焦作市财政局
内容提要：参与式预算是我国财政民主化进程中的一项重要探索。本文以焦作为例，全面分析了参与式预算的主要做法，基本特点，并结合其他地区如哈尔滨、上海闵行、浙江温岭等得经验，进行了横向的案例对比分析。在充分肯定这种探索取得的成就基础上，进一步提出了“参与式”公共预算试验对当前财政改革的启示。
关键词：参与式预算 民主财政 预算公开 公共预算试验
参与式预算是指在预算资金分配过程中吸纳公民参与，使政府的活动选择和资金安排更加符合公民的需求，以提高政策制定和资金分配的科学性和民主性。20世纪80年代以来，中国政治民主进步与经济快速发展，成为这一时代的显著特点。财政制度创新和实践，作为政治体制改革的前沿和载体，其作用和意义不容忽视。本文以河南焦作为例，分析该市开展参与式预算的做法特点、对比分析、应用效果和实践启示，以期对地方参与式预算深化改革提供一些参考和借鉴。
一、主要做法
焦作参与式预算主要集中在预算编制环节，强调在预算资金特别是涉及农业、教育、文化等民生项目的资金安排过程中，通过公众投票、社会听证、专家论证等方式，倾听民声、体察民情、尊重民意，让预算资金的安排与人民群众的选择达成一致，不断提高预算资金使用效益，为地方经济社会发展提供更好财力保障。其主要做法是：
（一）预算公开
预算信息公开是公众参与预算的根本前提，主要有两个特点：一是公开内容全面透彻。2007年，在连续多年编制“部门预算”和试编政府债务预算的基础上，焦作市进一步编制了包括政府公共预算、社会保障预算、政府债务预算、政府采购预算、政府性基金预算、政府投融资预算、国有资本经营预算、政府非税收入预算、社会性别预算等在内的9本复式预算，纵向到底、横向到边，真实反映所有政府性资金的流向。二是公开载体多样便捷。按照方便获取信息、群众喜闻乐见的原则，焦作市重点抓好了社会服务窗口、网络信息平台、新闻媒体宣传、公共场所屏幕、财政文化大院等5个公开载体建设，特别是自主开发设计建设了“财经沙盘”现代财经信息系统，运用现代科技手段实现一体联网，形成全方位、立体式的财政公开全景图。
（二）公众投票
焦作市委市政府从2005年起的连续6年中，每年实施向社会承诺办好的十件实事工程（后称十项民生工程）。十件实事工程在项目确定过程中，设置了民意测评环节，由社会公众自己投票选择预算项目范围，确保了“用老百姓的钱，办好老百姓的事”。社会公众投票具备如下几个特征：
1. 项目投票范围。主要包括农村基础设施、文体教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障、社会救助、扶贫开发、居民住宅、道路交通、广电通信、供气供热、城市管理、环境保护和公共安全等对地方经济和社会发展全局有重大影响、与社会公众利益密切相关的项目。
2.项目投票方式。为确保投票结果的客观、科学、公正，焦作市利用政府门户网站开通投票系统，规定每位公民只能投票一次，并且设立了征集动态和征集意见两个栏目，下设相关文件、往年实事、投诉举报、建言纳谏等子栏目，利于社会公众投票时参考借鉴和提出意见。
3.项目投票确定。投票时限为10个工作日。市政府设立的领导小组根据社会公众投票结果，按排名先后顺序筛选出15件实事，报市政府常务会和市委常委会研究讨论，最终确定10件实事向社会公布。
（三）专家论证
从深化预算制度改革，提高财政项目支出决策的科学性、效率性和效益型的角度设计，焦作市引入了财政项目专家论证制度。2008年以来每年都要召开多次专家论证会议，对教育质量奖、出生缺陷干预、农村和城市社区体育健身工程等具体项目进行论证。
1.科学配置专家组成员。专家组成员包括党委和政府相关部门负责人及专业技术人员；人大、政协相关专门委员会成员；项目相关行业的专家学者；科研院所和高等院校专家学者；与项目相关的社会事务专家或机构代表。特别是人大政协相关专家委员会成员、河南理工大学等高等院校专家学者的参加，优化了专家小组的成员结构，在较低成本控制的前提下保证论证成果的质量。
2.采取多种论证方式。该市专家论证方式主要包括召开专家论证会议、组织专家组论证和公开招标论证三种方式，依据项目重要程度和技术难度分别采取不同方式。对于需要论证的一般财政项目，财政部门通过召开专家论证会议，提出专家意见。对于重大或特别重大的财政项目，财政部门组织专门的专家组进行咨询论证或面向咨询评估机构或社会公众公开招标，征集专家论证报告。专家论证会议方式具有组织管理简便易行、实施成本较低的优势，该市较多采取此种方式。
3.制度保证措施。制定相关回避制度和处罚措施，保证专家论证结果的客观、公正、科学、合理。规定专家本人不得参加专家所在单位报送的项目或者与专家利益相关的项目论证；专家组或咨询评估机构在对项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案等进行论证时弄虚作假或者提供的结论意见严重失实的，严肃追究责任。
（四）社会听证
财政预算社会听证是指在预算编制过程中，对申请使用或部分使用政府性资金的预算支出，通过组织社会听证的形式，让公众参与。在2004年首次试点，2007年以来巩固深化。
1.确定财政预算社会听证的范围。纳入社会听证范围的财政项目主要包括：经济社会发展中具有战略意义的重大财政项目；党委、政府确定的民生工程等财政项目；事关人民群众切身利益的劳动就业、社会保障、科技教育、文化卫生、生态环保等重大财政项目；项目申请单位、利害关系人提出需听证的财政项目。其中，由利害关系人提出听证项目意义非常重大，将听证项目选择权交由政府和公众双方协商确定，不再由政府强制执行，有利于改变预算编制和项目安排过程中的强势政府、弱势公民现状。
2.确定参加社会听证的人员。参加财政预算社会听证的人员主要包括：听证主持人、听证秘书、听证陈述人和旁听人。其中，听证陈述人由项目陈述人、公众陈述人及专家陈述人及利害关系人组成。项目陈述人为预算项目部门（单位）的负责人；公众陈述人为除项目部门（单位）人员之外、在本地居住或工作的年满18周岁的社会公众；专家陈述人为与预算项目相关的专业人士；利害关系人为与预算项目有切身利益关系的相关单位和社会公众。这样设置听证陈述人，有利于项目建设方和利害关系人、社会公众充分对话沟通，同时还能够提供专业技术角度的支持。
（五）人大审查
焦作市人大实施了在人大会议召开之前由人大常委会公开初审部分部门预算制度，把人大的预算审查批准检查职权落到了实处。
1. 制定初审方案。部门预算初审会议由市人大常委会财政经济工作委员会（以下简称财经工委）受市人大常委会主任会议委托组织实施。财经工委邀请市人大代表、有关专家、学者共同组成初审工作机构。
2.确定被初审部门。在确定被初审部门时，按有法定重点支出的；社会普遍关注的；因政策原因导致支出发生较大变化的；随机抽取的等原则进行。
3.拓宽审查范围。对部门预算草案进行初步审查的主要内容有：是否符合有关法律、法规和国家的方针、政策；是否按照政府收支分类科目编制，细化到项目，清晰、透明；预算安排是否真实、完整，应纳入预算的收入是否全部纳入预算，有无隐瞒、少列收入的情况等。2009年，市人大对林业局、体育局、规划局、房管局四部门2009年的部门预算草案开展初步审查，提出“进一步细化专项资金预算；集中有限财力改善民生；严格控制一般性支出；强化预算编制中政府采购预算项目”等建议。
4.审查结果处理。财经工委将部门预算草案初步审查意见提交市人大常委会主任会议，经主任会议同意后，转交市政府或有关部门研究办理。市政府有关部门根据人大审查意见，将研究办理情况反馈财经工委。
二、基本特点
1.目标明确。参与式预算的核心在于增进政府与百姓之间的沟通协商，使预算资金的安排更加符合民心民意，进而推动人民民主的发展进步。人民群众的参与国家治理的权力包括知情权、表达权、监督权和决策权。其中，知情权是表达权、监督权和决策权实现的基础和前提，这就要求地方政府预算首先是透明的。焦作市的参与式预算是建立在预算完全、完整公开的基础上的，包括政府公共预算、社会保障预算、政府性基金预算等在内的复式预算以及政府决算通过多种方式向社会公开，公众具有充分的知情权。在此基础上，社会公众参与十件实事（十项民生工程）、财政项目社会听证、部门预算公开初审就具备了相应的材料储备，能够从全局出发、提出更具针对性的意见和建议。
2.制度建设较为完备。制度具有基础性、全局性和长期性。焦作市参与式预算的制度建设起步早、层次高、范围广。焦作市财政局在财政综合改革的基础上，2008年制定出台了《焦作市财政项目公示管理办法》、《焦作市财政项目专家论证管理办法》、《焦作市财政预算社会听证管理办法》等文件，规范参与式预算相关工作。在多年实践基础上，2011年，焦作市人大常委会财经工作委员会制定出台了《关于市级部门预算草案初步审查办法》，焦作市政府以政府办的名义印发了《财政项目专家论证管理办法》、《财政预算社会听证管理办法》、《预算信息公开和财政项目公示办法》等一系列文件，为该市公众参与预算提供了法律法规依据，推动该项工作朝着科学、民主、规范的方向深入推进。
3.实现途径和方式灵活多样。从途径来看，该市人大公开初审部门预算、财政部门组织专家论证属于间接民主，公众投票选择十件实事（十项民生工程）、参加社会听证属于直接民主。相对而言，直接民主的方式更加具有现实意义，在这个过程中，政府可以与社会公众展开直接对话，向其解释政府的一些想法和政府的财政现状，争取公民的理解和支持，同时社会公众也在这个过程中向政府表达了对政府施政的期望和选择，通过具体项目和具体意见传达其对政治、经济、文化、社会发展的愿景，政府能够以更低的成本、更便捷的通道获取民意，达成政府与民众对社会发展的共同认知、形成推动经济社会发展的强大合力。从方式来看，查看预算文本、通过互联网投票、参加听证会议等多种方式、不一而足。社会公众可以选择有利于自己建言献策的方式，对预算的编制提出意见和建议，有利于降低该项工作的社会成本。
三、案例对比分析
2003年以来，上海市惠南镇以人大代表“点菜”方式组织实施参与式预算。2005年以来，浙江省温岭市泽国镇和新河镇以“预算民主恳谈”的形式组织公民参与预算。2006-2007年，江苏省无锡市和黑龙江省哈尔滨市进行了参与式预算的改革实验。将河南焦作参与式预算与这些先进地区的做法比较分析，有助于更加深入观察这项改革的成效和意义。
1.政府部门主导。绝大部分地区改革实验是由政府部门主导推动的。黑龙江省哈尔滨市各试点区（县）成立由各区（县）长担任组长的参与式预算推进工作领导小组，组织、协调参与式预算改革工作。浙江台州泽国镇是由镇政府提出年度城镇建设项目，由代表分组展开“民主恳谈”，然后打分、投票。焦作市信息公开、预算项目社会听证、专家论证均由财政部门组织实施，部门预算初审工作由市人大公开初审工作。地方政府在通过创新手段推动预算改革、建设和谐社会方面表现出积极性和主动性，地方人大在预算体制改革、制度建设方面也做出更多探索与尝试。
2.民生项目为主。纵观几个地区的改革实验，均是从涉及民生的项目入手。上海市惠南镇通过“点菜”工程完成的实事包括：修筑镇、村、宅水泥路面150000平方米；新建和翻修了52座危桥；新建了惠南第一福利院和一所幼儿园；把所有学校操场修建成塑胶操场等。哈尔滨市对2008年市本级财政预算中单独安排的社区图书馆建设、为独居贫困老人购买家庭护理服务、困难家庭精神病人医疗救助等11个民生方面的支出项目实施参与式试点。
3.切入点在预算编制。政府预算包括预算编制、审批、执行、监督和决算组成的完整流程。几个地区的参与式预算，集中在预算编制环节。采取的主要做法是政府或其组成部门征集、汇总预算项目，然后由社会公众（或辖区居民）采取投票方式决定预算项目。哈尔滨市各试点区（县）参与式预算主要包括向群众征集备选项目、由群众代表确定项目、政府编制预算、群众代表参与工程监督和验收评估等程序。浙江泽国镇和新河镇主要通过“民主恳谈”的方式由人大代表（或民意代表）确定预算项目。目前社会公众参与预算主要对预算编制起到一定影响，对地方政府决算、项目审计情况还没有突破。
四、实践应用效果
公民参与公共预算这种崭新的公民监督预算模式，作为一种新生事物的诞生和发展，正是一定的政治、经济、文化和社会因素相互作用的结果。焦作参与式预算在特点历史条件和地方经济社会环境下，产生了一定的实践效果。
1.适应了科学发展的客观要求。财政作为党和政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段，在推动发展方式转变、经济结构调整、和谐社会建设等方面肩负义不容辞的责任和义务。焦作将参与式预算与民主政治联系起来，选择从公共预算切入这样既得到老百姓支持又容易获得政府认可，策略上比较中间性的改革，并逐步深化财政体制、制度和技术等层面改革，为推动地方政府治理革新，寻找可行路径。
2.满足了地方经济社会发展的需要。2000年以来，焦作市国民经济平稳较快的发展，各项社会事业取得新的进步。2010年地区生产总值达到1247.61亿元，比2001年增加991.37亿元；城镇居民人均可支配收入15781元，比2001年增加11271.52元；农村居民人均纯收入7512元，比2001年增加4838.1元；普通高校在校生67210人，比2001年增加51501人。在经济持续稳步增长的同时，教育、科技、文化、医疗卫生事业快速发展，人民群众参政议政呼声不断高涨。通过公众参与预算，建立健全党委政府与社会公众沟通协商机制，形成经济社会建设强大合力，最大限度减少了不稳定不和谐因素。
3.促进了财政改革深化发展。焦作财政自1999年推行会计集中委派以来，大刀阔斧地推进部门预算、政府采购、国库集中支付、非税收入统一管理、乡财县管、村财乡监、预算公开、项目评审、复式预算、对国有及国有控股企业派驻财务总监等改革措施。在此基础上，适时启动公民参与预算程序，引入中间磋商和科学论证环节，提高预算资金使用效益，向绩效预算方向探索。在2007年特别是党的十七大以来，又进行了预算编制、执行、监督和绩效评价四权分离，绩效预算，“财经沙盘”（财政综合管理与决策支持系统）和医药卫生体制改革等试点工作，体制机制和技术改革创新不断深化。
4.推进了民主财政整体进程。公众参与民生项目预算，既是公共财政体系建设和积极探索的进步，在极大程度上有助于增进政府和民众的互信，更是在适当的时机让社会公众参与整体预算的全进程的探索。2010年1月27日，焦作财政局举办的社会听证会上，参加听证会的社会公众对该市公交系统500万元用于在车内安装GPS定位系统提出异议：“在焦作，公交车的配置水平是每万人7台次，而国家规定要达到每万人12台次，焦作的公交车配置还存在很大缺口。在现有车辆上安装GPS，属于锦上添花。还不如用于购置车辆，这样更能发挥这笔钱的效用。”听证会的结果，最终把安装GPS的这500万元预算，砍到了100万元。
五、“参与式”公共预算试验的启示
1.加强地方人大在预算审查监督方面作用。人大是国家权力机关，预算审查监督权是地方人大的一项重要职权。加强人大对预算的审查监督，有利于促进资源合理配置、国有资产高效利用；有利于规范政府行政行为，发展社会主义民主政治。地方人大应该积极探索建立和完善财政预算初审制度，特别是部门预算初审制度，组织一些具有专业特长的人大代表提前做好深入细致的调查研究工作，广泛征求意见，查阅有关资料，理顺预算草案各项指标的内在关系，审查预算编制的可行性和存在的问题，对预算草案主要内容作全面的评估，使人大代表通过初审工作报告了解财政预算的主要内容和实质性的问题，为代表审查批准预算提供重要的参考意见。
2.建立透明公开的公共预算体系。预算透明是现代公共预算的基本要求，也是加强人民民主的客观需要。缺乏预算透明会带来各种不利影响。如立法机构无法准确、及时了解政府准备做什么、正在做什么、效率如何；人民群众产生对政府的不信任情绪，导致社会管理成本愈来愈高。公开政府的预算目标、预算编制依据和过程、全部收支信息并用通俗易懂的语言予以说明，将公众参与贯穿到项目选定、执行、监督、评估全过程，使财政资金分配更加科学、公开、透明，提高政府公共产品的质量，加快建设现代公民社会。
3.加大对地方财政部门预算制度改革的支持力度。财政是党和政府履行职能的物质基础，具有牵一发而动全身的关键作用。全国各省经济社会发展程度不一，地方财政预算体制改革面临不同情况。在此情况下，可以采取试点的方式，允许个别地区在遵循大原则、大体制的前提下，进行适当的探索和尝试。就当前地方财政来看，黑龙江哈尔滨、河南焦作等地进行的参与式预算实验进行了有益尝试，也取得了显著的成绩。湖北、上海闵行的预算公开，广东、北京的绩效预算等也积累了较多的经验。事实证明，财政改革只要前进方向正确、地方领导支持，就能够获得人民群众的欢迎和拥护，取得显著经济社会效益。地方党委人大政府以及各级财政主管部门，应当本着因地制宜、推动发展的原则，以财政改革为抓手，加快发展方式转变和经济结构调整，推动经济社会又好又快发展。