袁洪杰、陆巧良、许敏/江阴市财政局
内容提要：城乡一体化是推进幸福江阴建设的重要载体。近年来，江阴市通过在规划布局、基础设施、公共服务、就业保障、管理机制等五个方面大力促进城乡融合，探索出了独具特色的江阴模式，城乡居民享受到了城乡一体化发展的成果与实惠。未来应坚持“规划引领、基础先行、产业发展、就业保障、服务均衡、管理创新”的思路要求，不断推进江阴市城镇化发展步伐。
关键词：城乡二元 城乡一体化 江阴模式 城镇化
江阴市城乡一体化发展起步早、标准高、推进快，通过深化农村综合改革，打破城乡分割壁垒，使生产要素在城乡间合理流动，生产力在城乡间合理布局，促进了城乡有机融合，让城乡居民享受到了成果和实惠。“十一五”期间，江阴市农民人均纯收入从2006年的9411元提高到2010年的15667元；农民集中居住率从2006年的54.69%提高到2010年的68%，城乡一体化发展成效显著。
一、江阴市推进城乡一体化的做法与成效
(一)坚持城乡规划布局一体化
江阴市以“三高”统筹完善城乡发展空间布局，做好统筹城乡规划建设工作。高起点推进城乡规划，在认真执行土地利用总体规划的基础上，完成江阴市城乡统筹规划及中心城区和四大组团的分区规划，全市建设用地控规覆盖率达100%，完成修建性详规面积
目前，江阴市完成了93个自然村撤并工作。高水平推进产业规划，优化产业布局、推动产业升级、加快产业集聚，目前全市95%的投资、90%的产出、98%的就业、95%的外资均集中在园区。城市综合板块、沿江港口经济板块、澄东工业板块、澄南不开发区域板块等区域发展特色基本形成，中心城区、新市镇、新农村在产业布局、政策体制、基础设施等方面的互动衔接水平明显提高。
(二)坚持城乡基础设施一体化
围绕破解路、水、电、环保等重大问题，江阴市着力改善城乡基础条件，率先实现城乡联网、共建共用。一是加强水电气建设。按照“总体规划、同步实施、突出重点、完善配套”的要求，全面推进配套基础设施建设。二是加强城乡交通建设。按照“构筑骨架、沟通南北、畅通环路、完善路网”的思路，江阴市加快实施“
2007年，全市实现区域联网供水、农村电气化、区域宽带入村全部到位。2011年底，公路里程约达
(三)坚持城乡公共服务一体化
江阴市抓住群众最迫切、社会最关注的教育、医疗、文化等问题，加快构建以城区为中心、以镇(街道)为主体、以村(社区)为基础的城乡公共服务体系，逐步实现城乡基本公共服务均等化。一是加大城乡教育资源整合优化力度。以普及12年义务教育为目标，放大城乡优质教育资源，促进教育均衡发展。二是加快城乡医疗卫生事业发展。基本形成以市级医院为龙头，镇卫生院为纽带，社区卫生服务站为基础，民办医疗机构和社区责任医生为补充的医疗卫生体系和“小病在社区、大病进医院”的就医格局。三是全面实施“村村体育健身工程”，基本形成体育中心集聚发展、农民公园有机结合、健身工程遍布城乡、学校场馆社会共享的体育场馆设施体系。
目前，全市城乡已建成省级实验小学24所，省级教育现代化示范初中26所，在全省率先通过了区域教育现代化评估验收。社区卫生服务覆盖率达100%。启动实施两年一次的免费健康体检活动，受益市民达65万人，每个家庭都建立了健康档案。加强农村文化体育设施建设。全市共建成篮球场699个、乒乓球室572个、健身路径558条、镇(街道)游泳池22个，实现了行政村村村有健身场地的目标。
(四)坚持城乡就业保障一体化
江阴市始终把农民作为就业保障的重要群体，从政策、措施上实现城乡居民充分就业、全面保障。一是建立了先普及后提高的社会保障体系。江阴市已建立健全了以社会养老保险、医疗保险、失业保险、被征地农民基本生活保障、最低生活保障为主的“五道保障线”，尤其是对建国以来的被征地农民，全部建立基本生活保障制度。2010年，启动实施被征地农民基本生活保障与城保全面接轨，一揽子解决被征地农民纳入城保问题。二是形成了市镇村(社区)三级联动的就业促进体系。在充分发挥劳动力人才市场、职业介绍所等机构作用的同时，在城市社区设立就业援助站、行政村设立就业专业援助点、劳动保障专管员，将就业服务的触角直接延伸到每个家庭。同时，广泛开展劳动者职业技能免费培训，深入实施就业援助计划，形成了尊重劳动、鼓励创业的良好氛围。
2010年，基本生活保障制度受益群众达24.36万人，新农保养老金标准从每人每月80元调整到120元，全市被征地农民并轨城保签字率已超过93%。2011年，全市完成创业培训2450人，青壮年劳动力接受职业技能培训覆盖率95.8%。农村劳动力充分就业率93.4%，城镇登记失业率2.46%，农村调查失业率2.85%。
(五)坚持城乡管理机制一体化
江阴市不断完善有利于统筹城乡经济社会发展的高效管理体系，形成了城市、农村相互对接、良性互动的新格局。一是创新农村经营机制。立足于改造农村、转移农民、提升农业，以万顷良田等十大重点示范工程，实现现代农业的提质升级。二是实施“三置换”改革。实施“土地承包经营权置换城镇社会保障、农村住宅置换城镇安居房、农村居民身份置换城镇居民身份”，不断深化农村综合配套改革，进一步激发农村发展活力，推动集聚集约发展。三是创新农村合作富民机制。江阴市以村级集体经济股份合作、土地股份合作、农民专业合作以及富民合作为重点，大力发展农村新型合作经济组织，让更多的农民成为股东、社员，切实增加农民来自集体的财产性收入、资源的增值性收入、专业化经营性收入。四是创新城乡管理模式。完善农村发展综合考核体系和领导班子、领导干部考核评价办法，实行城乡工作一体化管理、一体化考核、一体化推进。大力推进农村社区化管理，通过村改居、村居合一等方式，实施居民与农民、本地居民与新市民的一体化管理，着力构建“大城管、动态化”的新型现代城市管理格局。全面推进以“实行四项制度(村务公开制、村民议事制、民主理财制、民主监督制)、落实四项权利(知情权、决策权、管理权、监督权)”为主要内容的村务公开与民主管理，积极创新村级集体资产经营管理方式，保障和发展农民的各项权益。
全市农业适度规模经营比例达79.8%，高效农业面积比重达到58.5%。到2010年年底，5个改革试点村预计累计投入4.51亿元，建成安置房和配套设施31.21万平方米，1500多户、5500多村民群众集中到新型社区居住生活，5个试点村按照实施方案推进，3-4年内可节约土地2200多亩。目前，累计组建各类农村新型合作经济组织469家，入社农户13.5万户，占全市农户总数的60%；累计分红总额达9.5亿元，户均增收达7038元。
二、进一步推进城乡一体化发展的思路举措
尽管形成了独具特色的江阴模式，但对比国内外先进典型、幸福江阴建设目标以及群众的期望，城乡一体化仍然任重道远，仍然存在一些矛盾和问题：城乡二元结构的体制障碍还未根本破除，公共服务在城乡之间的分配需要进一步均衡，农村基础设施建设和社会事业发展有待进一步加强，城乡统筹发展的政策性、体制性障碍仍有待破解等等。未来应坚持“规划引领、基础先行、产业发展、就业保障、服务均衡、管理创新”的思路要求，加快推进城乡一体化发展步伐。
(一)突出规划引领，进一步提升城乡发展规划水平
规划在城乡一体化发展中具有综合协调功能和导向作用，按照“规划一步到位、建设分步实施”的思路，经济社会建设要严格按照规划进行。一是优化城乡规划体系。围绕建设现代化中等城市和城乡一体化发展的要求，以城市总体规划(2010－2030)的修编工作为契机，着力构建“布局合理、分工有序、开放互通、资源共享、协调互补”的空间布局和规划体系。根据农村居民点数量更精减、向城镇更集中的原则，重点解决科学合理的农村居民点布局、规模和数量，并制订适时推进的时序安排。二是深化片区发展规划。加强区划调整力度，加快形成片区发展特色。加强产业向特色园区转移的研究和引导，更加注重基础设施和公共服务的全市域统筹考虑，全方位均衡布置。
(二)加快城乡建设，进一步提高基础设施建设能力
在现有基础设施建设覆盖程度和建设水平的基础上，坚持重点建设与优化配套相结合，以机制创新为突破口，全面加快城乡基础设施一体化开发建设步伐。按照50年乃至100年不调整、不落后的标准，遵循“总体规划、分步实施、预期推动、重点突破”的要求，高标准设计、高质量推进道路、水利、通信、电力、管网等重点重大基础设施项目改造建设步伐，不断以重点重大项目工程的实施推动城乡面貌的持续改善、建设布局的优化调整和资源要素的集约集聚。
(三)优化资源配置，进一步加强城乡公共服务统筹
加大公共财政支农力度，加快公共服务由重点保障城市向城乡并举转变，围绕解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，积极推进城镇优质资源进入农村，全面提升农民享受公共服务程度与服务水平。一是优化教育资源配置。不断调优学校布局，深入推进素质教育，加强师资队伍建设，促进城乡教育一体化均衡发展，全面提升城乡教育现代化水平。二是完善公共医疗。坚持公益性质，加快推进城乡医疗保障、医疗服务、社区卫生服务、卫生监督、疾病预防控制、环境卫生管理一体化进程。三是加强文化体育建设。积极推进农家书屋、图书总分馆、文化信息资源共享等重点工程，完善覆盖全市、惠及全民的公共文化服务体系，形成富有活力的文化管理机制；全面推进全民健身计划，丰富和活跃城乡居民文化体育生活，积极倡导健康科学文明的生活方式。
(四)健全保障体系，进一步加大城乡就业保障力度
要把农村就业保障纳入整个社会就业保障体系，逐步实现城乡居民就业服务共享、就业机会平等、社会保障共有。进一步完善城镇就业再就业援助及扶持创业体系，并不断向农村拓展覆盖，推行被征地农民、农村劳动力的就业创业培训指导，使城乡居民享受均等优惠政策，以充分就业、自主创业带动社会保险覆盖面延伸。按照“全覆盖、保基本、有弹性、开放性、可持续”的原则，加大政策补贴力度，制定更加优惠的参保缴费办法，探索制定针对无业人员、低收入群体、纯农户的养老保险制度，采取个人缴费、政府补贴、集体补助方式，覆盖城乡居民困难群体、纯农户。探索养老保险制度整合与衔接的办法，将现有制度逐步整合到以企业职工基本养老保险为主，居民基本养老保险为辅的养老体系上来。拓宽大龄补贴发放范围，从原先大龄下岗职工或双失业家庭向更多的无业者、低收入困难人员延伸，提高被征地农民基本保障、新农保等领取待遇水平，逐步缩减与城保养老待遇水平的差异。
(五)完善政策措施，进一步健全促进城乡一体化发展的体制机制
加快推进城乡一体化发展，需要着力破除城乡二元结构，要大力营造有利于构建城乡一体化发展新格局的体制政策环境。一是全面推进“三置换”改革。按照“加快进度、形成规模、扩大成效、做出特色”的要求，在总结试点经验的基础上，加大政策推动力度，要以镇(街道)为主体全面推进农村“三置换”改革，力求实现突破，进一步优化城乡空间布局，统筹配置资源。二是提升发展新型合作经济组织。积极推动各类要素向农村流动，向合作组织倾斜，市镇农业综合开发、农业标准化建设、农村产业园区建设等项目，在同等条件下优先委托给合作组织实施。三是创新提高土地集约发展水平。建立健全土地流转市场和土地流转服务中心，健全促进土地流转的服务机构和服务平台，开展农户土地流转的托管服务，使农民分享更多的土地增值收益。四是积极稳妥推进农村集体资产产权制度改革。大力度推进社区股份合作制改革，做好集体资源资产股份化工作，建立社区股份合作社或股份制的企业集团，推动农民从集体社员身份转变为企业股东身份，解除集体经济产权制度对农民市民化的经济束缚，加快农村管理向社区管理转变。