王键、周润山/青岛市财政局
内容提要：新型城镇化要求城镇化由偏重数量规模增加向更加注重质量内涵提升转变，由偏重经济发展向更加注重经济社会协调发展转变，由偏重城市发展向更加注重城乡一体化发展转变。近年来，青岛市一直坚持以人为本的理念，大力推进重点中心镇建设，致力打造新型城镇。本文拟从青岛市城镇化建设基本情况出发，探索青岛市推进新型城镇化道路的科学路径，并探索建立支持重点中心镇发展的财政政策体系。
关键词：新型城镇化 重点中心镇 农民进城 财政政策
一、全市城镇化建设基本情况
从城镇化发展规律看，青岛市正处在城镇化加速时期。根据山东省城镇化发展报告显示，青岛市城镇化质量指数由2005年的75.38%提升到2008年的78.82%，始终保持着山东省领先水平。截至2011年，青岛市总面积11282平方公里，常住人口871.51万，建制镇77个，全市城镇化水平达到67.8%。中心城区面积由2005年的179平方公里扩大到2009年的273平方公里，常住人口由265万人增长到350万人。五个县级市（以下简称“五市”）平均建成区面积由2005年的38平方公里扩大到2009年的44平方公里，人口由27万增长到30万,初步达到中等城市水平。王台镇、泊里镇等17个市级重点镇平均建成区面积6平方公里、人口2.9万。城镇功能等级结构合理，形成典型的“倒金字塔”型规模结构体系。
近年来，青岛市在推进新型城镇化的过程中，一直把满足人的需求作为城镇化的立足点，切实关注和改善民生，因地制宜地采取不同的发展策略，合理布局大中小城镇体系。一是科学构建城镇体系。从2000年开始，青岛就明确提出了“中心城市—次中心城市—重点镇”三个层次整体推进的城镇化发展格局，确立了1个中心城市、5个次中心城市、17个重点镇。在此基础上，强化中心城区的内涵式发展，加快城镇新区建设。二是加快农村基础设施建设和工业化进程。不断加强全市道路、交通、水电、供热、燃气、信息网络、垃圾处理等基础设施建设。大力开展村容村貌整治，加快推进农村住房建设与危房改造。培育、扶持大型农产品龙头企业、大型产地批发市场和各类专业市场，引导乡镇企业调整结构。三是全面统筹城乡社会事业发展。加强就业和社会保障工作，加强农村卫生设施建设，完善城乡文化体育设施，完善农村社会保障。四是加强城镇化工作的组织管理。成立了青岛市城市化工作领导小组，组建了城市化工作办公室，初步形成了统一领导、协调配合的管理体制。
青岛市的城镇化工作有了很大进步，但与沿海开放城市的经济实力和城市地位相比，城镇化发展的水平仍然较低。由于农村所占比重过高、镇域经济实力较弱、城镇承载能力不强以及体制机制不够健全等原因的存在，青岛市城乡发展不协调、区域发展不平衡的问题仍然比较突出。
二、推进新型城镇化的现实路径：发展重点中心镇
过去，人们对城镇化路径的认识还停留于“乡村人口向城镇集中”，而在集中过程中又重“城”轻“镇”，倾向于大力拓展市区和县级市驻地建设规模，鼓励农村人口向市区和县级市驻地集中。但在城镇化的发展过程中，我们发现这种做法存在城市发展成本高、农民进城门槛高等问题。一是市区和县级市都不同程度地存在高房价、高消费等现象，大大地抬高了农民进城门槛。二是城市基础设施和养老、教育、医疗等公共服务无法承载大量涌入的农村人口。三是农民的人力资本水平较低，与市区和县级市的产业结构、经济条件匹配度不高，企业招工难与劳动力结构性失业现象并存，农民在城市面临着就业难、住不下的难题。
结合自身现实情况，青岛市将解决以上难题的路径确定为：低成本发展重点中心镇。我们认识到农民们需要的城镇化是既要享受城镇生活的待遇，又要保留农村的土地。虽然农民向往城镇生活，但土地是农民最大的生存保障，一旦失去了土地，农民就会产生不安全感，就会影响到他们参与城镇化的积极性。因此，青岛实施大力发展重点中心镇的政策，坚持“三个集中”，实现“三化”联动发展。“三个集中”即工业向重点中心镇工业园区集中、农民向重点中心镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中，在促进城乡统筹发展的同时，推进“三化”即新型工业化、新型城镇化和农业现代化联动发展。农村人口在向重点中心镇集中过程中，降低进城门槛，既可以保留土地继续耕种，也可以通过土地承包经营权流转获取收益，但前提都是保留土地承包经营权不变，从而既可以让农民享受到城镇生活的待遇，又可以保留农村的土地，门槛较低，因此农民易于接受，有利于充分调动农民的积极性。
2011年3月，青岛市政府出台《关于进一步加快重点中心镇发展的意见》（青政办发[2011]12号），提出了重点中心镇的发展目标要求。按照全面推进、重点培育的原则，综合考虑各镇的产业基础、交通条件和空间布局等因素，青岛市选择20个左右的镇作为重点中心镇进行培育，以5年为周期，分期分批培育。2010年至2014年，首批确定10个镇作为重点中心镇加以培育。到2014年，10个重点中心镇要发展成为对周边村镇带动能力较强、配套设施良好、经济繁荣、功能完善、环境优美、特色鲜明的新型城镇，部分具备条件的一般小城镇规模明显扩大，基础设施和公共服务设施显著改善，吸纳农村富余劳动力和外来人口能力大为增强，镇容镇貌有较大改观。到2014年底，重点中心镇城镇化率达到63%，镇驻地人口达到5万人以上；在此基础上，重点培育3-5个镇，力争建成10万人口以上的小城市，推进经济社会发展上一个更高水平。
三、发展重点中心镇的任务与举措
1.把加强规划编制和管理作为重点中心镇发展的首要任务。加快编制和完善市域城镇体系规划，明确重点中心镇的地位、职能、分工，推进重点中心镇与周边镇基础设施和公共设施共建、共享。统筹城乡规划、区域规划，推进城镇总体规划与土地利用规划、产业发展规划有机衔接。有序推进市域产业发展、基础设施建设、社会事业发展等专业规划编制，抓紧修编重点中心镇总体规划，为重点中心镇的发展打下良好基础。不断提高重点中心镇控制性详细规划覆盖率，为重点中心镇的建设发展和依法管理提供依据。重点做好住宅小区、商业街区和重点中心镇工业园区等详细规划的编制。不断完善规划编制和实施过程中的公众参与和监督机制，严格按依法批准的规划实施，并建立健全规划检查、督导和责任追究制度。自2010年起,10个重点中心镇的总体规划由县级市组织编制,由青岛市人民政府审批；控制性详细规划由镇政府组织编制，所在市政府审批，滨海公路沿线组团区域内镇控制性详细规划按照《青岛市滨海公路沿线规划建设管理规划》（青政发〔2006〕45号）组织编制实施，切实提高重点中心镇规划设计水平,以适应城镇化发展的需要。
2.把产业发展作为重点中心镇发展的中心任务。支持和鼓励重点中心镇工业园区建设，高起点、高标准建设产业功能区，完善配套功能，做好产业功能区的协调工作。把重点中心镇工业园区纳入青岛市级以上工业园区统一规划和全市产业发展总体规划，推进重点中心镇产业集群发展。市区大中型工业企业按照全市工业产业规划优先向重点中心镇转移。对于市区大中型工业企业整体性迁入重点中心镇工业园区的，按有关文件规定给予补助。对于到重点中心镇工业园区落户的市级重点项目，由青岛市统一安排建设用地指标，优先保证供应。对投资额度达到亿元人民币以上的项目由各市重点保障。鼓励民营大企业进入重点中心镇工业园区，民营企业进入重点中心镇工业园区的均享受民营企业发展的相关优惠政策。进一步建立项目收益共享机制，处理好重点中心镇与周边小城镇、镇村之间的利益关系，鼓励周边小城镇和村办企业迁入重点中心镇工业园区，有关税收分成可参照市有关文件执行。加快农业结构战略性调整，大力发展商贸、高效生态农业，加快特色农业产业基地建设。大力发展金融服务、旅游休闲、社区服务、教育文化等第三产业，改进和加强对重点中心镇建设的金融服务，积极培育各类专业合作组织，提高农业组织化程度，促进农村劳动力向非农产业和城镇转移，拓宽持续提高农民收入的渠道。
3.把加快基础设施建设、完善综合交通体系作为重点中心镇发展的重要内容。按照统一规划、适度超前、突出重点的原则，优先发展重点中心镇对外交通，打通重点中心镇至周边主要高速公路、国道、省道主干线的联系。积极搞好城镇基础设施配套建设，实施重点中心镇镇域公路提升改造工程；加快推进重点中心镇垃圾转运站、集中供水站、污水处理厂、体育休闲公园等基础设施建设，提高镇域承载能力。对城镇道路硬化、供电通讯、排水管网、供气、供暖和环保环卫设施等公共设施，纳入五市城乡建设总体规划，统一规划，统一布局，统一标准，分步实施。基础设施建设标准原则上按照城市标准进行。自来水用水普及率、垃圾无害化处理率、污水集中处理率初步达到本市同等水平。
4.把改革创新作为重点中心镇发展的主要动力。一要积极稳妥推进镇村合并工作，扩大重点中心镇规模。按照青岛市重点中心镇布局规划，进一步扩大重点中心镇镇域规模，使重点中心镇建成区人口达到5万人以上。在做好镇村合并工作的同时，加快公共服务向农村延伸。根据农村社区发展规划，坚持地域相近、规模适度、有利于整合利用公共资源的原则，按照服务半径约
四、支持重点中心镇发展的财政政策措施及建议
为支持重点中心镇发展，青岛市制定了相应的政策，并加大了财政的扶持力度。这些政策主要集中在两个方面：
一是加大重点中心镇培育力度。按照人口在5万人以下的镇予以撤并的原则，加快编制完成乡镇合并方案，并在2012年上半年完成乡镇合并工作。市财政对合并后的每个镇五年注入2000万元专项资本金，区市等额进行资金配套，建立镇级发展平台。合并后的新镇每个安排200亩建设用地指标。乡镇合并后，被撤并的原镇驻地转化为功能区，继续承担产业发展、公共服务等职能。积极推进强镇放权改革，通过直接下放、委托授权等形式赋予各镇更大经济管理权和行政执法权，重点中心镇原则上享有县级经济发展权利。继续推进国家级、市级小城镇发展改革试点。开展“绿色低碳生态重点小城镇”建设试点。
二是加快农村新型社区建设。遵循城镇体系规划，按照服务半径
从重点中心镇建设的实际情况和政策实践来看，财政政策发挥了积极的作用，但政策体系还不够完善，今后还要在体制机制和作用方式上进一步予以加强。主要包括：
1.从财政体制、政策、资金上给予重点中心镇有力支持。今后“三农”投入要向重点中心镇倾斜，市级财政要重点保障公共服务，补齐乡镇“短板”，加快推进城乡公共服务均等化。农村住房建设与危房改造专项资金、现代农业发展专项资金、农民增收专项资金和村级公益事业“一事一议”奖补资金等要着重保障重点中心镇建设，以持续改善农民生产生活条件。建议今后重点中心镇的地方财政收入以及其他规费收入中县级市留成部分全额留在镇财政，提高重点中心镇可用财力。
2.探索建立重点中心镇产业融资平台。充分发挥财政资金的引导、带动作用，研究促进产业发展新模式，以政府投入为基础，搭建重点中心镇产业投融资平台，吸引各类金融资本和社会资本投入到实体产业发展中，构建起“以政府资金为引导、企业资本为主体、金融资本为支撑、社会资本和风险投资为补充”的长效投入机制，形成多极支撑、多点带动的经济发展格局。一是增强金融产业的辐射带动作用。转变产业支持方式，由过去单纯支持企业、项目，转为大力扶持农村金融产业，大力发展农村信用社和农村村镇银行等多样化农村金融组织，通过贷款风险补偿、信用再担保、支持银企合作、鼓励农村金融创新等行之有效的措施，撬动金融资源带动重点中心镇产业发展，实现财政经济与金融发展的共赢。二是推动重点中心镇产业和企业做大做强。充分利用财政资金和政策的导向作用，做大做强各类产业投入平台，吸引聚集各类资本，支持“一镇一业”、“一村一品”、“数镇一园”建设，孵化重点企业和龙头企业，吸引配套产业跟进，鼓励发展地方特色产业，增加地理标志保护产品数量。创新运作方式，通过政府奖励、平台直接融资、保证金贷款、股权投资、贴息贷款等多种方式，撬动金融资本，吸引社会资本，形成多元化、多平台投资格局。
3.建立重点中心镇城市建设多元化融资机制。按照“市场筹资为主、政府补助为辅，政府投资、社会集资、农民带资、招商引资等多渠道融资”的做法，建立多元化的城镇基础设施投入机制，坚持“谁投资、谁受益”的原则，对镇域基础设施建设可采用BT、BOT等模式，吸引社会投资建设。充分发挥五市政府投融资平台，积极吸引社会资本投入城镇化建设。对一些有盈利保证的重点项目采用公开招标的BT、BOT方式融资，对于筹资规模较大、前景稳定的项目可采取ABS方式，探索一条新型城镇化建设融资的新路子。