宋琳、程烨/山东财经大学
内容提要：欧洲债务危机的爆发引起了普遍关注，与此同时我国地方政府债务问题日益凸显。两者之间存在一些相似之处，也存在不同。本文对比欧洲债务危机和我国地方政府债务问题，认为我国处理地方政府债务的经济实力被大大低估，进而提出了解决我国地方政府债务问题的相关措施。
关键词：欧洲债务危机 地方政府债务 国有资产
一、欧洲债务危机与我国地方政府债务问题概述
(一)欧洲债务危机
自从2009年全球三大评级公司下调希腊主权评级，希腊债务危机愈演愈烈。2010年5月底，惠誉宣布将西班牙的主权评级从“AAA”级下调至“AA+”级，至此，希腊债务危机扩大为欧洲债务危机。2011年，欧洲债务危机呈现新态势。国际市场对希腊债务危机的担忧加剧，股市全线大跌，意大利、西班牙、葡萄牙等多个欧洲国家主权信用评级被下调。除此之外，欧债危机也开始向欧元区核心国蔓延。德国在11月的国债拍卖中“遇冷”，拍卖的60亿欧元国债仅获得39亿欧元的认购。法国近期国债收益率上扬，可能对主权评级构成负面影响。2011年12月，标准普尔公司将欧盟长期信用评级列入负面观察名单。欧洲各国纷纷遭到波及，频频向国际货币基金组织和欧盟委员会递交援助申请，欧债危机呈现出“难见底”的状态。
随着债务危机的扩大，欧元区国家以及整个欧元区经济的发展受到阻碍，欧美股市主要股指普遍大跌，国际油价以及国际金价也遭到大幅下挫。而且欧元区核心国遭到波及，可能会导致金融稳定基金将丧失信贷能力，甚至可能导致EFSF救助机制破产，这对已深陷债务危机泥潭中的欧元区来说，无异于灭顶之灾。欧洲债务危机也对全球金融稳定和经济复苏造成重要威胁，拖缓了世界经济从金融危机中走出的步伐。
(二)我国地方政府债务问题
我国严格控制地方政府举债，《预算法》规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券。地方政府为了规避法律，选择采用非规范的融资渠道举债，如搭建政府融资平台。截至2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上，其中，县级（含县级市）平台约占70%，平台贷款在人民币各项贷款中占比大约占30%。
我国地方政府债务主要分为政府有偿还责任的债务、政府有担保责任的债务、其他债务三类。审计署2011年全国地方政府性债务审计结果显示，截至2010年底全国地方政府性债务余额10.7万亿元，其中政府负有偿还责任的债务是6.7万亿，政府负有担保责任的或有债务2.3万亿元，政府可能承担一定救助责任的其他相关债务1.6万亿。其中，银行贷款所占的比重高达79%。在已支出的债务资金当中，用于市政建设、道路交通、土地储备等方面的资金数额远超用于教育、社会保障、环保、能源方面的投入。
中国社会科学院在2010年6月发布的金融蓝皮书对地方政府融资平台的偿债能力进行了量化测试，认为到了2012年地方政府融资平台偿债率将超过20%警戒线，达到26.6%，一直到2014年才能回归到警戒线。目前，地方政府债务问题前景令人担忧。一是危及银行信贷安全。政府举债大多用于周期长、收益低的基础项目，无法依靠这些项目的收入提高偿债能力。债务负担的加剧使地方政府缺乏现金流偿还贷款，由此形成银行的不良资产，不仅造成银行净利润额减少盈利水平下降，也使银行的流动性面临危机。二是对宏观经济产生冲击。地方政府债务问题会引起经济波动，干扰短期宏观经济和货币政策及相关配套改革，有可能使中央财政在较长时期面临巨大的挑战。地方政府债务增大了财政和金融改革的支付压力，中央为了抑制大量负债的行为，只得收紧政策，对投资和信贷产生影响，从而影响企业经营，使就业压力与收入下降问题突显。
三、我国地方政府债务问题与欧洲债务危机的比较分析
(一)相似之处
1.举债应对经济危机。在欧洲，不少国家为了应对经济危机，实行扩张性经济政策刺激经济复苏。为了融得资金，主权国家政府大量发行债券，背负沉重债务。我国为了应对金融危机，在2008年底宣布了4万亿元的经济刺激计划，在2009年3月人民银行和银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中表示了对地方融资平台的支持与肯定。在政策因素刺激下，地方政府融资平台债务规模急剧膨胀，而且始终保持着增加的态势。
2.预算管理存在缺陷。欧盟许多国家预算支出控制不力执行混乱，存在诸多不合规之处。欧元集团主席就曾指出希腊多年预算管理不善是引发危机的重要原因。同样，我国地方政府预算编制仓促，许多准备投入资金的项目并没有进行充分论证。预算下达滞后，部分资金没有纳入预算管理，破坏了预算总约束。预算审计监督不力，法制化程度低，缺乏与《预算法》相配套的法规。
3.银行的侥幸心理与信贷信息不对称。欧洲银行愿意贷款给经济水平较低、还贷能力较弱国家，是因为他们清楚在欧元一体化的机制下，如果这些国家债务出了问题，欧盟不会坐视不管，否则欧元就要崩溃。我国的银行也存在这种心态。他们认为地方债务出了问题，中央政府不会坐视不管，中央将会弥补他们的损失。在政策上有规定要求国有银行支持国有企业事业单位，这使银行受到过多的行政干预。银行在与政府融资平台合作的时候，也存在信息不对称的问题。由于地方政府财政信息不公开不透明，贷款完全脱离监督无法进行有效约束，银行系统的风险由此加大。
4.借贷机制存在问题。欧盟部分国家存在借贷机制不合理的问题。比如希腊，政府之所以敢借大量的债，是因为本届政府借债获得的收入与产值由本届政府享受，而债务负担由未来的政府承担。这种情况在我国也难以避免。地方政府缺乏主动承担责任的意识，上届政府大量借债后，偿债重任就留给了下届政府甚至下下届，或者干脆把债务甩给中央。我国政绩考核机制也存在缺陷，我国对地方政府官员的考核主要通过GDP来体现，地方政府官员为了体现出政绩，大搞“政绩工程”，不计成本效益和风险，不考虑偿债能力。
(二)不同之处
1.债务性质不同。一是负债主体不同。欧洲产生债务危机的国家都是中央政府负债，承担大量外债。在这种情况下，欧洲国家想要缓解债务危机除了经济体内部出台相应措施，还需要国际社会的支持。但是一旦请求国际组织救助，就会受到很多条件的制约。而我国地方政府债务属于内债，可以通过自己内部经济的调整来解决危机，选择的途径很多，也不会受到限制。二是债务用途不同。欧洲国家的经济模式是消费型，重视福利，负债融得的资金主要用于驱动消费。而我国是投资型经济模式，负债融得资金用于投资，而且不少资金还投资到不能立刻取得收益的工程中。虽然投资后不能及时还款，但是毕竟投资于实体经济，可以提高生产，在未来产生的收入也能在一定程度上增强偿债能力。三是债务规模不同。欧洲债务危机由希腊引发，继而波及到众多欧洲国家，由此欧洲债务危机才进一步升级恶化。而我国地方政府债务总量仅与希腊的主权债务规模大致相似，远远小于欧洲主权债务的规模，所以从目前的情况来看，并不会爆发危机。但我们并不能因此而忽视债务问题的严重性，还没有演变为全国性危机仅仅意味着我们还有时间来消除隐患。
2.化解债务问题的经济实力不同。如果不考虑国际援助的话，欧盟各国处理成员国债务只能靠德法等国的财政收入，因此显得捉襟见肘，困难重重。同时，欧盟各国之间是不同的主权国家，虽然也有合作，但是合作毕竟是要建立在维护自身利益的基础上的。所以一旦出现危机，虽然欧盟整体会出台拯救措施，但是措施并不及时，而且措施效果欠佳。中国政府则不同，除了每年的财政收入外，政府作为中国最大的资产所有者，还拥有数目及其庞大的国有企业资产、公有土地以及矿产资源。陈志武教授根据相关资料计算出，2006年底，国有土地加国有企业的总价值为79万亿元。假设这些资产增值速度与GDP增速相同，那么目前这些资产已达120多万亿元。因此，中国政府处理地方政府债务问题的能力，远远大于欧盟对希腊及国际债务市场的控制与协调能力。由于中国是一个主权国家，中央政府对地方经济的宏观调控更有效，其调控能力也要远远优于对于各成员国经济不能有过多实质性干预的欧盟。这是我国地方政府债务问题与欧洲债务危机最大的不同之处，也是最容易被忽视的一点。如果不顾这一点，盲目地将两者的严重性进行比较，就会得出错误认识[①]。
四、化解我国地方政府债务问题的对策
综上所述，欧洲债务危机的爆发严重拖累了世界经济复苏的脚步，我国地方政府债务在与欧洲债务危机有诸多相似之处，因此必须对此给予高度关注。但是我国政府的经济实力被远远低估，我国政府拥有上百万亿的资产作为强大后盾，以及一个集中统一的财政体系，处理和缓解地方政府债务将游刃有余。现阶段应该汲取欧洲债务危机的教训，采取如下措施：
(一)合理适度采用经济刺激计划
面对经济危机时，采取经济政策刺激经济是十分必要的，但这也意味着政府财政负担会加大，可能会出现依靠财政赤字拉动经济的现象。所以财政刺激计划要在可控的范围内，把握好财政赤字的“度”。当条件成熟时，灵活地选择经济刺激计划的退出策略。
(二)健全完善财税体制，增加地方政府的资金来源
第一，合理划分中央地方财权事权，遵循财权与事权对等的原则按照事权的划分来分配财权。完善税收体制，合理划分税种格局，积极发掘能给地方带来稳定收入的税种。但是对于不合理不合法的收费要坚决取缔，对于可以保留的收费项目也必须严格规范。第二，允许地方政府发债，进入资本市场融资。发债法定化可以提高政府财政的透明度，便于中央财政监督，减少了大量债务积压的风险。第三，在满足公众的生活需求的医疗卫生教育等公共基础设施项目中，可以考虑加入民间资本。不仅为自己增加了资金来源，而且也拓宽了民间投资渠道。第四，完善转移支付制度，根据地区经济发展实际状况对资金进行合理分配，提高使用效率。
(三)完善债务管理体制，规范界定政府职能
建立统一的债务管理机构，管理地方政府贷款，掌握政府预算收入预算支出以及还款能力的相关信息。严格规范举债程序，根据债务承受能力限制举债规模与期限。加强对地方政府融资平台的监控，对不具备条件的融资平台坚决清理，对具备融资条件的融资平台指导监督。建立健全预算管理制度，规范预算编制程序，改进预算编制技术，加强预算绩效评价。督促地方政府定期在媒体公开财务状况和负债信息，完善债务披露机制。与国际接轨，遵循国际货币基金组织提出的《财政透明度良好行为准则》。可以通过媒体披露的方式令公众知悉地方政府债务情况，同时借此推动地方政府还款的步伐。
政府应改变以GDP作为考核地方政府干部政绩的标准，将其所属政府部门债务状况审计结果列为干部考核的重要指标，树立正确的政绩观，增强责任意识。合理界定自己的职能范围，将财力物力投入到属于政府职能内的关键性领域。对于那些投资大而收益在未来才能体现的基础设施项目有选择性地投入；对于高耗能高污染和产能过剩的项目坚决禁止投入。在选择项目之初，对项目设立进行可行性研究并面向公众征集意见。在项目建成投产一段时间后，对项目进行总结性评价，为正在进行的和即将进行的项目选择提供借鉴。
（四）建立风险预警机制
建立地方债务风险预警机制，完善风险预警系统，建立一系列预警指标体系和控制指标，更加规范、务实、客观评估以及预测风险程度。对于债务风险过高的地方政府禁止其在短期内举借新债并对其进行监控，督促指导其在规定期限内化解危机。建立风险基金，根据本地区的需要每年筹集还债准备金，应对可能的债务风险，确保政府信誉和财政可持续发展。将偿债资金列入财务计划，保证偿债基金用途清晰可查，专项管理，不得挤占挪用，保证资金能够高效合理运用。
(五)积极进行银行整顿
第一，由于政府的债务问题一旦爆发最先影响到的就是银行系统，所以对于已经发生的债务，银行应该进行压力测试。查清已存在的坏账以及可能会转变为坏账的资产，以及这些坏账可能给银行系统带来的风险规模，化解既有风险，严控新增风险。同时，监管部门也应切实加强对银行等金融机构的内部结构治理和内控制度完善的指导。而在贷款活动中，商业银行需要建立健全的公司治理结构和严密的内控制度，使商业银行摆脱行政干预的影响。第二，银行要做好已签订的贷款合同的补正。中长期贷款改固定利率为浮动利率，调整贷款付息周期，中长期贷款做到一年两次还本付息，同时到期贷款本息不得展期和贷新还旧。第三，加强土地抵押贷款管理，落实地方平台债权的合法抵押品，对公立性资产依法进行非公立性资产置换，对作为抵押品的土地抵押物以其合法性、合规性、真实性为重点进行风险排查，对无效担保抵押全面彻查严肃问责，从而对风险早暴露、早发现、早度量和早干预。同时银行业和监管部门及时跟踪贷款跟踪抵押品，提高贷后资金管理的有效性。切实根据现金覆盖情况对平台贷款分类计提风险资本和拨备，同时严防平台贷款"改头换面"和"卷土重来"。第四，配合国家推进利率市场化建设，加强金融产品市场之间的沟通，调整融资机构，加快直接融资的发展步伐。审慎开展与地方政府的战略合作加强交换信息沟通，努力降低成本。
(六)加强财政监督
我国现行监督多偏重于行政手段，财政监督存在执法空白，所以首先应该将监管上升到法律层次，修改完善《预算法》、《担保法》等相关法律，并且尽快出台与监督相关的法律法规。加强财政监督的信息化建设，对于财政资金的收缴拨付通过网络的形式监督，提高监督效率。内部监督外部监督相结合，既需要财政部门、审计部门与单位之间职能相互分离、相互制约实现的内部监督，也需要来自人大、纪委等部门的外部监督。
参考文献：
〔1〕 搜狐财经.欧洲债务危机最新进展[EB/OL].business.sohu.com.2011-11.
〔2〕 中国金融网.何世红:地方政府偿债能力面临挑战[EB/OL].insurance.zgjrw.com.
〔3〕 新浪博客.刘明康主席在银监会2011第三季度分析会上的讲话[EB/OL].www.blog.sina.com.cn.
〔4〕 无忧商务网.地方政府性债务未超出清偿能力[EB/OL].www.cn5135.com.
〔5〕 陈安来.地方政府债务危机的破解路径探析[J].知识经济，2011，(2).
〔6〕 国际在线.美国《华尔街日报》:欧洲债务危机可使中国受益[EB/OL].gb.cri.cn. 2010-06-09 .
〔7〕 冉芳.希腊债务危机对中国的启示[J].知识经济，2010，(23).
〔8〕 汤敏.地方债与希腊债务相似但不会出现大危机[EB/OL].www.cser.org.cn.
[①] 郎咸平在