襄阳市财政局
内容提要：本文结合襄阳水利改革与发展实践，以全市农田水利建设与投入管理为重点，通过分析农田水利建设与管理工作存在的矛盾和问题，并从政府财政视野出发，提出加强水利建设与投入管理的若干意见和建议。
关键词：农田水利 投入管理 管理体制 资金监管
一、引言
“水是生命之源、生产之要、生态之基”，从广义上讲，农田水利包括病险水库除险加固、堤防整修加固、农村安全饮水、中小河流域治理，大型灌区节水改造、泵站更新改造、渠道整治、中低产田改造、水土保持、水生态治理等多项内容，其中与农业生产关系最为密切的是渠道清淤硬化整修、水源工程建设和病险水库除险加固。从狭义上讲，农田水利是以农业增产为目的，为防治洪涝、抗御干旱等自然灾害，对农田实施的具有灌溉和排水功能的工程措施，本文所指的是狭义的农田水利。当前要着力解决最为薄弱的是小型农田水利“灌排最后一公里”问题，如堰塘、泵站、机井等水利设施的日常维护与管理，使之在蓄水、引水、提水、排水等环节始终处于良好的运行状态。
从我国农田水利建设投入现状看，其主要有以下三个特点：一是资金来源多样化。从来源层次看、有中央及地方各级政府对水利建设的投入，还有农民自愿筹资筹劳的投入。从来源渠道看，有国家专门用于水利建设资金的投入，又有涉及服务粮食生产基地建设配套的水利设施投入，还有农业综合开发涉及渠系配套、土地部门用于土地整治的田间水利设施投入等等；二是财政支付转移化。中央及地方各级政府财政用于涉及农田水利建设项目的投入一般是以专项财政转移支付方式下拨到县(市)、区，然后根据管理需要和工程进度，下拨到有关水利建设管理项目上去。三是使用分散化。由于水利建设资金来源多层次、多渠道，由此形成较为鲜明的使用和管理具有分散性的特点。
加强农田水利建设具有重大意义，
二、襄阳农田水利基本现状
襄阳地处汉水中游，兼有南北气候特征，农业和水利生产条件比较优越，是全国10大夏粮主产区和全国20个重要商品粮基地之一。耕地面积约占全省的12.4%，通过建国以来几十年的建设和积累，全市农田水利灌溉条件得到根本改善，加上农业科技的推广应用以及粮食生产品种的更新等的综合作用，到2010年全市粮食总产量达459.4万吨，总量占全省的1/6，同比增长6%；农业总产值234.7亿元，同比增长5.3%。全市农田水利基本现状是：
一是布局合理的小(二)型以上水库基本满足了城乡用水需要。据统计，到“十一五”末期，襄阳全市拥有水库925座，其中大型水库9座，中型57座，小(一)型水库176座，小(二)型水库683座。这些分布在广阔山区、丘陵以及鄂北岗地的中小型水库充分发挥了雨季蓄水、防洪，确保了农业尤其是粮食生产季节用水，以及城镇日常安全供水、用水的基本需要。
二是提水灌溉工程有效的扩大了自流灌溉面积。以鄂北岗地引丹提水灌溉工程、石台寺提水灌溉工程为骨干，灌区因地因地制宜建成的3400多个固定泵站、装机2630台、15.2万千瓦及其引水渠道配套设施的建设与完善，完全改写了鄂北岗地十年九旱的历史。在其他如广阔的山区梯田、丘陵及沿汉江平原地区，借助水库水源以及沿江泵站提水灌溉补充，使大量旱地改造成为旱涝保收的良田。
三是星罗密布的堰塘奠定了农业生产稳定、粮食生产丰收的基础。以上世纪50-70年代以集体经济组织、农民自愿为主兴建、遍布农村各村组的8.85万口堰塘，有效地发挥了大、中、小型水库供水量大、堰塘蓄水快、用水方便的互补优势，为农业生产、尤其是水稻稳定增产起到了积极保障作用。如在粮食生产中，为确保冬、春季小麦等农作物在生长关键时期如遇春旱时可得到及时灌溉；在夏种水稻需水时适时供水，为确保水稻生产这一高产作物不因干旱而造成大面积减产起到积极的保障。
上述水利设施体系的建设与完善，使襄阳市蓄、引、提水能力达到44.94亿立方米，其中蓄水26.95亿立方米，引水7.73亿立方米，提水10.26亿立方米。农业有效灌溉面积达到401.02万亩，占总耕地面积的65.5%；旱涝保收面积达到294.4万亩，占总耕地面积的48.07%；机电排灌面积168.75万亩，占总耕地面积的27.55%。
三、襄阳市农田水利存在的问题及其原因分析
襄阳所属6个县(市)和襄州区，其中有枣阳、宜城、老河口三个市和南漳、谷城县，襄州区等六个县市区被国家列为全国产粮大县。因此，全市农田水利基本建设一直作为历届市委、市政府发展农业的重要战略来抓，并取得显著成效。但从农田水利建设客观现实分析，在成效比较突出的大背景下，仍存在不少矛盾和问题。
(一)矛盾与问题
1.灌区面积日益萎缩。在过去相当长一个时期内里，农田水利建设与管理的主体是国家或集体，责任明晰。实行家庭承包责任制后，除小(二)型以上水库、大型提灌设施由水利事业单位管理外，其他小型水利设施随着集体经济淡出、农田水利建设与管理主体逐步缺失，使农业生产尤其是粮食生产抗旱防洪能力不断下降，全市农田有效灌溉面积逐步减少。据水利部门调查，小型水利工程原设计可控制灌溉面积303.48万亩，目前仅有152.26万亩，衰减率高达50%；其中小型水库84.53万亩控制灌溉面积，目前仅有50万亩，衰减率为41%；中小型泵站可控制灌溉面积120万亩，目前仅为75万亩，衰减率为48%；过去遍布乡村的堰塘可灌溉面积120万亩，目前仅为12.26万亩，衰减率达65%；机井可控制灌溉面积65万亩，目前仅有15万亩，衰减率高达77%。在一般风调雨顺年景下，农田用水尚能勉强维持，但遇特大干旱年份，用水需求旺盛与有水难用、无水可用的矛盾更加突出。如在鄂北岗地农业灌溉中，在上世纪六七年代，国家投入巨资，陆续兴修了引丹提水工程、熊河水库等一批大中型水利工程。改革开放以来，枣阳市修建了石台寺大型泵站及其他零星水利设施。目前鄂北岗地襄阳市境内，已有引丹、石台寺、熊河、排子河等21个大中型灌区工程，设计灌溉面积299.85万亩。全市17个灌溉面积在5万亩以上的中型灌区全在鄂北岗地，大型水库数量占全市的55.56%，中型水库数量占全市的77.19%，泵站总数量占全市的94.33%。目前这些灌区因干、支渠“动脉梗阻”，实际上其有效灌溉面积仅有设计能力的10%，历史上最大有效灌溉面积为20%。熊河水库东干渠及西干渠是覆盖枣阳市和襄州区部分乡镇的灌区，设计灌溉面积20万亩，历史最高灌溉面积10万亩，现仅有2万亩；大岗坡泵站灌区设计灌溉面积10万亩，历史最高灌溉面积6万亩，现仅有5千亩。渠系等配套设施损毁导致灌区功能退化，最终使水稻种植面积大幅度减少，据权威人士估算，鄂北岗地平均减少60—75%，最多的减少90%。老河口市水稻种植最高年份达30万亩，目前基本维持在11万亩左右。如遇去冬今春严重旱灾，由于用水需求量更大，既使有渠、有泵也无水可提，只得改种其他旱作物。
2.病险水库潜在威胁。“十一五”期间，国家加大对大中型水库除险加固工程的投入与建设。从襄阳市看，由于中央和地方各级政府加大投入和组织施工，已基本完成除险加固建设与维修任务，将为大大提高农田灌溉和蓄水抗洪能力起到积极的保障作用。但从全市现有859 座小(一)、(二)型水库情况看，绝大部分分布在大型水利灌区、山区和丘陵乡镇的边缘地带，是大中型水库以及引丹灌区丰水年防洪蓄水调峰、平常年份及旱灾年农田供水的重要补充来源。但由于这些水库均是上世纪六、七十年代通过“人海战术”并以当时的公社或灌溉区域内农民参与修建而成。由于受当时设备、技术条件限制，坝体均是通过土碾压、石块护坡形成，经过近40年的运行，这些水库缺乏必要的维修来源，带病运行，蓄水能力大大减弱，给水库下游人民生命财产带来潜在威胁。
3.桥涵管闸设施失修。进入2000年，尽管国家持续加大对水利建设和维护的投入，但其投入重点是大江大河以及大型水利设施的投入，而小型农田水利设施的维护与管理基本是被“遗忘的角落”，小型水库利用收取少之又少的灌溉水费进行必要的维护外，其延伸持续发挥供水功能的渠道、桥涵、管闸等配套设施则年久失修，维护不足。这些小型水利工程管理主体不明晰，水库管理单位由于渠道及其配套设施分布广而分散，一般不足10人的水管单位难以顾及巡查，渠道沿线村组也无明确协助管理之责，渠道沿线如少农户在渠道两旁开荒种地无人制止，蓄意破坏渠道也无人追究。如遇大暴雨，松软的土层顺势而下导致渠道淤积。桥涵管闸等设施需要资金投入但缺乏来源，使很多兼顾乡村道路桥梁功能的桥涵、管闸等因近年农村车辆增多，负重损毁或垮塌现象时有发生。一遇天旱既使水库有水也因渠道及其配套设施功能退化难以达到水畅其流。这不仅严重削弱了水库、提水工程效能，更对渠道沿线乡村道路通行安全带来极大的隐患。
4.众多堰塘功能退化。随着农村综合改革的深入，以2003年省政府颁布的《湖北村级范围内筹资筹劳管理办法》为标志，农村乱收费、乱摊派、乱罚款的问题得到彻底纠正。但从另外一个方面分析，由于该《办法》第3条明确规定：“经过3年时间取消农民义务工，即03年不超过15个、04年不超过10个、05年取消”的硬性规定，同时《办法》还加了“确需要义务工的，不超过10个”的附加条款。在筹资上，明确规定其范围为“举办水利、修村级公路和和桥梁，植树造林等集体公益事业，实行上线控制每年按农村户籍在册人口不超过15元”、且要通过“一事一议”、2／3以上村民代表通过。由于受这一规定制约，需要农民自己应当办的公益事业如涉及两三家或几家共用的堰塘、引水渠道清淤等事项，无论是通过一事一议、还是实行奖补政策的激励，加之当前青壮年外出打工者众，留在农村的绝大多数的老人和妇女，致使很多村组根本无力组织开展清淤堰塘、整修渠道等纯属村民的公益事业。
(二)原因分析
襄阳农田水利建设与管理存在的问题在全国、全省来看，具有普遍性。由于时代的变化，农村经营体制的变更，以及社会经济发展所带来的冲击而引起的。各个时期水利建设与管护的特点及原因可以概括为：上世纪七十年代前后，在集体生产经营方式下，千军万马兴水利，水利是农业“命脉”生机勃勃，水渠互通、水源互补，旱涝不惧；上世纪90年代前后，农业生产实行家庭分散经营后，“三提五统”管水利，“命脉”明显退化，小修小补维持了日益下降的机能，多数水利设施带病尚可运转；进入新世纪，千家为户用水利，“命脉”严重老化，部分功能丧失，水利设施效能锐减。
1.水利管理体制不顺。由于农田水利设施与管护涉及点多、面广战线长，情况复杂，加剧了管理难度。其中管理体制不顺又是其中重要因素之一。从农田水利管理体制上分析，过去大中型水库、干、支渠桥涵、管闸等设施由国家直接投入，但其施工的人工费用大部分由当时公社组织灌区劳力无偿或是极少量补助完成，其日常维护与管理由水利主管部门牵头负责，硬件维护费用一般由政府财政补助或是集体经济筹集，渠道清淤所发生的人工费用一般由村组集体承担，主要管理形式是通过组织灌区受益农户出义务工完成。随着农村综合改革的深入，作为水利部门在乡镇的办事机构——水利站，同其他“七站八所”全部改制为“以钱养事”机制后，乡镇水利事业发展受到严重挑战。据2010年情况统计，全市乡镇780个“八大服务中心”，在岗总人数3605人，其中水利(水产)服务中心109个，232人。分别占总数的3%和6.04%；从“以钱养事”经费供给情况分析，当年乡镇水利服务中心819.19万元，仅占整个乡镇服务中心经费9702.54万元的8.4%。在这些经费中，其中很大一部分被用着当年改制离岗人员的养老、医疗保险上面，真正用于事业发展的经费微乎其微。经费供给占乡镇服务中心总数比重偏小、每个乡镇一般1—2个水利人员与“水利是农业的命脉”的地位极不相符。
2.水利设施产权不明。农田水利设施如渠道、涵闸等遍布灌区，由于牵涉面广、情况复杂，尤其是农村经营体制转轨时期缺乏必要的法律、法规规范，致使跨流域以及乡镇村组范围内水利设施界定模糊、产权不明。从上世纪六、七十年代以来大规模建设形成的供水渠道，从固有所有权上讲，历史地造就了渠道分属沿途村组集体。但从供水用途属性来讲，其又属于农村公益基础设施。在加强日常管理方面又无新的配套措施跟进。这种权属不明、管理责任难到位的结果，使渠道及其配套设施动态管理必然形成水利部门应当管、但无资金无力管；灌区受益农户有义务管，但其认为是水管部门收了灌溉水费，自己不管理所当然，从而形成了都应当管且都不好管的尴尬境地。既使是权属与管理非常明确的村组引水渠道、堰塘、抽排水设施等，也因管理体制不规范、制度不过硬等多重因素，由此带来对水渠及其配套设施缺乏责任管理单位和难以落实到责任人管护的问题。
3.小型水利投入不足。“十一五”期间，中央和地方各级政府财政推入，无论是投资总量还是增长幅度均是历史上绝无仅有的时期，其中用于水利的投入同样是总量大，增幅快。但这些资金主要用在大江大河和大型水利工程建设与维护上。我们提出水利投入不足的观点，主要是指众多乡镇村组的小型农田水利建设与维护资金来源渠道单一，国家投入总量偏少，村组投入几乎停顿、难以解决“最后一公里”水到渠成的问题。从2009年起，襄阳市老河口市、南漳县率先纳入全国小农水建设县，当年分别获得国家和省投入2000万元；从2010年开始，这一政策扩大到其他县市和襄州区，分别获得1000余万元的小农水建设专项资金。“小农水”建设资金已逐年增长，但整个水利建设投入相比，比重偏小，仍显投入力度不足。
4.农民群众投劳不济。针对农村税费改革后小型农田水利建设沉寂多年的局面，从2009年起，襄阳市坚持国家、地方、集体、个人“四个轮子”一起转，在全市开展大规模的小型农田水利建设。两年间共完成渠道整治4452公里、当家堰扩挖整修9893口、泵站及机井整治1166处、水毁工程修复1278处，打破了自农村税费改革以来的农建僵局。但这些工程面对全市众多需维修的水利设施而言，依然是“杯水车薪”。如果说国家投入是引导，广大受益灌区农民积极筹资筹劳则是解决“家门口”堰塘清淤、引水渠道“最后一公里”问题的关键。但由于受2003年《湖北省村级范围内筹资筹劳管理办法》已取消筹劳、但保留农村在册人口筹资15元/年的限制等因素，在兴修农村水利、道路等公益事业建设与维护管理上，农村“一事一议”往往是议而不决，最后筹资最低要求也难达到，应由农户自主维护的小型水利设施基本处于停顿状态。
四、加强农田水利建设和投入管理的对策建议
今年7月8日中央召开的水利工作会议电视电话会议，表明中央已将水利工作纳入党和国家发展战略层面予以高度重视并采取切实措施将逐步加以落实。本文结合襄阳农田水利工作实际，从政府财政视野出发，重点就加强农田水利投入与管理提出若干对策建议。
(一)指导原则
1.突出发展水利，做强农业的方针，加强农田水利建设与管理工作。“水利是农业的命脉”，精辟的道出农田水利在发展农业生产和改善农民生活中的重要地位和作用。但是，作为农业基础设施的农田水利投入大、见效慢，管护难、虽然直接经济效益并不明显但确保国家粮食安全的社会效益不可估量。在此情况下，全市各级各有关部门要按照市委、市政府关于发展水利的统一部署，充分认识水利在做大做强全市农业产业重要的地位和作用，齐心协力，整体推进协调配合，并在实际工作中像抓工业、抓招商引资一样抓农业的大发展，有了这样的共识，农业基础地位巩固了，农业产业化加工企业壮大了，就为全市一二三产业的协调发展，实现省域副中心城市跨越式大发展提供强有力支撑。
2.按照科学规划、分级管理的原则，从市到县、到乡镇村组层层制定小型农田水利建设维护规划。全市应当紧紧抓住国家大力支持小型农田水利重点县建设、以及产粮大县建设的契机，按照科学规划、分级管理、分层分步实施的原则，建议由各级水利部门牵头负责制定或修订以县市、乡镇乃至村组小型农田水利建设与维护五年规划，经过层层公示、报经县市政府审批实施。在这一规划指导下，无论是农业综合开发、还是土地整理、扶贫开发以及其他用于农业经济发展的专项资金，凡涉及水利建设与维修的项目，均应通过水利部门从技术层面予以认定，以切实改变当前水利建设项目规划不科学、建设项目不按规律办事，以致出现投资效益难显现、关键时刻水流不动、灌溉不到位、造成劳民伤财的严重问题，从而实现水利建设与维护管理与大农业发展的有效衔接。
3.遵循求真务实、灵活有效的方式，明确界定农田水利设施公益性为主体，实行用水协会会员制管理、责任到人的长效管理机制。建立起以县市水利部门为主导、乡镇水利服务机构为基础、村级组织积极实施的水利管理体制。为强化乡镇水利管理，建议探索将现有乡镇水利服务中心恢复为乡镇事业单位，重新核定编制、吸引水利人才，以利稳定水利事业干部队伍、提高水利在农业发展中的地位和作用。在水利配套设施产权难以界定的情况下，要发挥农民参与管理的首创精神，注重农田水利设施管理创新。一方面，明晰所有权。按照“谁受益、谁负担、谁投资、谁所有”的原则，对不同类型的工程实行不同的管理体制。对大型水利设施如主干、支渠桥涵、管闸等大型设施，由水利管理单位所有，并加强日常维护与管理；对灌区建设干、支渠时形成的道路、护坡以及周边确保渠道安全的范围，应当按照属地管理原则，由水库或引水管理单位委托沿途乡镇政府组织村组按照统一要求负责维修与管理；对农户自用的微型水利工程，实行“自建、自有、自管、自用”的体制；较多农户受益的小型公共水利工程，应当按水系、渠系范围，组建跨乡镇、村组的用水协会等多种形式的农村用水合作组织。另一方面，可以采取灵活多样的形式加强经营管理。如对小型水利工程实行独户或联户承包经营、租赁管理等多种方式，目的是通过明晰产权，分离管理权，进而进一步明确管理责任，加强日常维护与管理，使已建小型农田水利设施始终处于良好的运行状态。
(二)政策措施
今年7月中央召开的水利工作电视电话会议已明确今后10年，全国水利投资将要达到4万亿元。这对加强大江大河治理、农田水利建设无疑是个激励人心的利好消息，更是惠及全国人民尤其是确保农业生产增产丰收、促进粮食生产安全的一个重大举措。因此，从用好上级投入、引导农民和社会各方面投入办水利角度出发，本文提出如下政策建议：
1.建议中央、省财政在分配水利投入上，按照县市农业生产有关因素为基础依据予以量化，并运用一般财政转移支付方式分别下达到市或县市，以实现国家财政投入水利资金使用效益的最大化。中央政府增加对水利的投入，必将落实到具体的水利工程项目中去，地方争取中央水利投入博弈在所难免。为体现突出重点、兼顾公平的财政分配原则，中央、省级政府应制定科学、合理的水利投入分配政策，确保有限水利投入真正实现引导地方投入、农民积极投入以及其他社会资本参与投入水利中去。具体建议是：无论中央还是省级政府专项用于水利投入资金的分配，实行切块分配并以转移支付形式由省直接下拨到县市。在切块额度分配因素选择上，建议以县市区为单位，运用定量基数分配方法，综合考虑水利设施分布、有效和实际水利灌溉面积、粮食产量、人口等综合因素，并紧密结合政策因素，经省级政府批准确定。在操作程序上，建议每年初以市州为单位，通过当地发改委、水利、财政等部门按照省级政府确定的控制性投资额度，并充分考虑产粮大县、小农水重点建设县等倾斜的政策性因素，计算县市区应获得投入额度；与此同时、县市均应在政府通过的水利建设与维修规划范围内，选报具体投入项目。经省级政府水利及有关部门对市州统一上报的项目经过程序性审查、以及重点抽查确认，列为中央或省级投入水利计划项目。水利建设或维修项目一经上级批准，市、县政府据此予以实施，并确保资金安全和工程建设安全。
2.建议省级政府制定明确的水利投入政策，实现以政府投入为主导，大中型水库水费收入为补充，村组引水设施由农民为主出劳力、国家财政以“一事一议”方式适当补助的方式，加强已建或小型农田水利设施的日常维护与管理。随着农村综合改革的深入推进，很多农村政策需要在加强水利投入建设等农村公益事业发展中予以修改完善。尤其是在水利投入上，主要靠政府财政投入、且在市、县政府财力无力挤出更多的资金用于农田水利建设，将会导致农田水利设施的持续退化，直到难修复的困境。从资金投入上讲，要实现农田水利投入与管理的长效机制，必须实行以国家投入为引导、国家水利管理单位以收取水资源费为补充，农民自主投劳维护本用水区域小型水利设施，以及运用租赁形式吸引更多社会资金投入到农田水利建设中去。具体政策建议：一是建议省政府按照省人大
3.建议市、县级政府加强水利设施建设与维护管理，并以县市政府批准的水利五年建设规划为依据，对上级各有关部门投入用于农业生产尤其是粮食生产相关的资金有机整合到某区域农田水利设施建设项目中去。以县级整合为基础，加强财政支农资金使用管理已进行多年探索实践并取得初步成效，此已得到财政部认可。作为上级政府财政投入水利的资金是整个财政支农资金的一个重要组成部分，理所当然的要通过对水利建设与维护资金的整合，从而实现最大限度的提高水利建设与维修管理资金的整体利用效率。县级政府整合水利资金的基本路径应当是：各有关部门争取上级投入与水利工程建设与维护有关的专项资金，如产粮大县扶持资金、扶贫开发资金、农业综合开发资金、土地整理资金都由有关部门掌握使用的资金等等，这些资金都应当以水利规划为先导，以水利建设与维修项目为基础，实现项目建设与灌区渠道、乡村道路公共设施建设的有效对接，以利实现农村水利建设与其他公益事业的协调推进，实现综合利用效益的最大化。
4.加强农田水利项目投入资金监管。按照中央《决定》精神和全国水利工作会议精神，今后10年我国水利建设投入将呈持续增长势头。为此，要管好用好水利建设与维护资金，显得尤为迫切和重要。在加强农田水利项目投入资金监管方面，各级审计、财政及水利等部门责任重大，要充分职能作用，协调配合，使用于水利投入的资金真正发挥出应有经济效益和社会效益。一是项目立项实行公示制。凡属国家投入的水利建设与维护项目，以及其他资金经过批准建设的项目，都应当建立完善项目立项公示制度，这样既能有效保障群众监督的落实，又能激发广大农民参与水利建设的热情。二是项目实施实行招标制。要通过完善制度，切实防止招标过程中的不正之风，如通过私下串标、贿赂中标，有建设资质中标后转标给无建设资质的包工队，从而造成工程质量难保证，成为劳民伤财的“豆腐渣”工程。三是项目建设全面实施监理制。在每一国家投资项目建设与维修过程中，要实行严格的质量监理制度，按照监理制度要求，选派责任心强、有专业资质的监理人员对用工材料、每一道工序实行跟踪监管，签字认定留存。以利事后备查，如出现工程质量问题将实行严格的追查责制度。四是项目资金拨付实行审查制。对于各级政府投资用于农田水利建设的专项资金，应当按照现行财政体制管理，实行分级管理、按工程进度预拨专款的办法。五是项目验收实行决算审计制。每一农田水利工程结束后，都要按规定及时办理项目竣工验收，验收之前必须由国家审计部门进行工程竣工决算审计。