曹润林/中南财经政法大学
内容提要：在我国小城镇建设过程中，小城镇的概念越来越模糊，脱离了循序渐进的原则，超出了正常的发展轨道，在进程上属于“急速城镇化”。本文在对小城镇概念的辨析基础上，结合我国小城镇的发展历程，阐述了我国小城镇建设背后的“粗放式的城镇化发展模式蕴藏着后遗症”、“耕地红线的破环危及粮食安全”等五大风险，并分析了小城镇建设背后的“正面”、“负面”动力，最后，提出了促进我国小城镇健康发展的观点和建议。
关键词：小城镇建设 风险 动力 土地财政
一、问题的提出
中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议中指出：“要促进区域协调发展，积极稳妥推进城镇化。实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展。”结合我国当前城镇化进程及小城镇建设中反映的一些问题，研究我国的小城镇建设，不仅具有重大的理论意义，还具有重要的现实指导意义。
对于什么是小城镇，学术界有许多不同的理解，理解的差异主要集中在小城镇的功能、小城镇的发展速度、小城镇的规模等方面。综观现有研究成果，相当一部分学者认为，小城镇建设同城镇化一样，是指伴随农业剩余劳动力的转移，农村人口转为城镇人口，农村地区变为城镇地区，人口在城镇及其周围地区的集中以及城镇人口比重的上升、城镇数目增加、城镇经济关系和生活方式广泛渗透到农村的过程。笔者则认为，这一观点概括了我国城市建设的基本现象，但未揭示小城镇的本质所在，导致对小城镇建设产生曲解，于是大量扩大小城镇规模，增加小城镇居民，造成我国小城镇建设出现粗放扩张。这是对小城镇内涵理解的偏离，隐藏着一系列的风险。笔者还认为，小城镇是指实行镇管村体制的建制镇的镇区，但不应包括县城关镇。因为县城关镇与县城高度重合，应划列到小城市规划和发展的范畴。
在城镇体系中，城镇的规模、等级、数量和分布等，是有着一定规律的。20世纪30年代初，德国地理学家克里斯塔勒对此规律在提出的中心地理论中进行了研究。“中心地是向其周围区域居住的人口供应商品和服务的场所，由于中心服务的区域范围大小不同，中心地有不同的等级。中心地的大小和排列形式具有一定的规律性，某一等级中心地的数量与其规模大小成反比。等级愈低，其数目愈多，规模愈小。反之亦然。从中心地理论所揭示的不同级别中心地数量和结构布局的一般规律看，城镇体系中的大、中、小城市和小城镇的数量和布局结构应是金字塔结构。”
二、我国小城镇发展背后的风险分析
据统计，1949年全国有建制镇约2000个左右，而到了2008年，我国小城镇数量达19234个。小城镇的发展取得了显著的成绩，小城镇已成为繁荣农村经济、转移农村劳动力和提供公共服务的重要载体。[①]近年来，小城镇建设速度不断加快，城区规模不断扩大，有力地推动了城镇化水平的提高和城镇综合实力的增强，但也出现了诸多新问题、新矛盾。有些地方不顾客观条件盲目扩大小城镇的建设规模，“小城镇”的概念越来越模糊，发展模式脱离了循序渐进的原则，超出了正常的发展轨道，在进程上属于“急速城镇化”，存在诸多的风险：
1.粗放式的发展模式蕴藏着后遗症。一些地方过于追求小城镇规模的扩张，导致小城镇发展方式比较粗放，小城镇建设不伦不类，从规模上看，小城镇不小，从功能上看，小城镇与农村没有两异。主要体现在：一是人口城镇化滞后于土地城镇化。在小城镇建设进程中，人口的城镇化严重滞后于城镇的面积和规模，形成住在城镇、人在农村的格局，而且这种现象比较普遍，如何对这些“非农非城”群体的管理成为一个新的难题。二是城镇化土地利用非常粗放。一些城镇违背小城镇建设理念，“做大”重于“做强”，城镇人均建设用地超标严重，存在用地低密度、低效率现象。三是城镇功能滞后于城镇规模的扩张。城镇的基础设施功能、社会保障功能存在不少问题，居民“看病难、出行难、择校热”等现象比较普遍。公共服务设施数量不足，分布不均，服务质量不高，严重影响了小城镇的吸纳能力。四是规划缺乏预见性和前瞻性。对小城镇的规划布局不科学，脱离当地客观实际和经济发展水平盲目选址，直接导致小城镇的集聚功能难以有效发挥，投资和维护成本过高。这种粗放式的发展模式蕴藏着诸多后遗症。
2.耕地红线的破环危及粮食安全。我国是世界第一人口大国，我们用全球7％的耕地养活了占世界22％的人口，成功解决13亿人口的吃饭问题，这一直是我们引以自豪的成就。然而截至到2010年底，我国耕地总数不足18.26亿亩，已接近18亿亩红线。人均耕地不足0.1公顷，不到世界平均水平的1∕2、发达国家的1∕4。有研究显示，东部一些省份城市化率每提高1个百分点，耕地要减少约13.69万公顷。由于小城镇与广大农村紧密相连，当前的小城镇建设已严重威胁到我国的耕地数量，大量农村耕地在小城镇化建设过程中被消耗掉。依照这种发展模式，我国优质耕地将分布于未来快速城镇化的发展区域，在空间上会与之高度重合。一些地方政府对耕地保护的认识不到位，不能正确处理经济发展与耕地保护的关系，城镇化水平的提高过程也是城市面积扩张和耕地面积减少的过程，其中，受乡镇经济发展水平和农民居住习惯的影响，在小城镇发展过程中，一些建筑人口低密度、占地大幅度，对耕地的占用量极大，由此极有可能带来粮食风险。
3.土地价值的低估导致财政收入的流失。在城市化建设浪潮下，地方政府大力推进城市化，城市周边土地被大量占用，使城中村、城市周围土地的卖地收入成为地方政府的重要收入来源。如果说一些大中城市城中、城市周围的土地价格因级差地租，价格一定程度上反映了价值，但对于地方政府，尤其是对于中西部一些经济较为落后的地区来说，在卖地过程中，被征收上来的农民宝贵的土地其价格是否真正反映了价值呢？一些地方政府打着城镇化、小城镇建设的幌子，为了政绩的需要和在任期间可支配财力的保障，大肆征收农民的土地，受当地经济发展水平以及消费水平等诸多因素的影响而贱卖土地，从而盲目扩大城镇规模。这种短期行为，不仅使土地的价值未能得到真正的反映，从某种程度来说，其“土地财政”的逐利行为恰恰是土地出让收入大量流失的体现。土地是有限的，一旦城镇化进程结束，下届政府将会处于无地可卖，无财可用的尴尬境地，透支了下届政府的财力，给国家财政收入带来了隐性风险。
4.“土地财政”的依赖隐藏着地方债务风险。小城镇建设的背后有“土地财政”巨大利益的驱使和刺激，而“土地财政”背后又存在着地方债务风险的隐患。据国家审计署发布《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中政府负有偿还责任的债务67109.51亿元占62.62%。同时，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。[②]可以看出目前相当部分的地方债务偿还对土地出让收入依赖较大，在土地市场行情较好时，地方政府的土地出让收入丰厚，还债尚不会成为难题。但是，一旦土地市场降温，伴随着土地出让收入的大幅减少，地方政府债务危机极有可能爆发。对于当前乡镇一级政府来说，在乡镇财政困境和发展当地经济的双重压力下，“土地财政”过度依赖背后的乡镇债务风险是显而易见的。
5.冒进式的发展意味着社会风险的循环。近几年来，因土地强拆、强占导致的上访、自焚、甚至爆炸政府办公大楼等极端事件在各地层出不穷，恶化了党群关系和干群关系，造成了人民群众对党和政府的不信任。透过这些事件，我们是否应该反思背后的深层次原因，的确一部分是因为经济社会发展的需要，需要拆迁和征地导致人民内部矛盾的产生，但是，暴力冲突事件的频发是否与快速的城镇化有关、是否与一些地方政府盲目的城镇化，不注重科学规划有关、是否与地方政府大肆卖地实施“土地财政”有关？不切实际的小城镇建设所带来的显性风险表现为：一是在农村土地征用过程中，个别地方政府以行政强制手段实施征地，极易造成“干群”冲突。二是如果土地补偿措施没有很好的解决失地农民的生活保障问题，会造成他们种地无田、就业无岗，徘徊于城镇和农村之间，既不是市民也不像村民，从而形成了一个特殊的弱势群体，将会给社会带来诸多不稳定的因素。
笔者认为，我国一些地方快速、盲目的小城镇建设背后还埋伏着潜在的“暴力拆迁恶性循环”风险，需要引起足够的重视。如果一些地方政府仍不切实际的把小城镇盲目做“大”做“强”，随着经济社会的发展，将会出现“二次拆迁”现象，在民众维权意识日益强烈的情况下，很容易再次出现暴力冲突事件，恐怕“二次拆迁”成本远远要比当前地方政府卖地取得的一点财政收入更大，甚至有可能带来政治和社会风险，所以需要引起政府的高度重视。
三、我国小城镇发展背后的“动力”分析
(一)小城镇发展背后的正面“动力”
1.缓解城市压力，缩小城乡经济社会发展差距。随着区域经济增长点由沿海向内地、大中城市向小城市、小城镇转移，小城镇正在承担产业转移、人口分流等功能。这不仅缓解了大中城市产业和人口过度集中的压力，还能够发挥小城镇的比较优势，促进大中城市的科学发展。“在经济发达的城镇密集地区和大城市郊区，小城镇直接参与中心城市的经济社会发展和社会分工，承接了大城市的功能转移，创造了新的就业机会和新的市场需求，形成了区域产业集群优势，提高了区域的综合承载能力；在发展起步相对较晚和处于中西部内陆的区域，小城镇通过承接发达地区或国际资本的产业梯度转移，以及充当地域中心城市辐射农村的交通枢纽、物资供应枢纽等方式参与同大中城市的互动。”而且，随着小城镇的交通日益便利、土地成本相对低廉、劳动力成本较低等硬环境和公共服务投入不断加大等投资软环境的改善，吸引了越来越多的外来投资，一些传统产业或现代产业项目转移到小城镇，区域交通网、物流网、商业网不断通过小城镇向广大农村辐射，极大的提高了农村地区的公共服务水平，缩小了城乡之间经济社会发展的差距。
2.促进城乡统筹，辐射带动农村经济社会发展。发展和建设小城镇有利于辐射和带动农村经济社会发展，促进城乡统筹。主要体现在：一是促进了农村非农产业的发展，有利于农村富余劳动力就近转移就业。小城镇的发展促进了农村地区第二、三产业等非农产业的发展，增加了农民的就业机会，吸纳了农村富余劳动力就近转移就业，改变了过去农民收入来源相对单一的现状，拓宽了农民收入的来源渠道，使农民在农业生产中的收入风险大大下降，收入的稳定性得到了较大的保障。同时，还使小城镇的流动人口不断增加，扩大了消费群体，创造了商机，给小城镇的经济带来了更大的活力。二是有利于现代化的观念引入农村，促进城乡之间的文化交流和融合。大量现代的观念和信息随着小城镇的发展不断影响着相对封闭和传统的农村，使农民的视野得到拓宽，农民的思维和生活方式也得到一定程度上的改变，极大促进了城乡之间文化的交流和相互融合。三是有利于推动现代农业的发展，促进农业的产业化经营。小城镇的发展转移了农村富余劳动力，且在农村土地流转制度的推动下，使农民的土地有机会被规模化经营，再加上一些农业科技和农产品加工、流通等服务体系依托小城镇为现代农业发展提供配套服务，促进了农业的产业化和专业化经营。
(二)小城镇发展背后的负面“动力”
1.“土地财政”的诱惑刺激了小城镇建设。自1994年起，土地出让金不再上缴中央财政，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。根据财政部公布的数据，2010年全国土地出让金收入总额高达2.7万亿元，同比增加70.4%，占地方财政收入的比重达66.5%，创下自2004年土地市场实行“招拍挂”制度以来的新高，如果再加上土地相关的税收，毫无疑问土地出让所产生的相关收入是地方政府财政最主要的收入来源。乡镇一级政府也不例外，在“土地财政”的巨额利益刺激下，以小城镇建设为名低价征收农民土地再转手高价卖出从而获取高额土地出让收入。“土地财政”的收入构成包括：一是土地出让收入。根据2006年颁布的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，从
土地出让收入、与土地相关的直接税和间接税，为地方政府提供了较大的预算外收入来源渠道，“土地财政”现象的形成具备了充分条件。这种现象也不可避免的延伸到乡镇一级政府，致使小城镇发展的背后蕴藏着“土地财政”的诱因。
2.官员晋升的激励推动了小城镇建设。地方政府官员的晋升与其辖区经济建设显著相关，结果地方政府官员为增长、为发展而竞争。但这种发展是否脱离了当地经济社会的承受能力，是否脱离了客观实际？在GDP作为重要考核指标的政治激励下，对这种发展模式估计缺少较多的思考。在小城镇建设这一领域上，就反映了这一冒进式发展的现象。单纯的小城镇建设，不能真正反映一个地方的发展速度，不能反映人民的幸福指数，遗憾的是，它却成了干部考核的重要指标。导致各级政府都将已经膨胀的泡沫吹大，给可持续发展留下无穷的后患。具体体现在：
一是利用土地进行引资现象愈演愈烈。土地，特别是工业用地，无疑是地方政府官员竞相招商引资发展辖区经济的主要手段。当前，上至省会城市，下至乡镇，开发区星罗棋布，遍及城乡各个角落。一些乡镇盲目仿效大中城市的规划模式，不切实际的进行开发区建设，在开发区建设过程中，由于自身财力的有限，土地是他们招商引资的有力武器，导致圈地运动频频出现，大量的良田和耕地被征收占用。从某种程度上讲，一些乡镇政府是以小城镇建设为幌子，不切实际的大搞开发区建设，要把小城镇盲目做“大”做“强”，而且镇与镇、乡与乡之间相互比拼、竞赛，导致招商引资的力度脱离了小城镇建设的实际。
二是对小城镇建设的规模偏好越来越大。地方政府官员歪曲了城镇化的概念，尤其是乡镇一级政府官员，受理念的狭隘性和前瞻性影响，如前述概念分析一样，认为城镇化就是不断扩充城镇建筑物数量，不断增大城镇面积，从而不断壮大城镇规模，导致急速的征用农民土地。大量的耕地、良田在这种被扭曲的“城镇化”理念下被占用、消耗，且受乡镇经济发展水平的影响，土地的使用效率十分低下。究其原因，这与当前政绩考核方式的片面化不无联系，我们的一些政府官员仍好大喜功，喜欢追求表面形式，在对小城镇建设的认识上，认为其表面的规模越大就是发展的越好，在考核时完全凭主观判断来评价乡镇官员的政绩水平，并没有真正深入理解小城镇建设的内涵，这也鼓励了一些乡镇官员急剧的、不切实际的扩大小城镇规模。
四、促进我国小城镇建设健康发展的建议
1.小城镇的发展速度要与经济发展水平相匹配。结合上述分析，我国小城镇建设的背后既有正面动力，也有负面动力。正面动力反映了城乡经济社会发展对小城镇建设和发展的需要，但负面动力则使我国的小城镇发展速度一定程度上脱离了客观实际，没有与经济社会的发展水平相适应，没有与小城镇所创造的就业岗位等客观要素相匹配，导致产生了诸多经济、社会、甚至是政治风险。同时，小城镇的公共服务设施、小城镇发展所需要的精神文化等配套软环境建设的滞后也有可能引发就业、交通、住房、居民管理等诸多社会问题。所以，小城镇建设切不可盲目，小城镇的发展速度要与经济社会的发展速度保持统一，要与各地的客观实际情况相协调。
2.科学规划小城镇的规模和比较功能。城镇规划是实现社会经济发展目标，合理利用、开发资源，综合发挥城镇功能的重要手段，也是城镇建设的“龙头”，城镇建设的“纲”。小城镇规划编制水平的高低和规划执行情况的好坏直接决定我国小城镇的建设水平和发展质量。规划好，事半功倍，惠及后代；规划不好，事倍功半，殃及后代。笔者认为，我国的小城镇发展在规划时要做到两个注意：一是在小城镇建设的自身规划上，不能盲目追求规模的最大化，使小城镇建设脱离当地经济社会发展实际，以免留下诸多后遗症。二是建议小城镇建设应借鉴比较优势理论，以县域为单位，站在县(区)的视角上对所辖范围内的乡镇进行功能分区，不能相互之间盲目攀比、竞争，要结合各自乡镇的比较优势来开展小城镇建设，以避免盲目无序的开发和发展。
3.深化完善我国当前财税体制。由于现行财政体制过于强调中央和地方财政收入的划分，而缺乏对中央和地方政府事权、支出责任的清晰界定。在收入的划分中，省级以下地方政府缺乏主体税种，导致缺乏稳定可靠的财政收入来源，同时，转移支付制度设计的不科学、执行的不规范，从而造成我国地方政府巨大的财政收支缺口。因此，要遏制“土地财政”，必须进一步完善1994年分税制改革所遗留的财政体制种种弊端。一是要深入完善分税制财政体制，明确省以下地方政府的主体税种，使地方政府有可持续的、可依靠的税收收入来源。二是要加强转移制度支付制度的完善，要推行公开透明的财政预算、决算制度，使地方政府能够通过规范合理的渠道取得上级转移支付收入。三是要科学界定中央政府和地方政府各自的事权，使地方政府的事权与财政能力相匹配，对地方政府的财政配套要求要因地而异，进而减少一些财力吃紧的地方政府对“土地财政”的过度依赖。
4.着力改革我国农村土地制度。完善的农村土地制度是规范小城镇科学发展的一个重要外在制约因素。因此，要进一步深化我国土地制度改革，使之成为保障和推动我国经济持续发展和政治长期稳定的重要制度。要加快我国土地要素的市场化流动，堵住地方政府低成本获取农民土地的渠道。在土地的市场化流动过程中，要以保障农民利益为主线，稳步推进农村土地承包经营权的流转，避免农民的土地被贱卖或粗放式的使用。同时，在小城镇发展过程中，要切实对失地农民做好就业、住房等社会保障配套工作，严格防范因脱离实际的小城镇建设所带来的一系列社会风险乃至可能因此诱发的政治风险。
5.改革现行干部考核制度。制定科学的干部考核制度是防范我国小城镇建设的重要保证。在考核干部过程中，地方政府领导和有关部门要结合实际情况制定科学的干部政绩绩效考核指标，要改变过去唯GDP的政绩观，加入对经济发展效率、经济发展社会效益、社会和谐发展等方面的综合指标考核维度，并且严格按照绩效考核制度实施。要在政治激励上改变地方政府的土地出让行为，从官员激励制度的设计上不断控制对“土地财政”的依赖和优化土地的利用，从而优化土地利用结构、提高土地利用效率。在对小城镇的发展考核上，要重视小城镇发展的实绩而不是虚绩，要看到小城镇健康发展的本质而不是小城镇的面积、规模等表面现象、要注重小城镇的发展是否脱离了当地的客观实际情况。只有这样，才能不断促使地方政府官员牢固树立科学发展观的思想，进而转变传统的工作理念和作风，能够因时因地的进行小城镇建设，从而保证我国的小城镇建设沿着健康、可持续的方向向前发展。
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