在户籍制度上的就业、教育、医疗、社会保障等权利彻底分开，对于落户城镇的农民，赋予其在就业、入学、医疗、社会保障等方面与原城镇居民以同等待遇。
3.积极探索适合城镇化建设特点的社会保障制度，将现有城市居民社会保障制度延伸到城镇，逐步建立有利于农民的社会保障制度。允许进镇的农民保留其农村集体承包地的使用权或将使用权进行有偿转让以解决农民离土的后顾之忧。逐步建立有利于农民成为永久性城镇居民的社会保障制度。研究建立健全被征地农民社会保障制度，确保被征地农民生活水平不降低。
4.保障城镇新增劳动力子女教育。加大城镇教育投入力度，加强城镇中小学基础设施建设，优先考虑依据城镇化建设规划进行布局调整的中小学建设。义务教育教师培训、中小学教学改革实验补助、幼儿教育等基础教育事业专款要统筹考虑农村和城镇学校发展要求，适当向城镇化建设发展较好地区倾斜。市县财政部门要对接收进城务工农民随迁子女的公办学校及时按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数足额拨付教育经费。
5.完善城镇医疗保障政策。扩大城镇居民医疗保险范围，城镇新增人口，享有城镇居民医疗保障；将符合条件的农民工纳入城镇工伤保险、城镇职工基本医疗保险统筹范围；对流动性强、进城时间不固定的农民工，通过参加流出地新型农村合作医疗解决医疗保障问题。
（七）创造公平就业机会，劳动力资源有序流动
创新就业扶持理念，通过对有关培训机构提供财政补贴或税收优惠，加强对剩余劳动力就业培训的支持，提高其就业能力。规范培训管理，优化培训基地筛选方式，完善培训基地进退机制，加强对定点培训机构监督管理，全面推行农民工技能培训电子台账管理制度，提高培训质量。大力发展职业教育。重点支持现代农业、城镇园艺、水电管网铺设和维修等与城镇化建设联系紧密专业，加强农村职业教育，提高市县职教办学能力。对以吸收农村剩余劳动力为主的企业和自主就业的失地农民，给予定期财政贴息或税收优惠；通过增加劳动执法经费，加大对拖欠工资、随意延长劳动时间生产经营单位的处罚力度，切实维护农民工权益。
（八）对中央的几点政策建议
1.对西部大开发中的小城镇建设给予特殊的信贷政策，对公共服务及基础建设应设立专项贷款，给予贴息或优惠利率。
2.中央对小城镇建设中的公共财政应给予政策倾斜，对公共服务产品给以全面支持。扶持小城镇特色产业，给予税收等方面的优惠政策。
3.对农民拥有的承包田及宅基地出台相关政策保护，稳定农村大局，尊重农民利益，保证农村土地流转中农民对土地的法律承包权与实际经营权得以分离，为城镇化加快发展创造有利条件。