四川省财政厅科研所

内容提要：本文首先对目前在我国方兴未艾的参与式预算作了简要梳理，并分析了其面临的主要难题。在此基础上，提出了相关建议，即推进地方人大制度改革以强化其主体性和责任意识，修订《预算法》及完善转移支付制度，搭建多方交流平台等。最后，通过与绩效预算相结合，并赋予人大“点菜”的权力，有助于提升参与式预算编制的合理性。

关键词：参与式预算  预算编制  代议制  民主财政

一、参与式预算兴起的背景及逻辑起点

2000 年来，我国启动了自上而下的、以部门预算为主导的预算改革，随后迅速扩展到各级地方预算中。这些在缺乏公民参与的情况下，单纯着眼于从国家角色(服务供应者) 的方向上推动善治的改革取向被称为供应面方法。研究显示，供应面方法的公共部门改革在许多发展中国家并未改进治理，甚至经历了许多失败。

部门预算的运作过程，包括从预算准备阶段的政策筹划、预算总量的确定和预算资源的部门间配置，到预算审查阶段的立法机关运作，再到预算的执行控制直至最终的预算评估和审计，全部由各类国家角色在一个相对封闭的环境下完成。公民参与机制与部门预算程序的断裂。公民社会(包括公民和公民团体) 既无法分享由国家角色垄断的政策制订和预算资源分配权，也无法透过部门预算程序将其偏好信息传递和反馈到预算过程的决策者。

有鉴于此，学者们提出了主要指向地方政府的公民中心治理方法，参与式预算是其中特别重要的成分。与传统的政府单方面主导预算决策制定的程序不同，参与式预算要求政府、公民和公民社会组织都参与预算过程，并且允许公民在决定资源“如何配置”方面扮演一个直接决策者的角色。在操作层面上，参与性预算界定了政府与公民间的责任，以及在预算过程中每个阶段需要完成的任务。

二、国内经验：以浙江温岭为例

发展中国家的第一个参与式预算项目的诞生于巴西南部德阿协格里市，距今20 余年了。我国浙江省温岭市新河镇也于2005 年以民主恳谈方式引入了首例参与式预算，并在温岭市得到推广，这引起了学界与媒体的广泛关注。下面将对其程序设计做简要介绍。

（一）预算初审民主恳谈

所谓民主恳谈会，即由基层政治组织就其所面临的政治、社会、经济问题召集民众进行商谈，并以商谈共识作为决策参考或依据的制度模式。在参与式预算制度安排中，民主恳谈是其核心程序，其程序设计大致为:

1.由镇人大主席团提名并经人大预备会议选举人大财经小组，该小组成员由人大代表组成，可以聘请若干专业人士参加小组工作。

2.镇人大主席团领导镇人大财经小组，组织预算初审民主恳谈会:政府提供预算方案及细化说明，人大主席团召集民意代表(人大代表、各协会、社会团体、各界代表和公民)参加初审恳谈会，财经小组成员分为工业、农业、社会三个专门小组，与民意代表、政府人员一起对政府预算报告进行商谈。

3.恳谈会后三个专门小组汇总各方意见形成各自预算初审报告。

（二）人大预算审议、恳谈

1.人大全体会议期间，镇人大主席团组织人大代表民主恳谈，审议政府预算报告。

2.政府提供预算方案及细化说明，财经小组各专门小组向参加预算恳谈会代表作预算初审报告，人大代表与政府人员商谈预算报告，提出意见和建议。

3.人大主席团与政府召开联席会议，根据预算初审报告和人大代表的意见和建议，由政府修改预算方案； 4.向大会通报政府预算修改方案，各代表团分组审议， 5名以上人大代表联名，可依法提出预算修正案，并陈述理由。

（三）预算报告的修改与通过

1.镇人大主席团审查代表预算修正案，将符合条件的修正案提交人大会议表决。

2.镇政府根据超过出席会议1 /2人数的代表同意的预算修正案再修改预算方案。

3.人大对政府的修改预算方案进行审议表决，超过出席会议1 /2人数的代表赞成时通过；若不通过，重新修改直至通过。

（四）预算执行与监督

1.人大闭会期间，镇人大财经小组对政府预算执行情况进行监督，可随时了解政府预算执行情况。

2.政府每季度向人大财经小组汇报预算执行情况。

3.政府预算调整应提交人大财经小组备案，重大调整以及使用超收入追加预算支出项目，政府须向财经小组提交相关方案或议案，由财经小组提请人大主席团召开人民代表会议依法审议、表决、通过后执行

4.人大审议新一年度预算报告之前须对上年度预算执行情况进行审议。

三、国内参与式预算遭遇的困境

1.参与方式单一，导致民意不能充分表达。在温岭参与式预算的制度程序中，基层民众仅能以民意代表的形式参与预算恳谈；人大代表也只是在预算初审与审议恳谈阶段有实质性的有效参与路径(在预算的执行与监督程序中并没有有效的制度资源保障人大代表的参与)；同时，相对于政府组织而言，基层民众、人大均处于非均衡状态。

最为关键的是在预算项目的选择上，由于他们未参与到公共产品项目拼盘的决策设计中，在制度设计上仍由财政部门提供预算草案，这意味着民意代表和人大代表的所有参与行为都仅仅是对草案的修修补补，因此家长式决策的烙印仍然存在，民意能在多大程度得到体现仍然存疑。

2.决策效率低下。参与式预算虽能较准确地反映民意，但由于它要求参与者具备专业的预算基础知识，而这恰恰是随机抽样产生的民意代表所普遍缺乏的，即便进行针对性培训，其效果如何仍值得怀疑。因为这取决于参与者的自身素质及主观能动性，即便在民主意识很高的美国，其民众参与总统选举的投票率仍很低。

因此，笔者认为在目前的参与式预算制度设计中，应充分发挥代议制的效率优势，强化人大代表的纽带作用，让抽样产生的民意代表以对话或问卷调查的方式向人大代表反映自身偏好。再由人大代表综合民意代表的利益诉求，向财政部门提供有关项目的备选方案，财政部门在综合分析项目成本及自身财力的基础上，由各业务处室提出项目预算草案交由人大常委会审批，若人大提出修改意见，则再由财政部门修改，直至通过为止。

3.约束、监督机制不完善。在预算监督阶段，由于程序设计简单，缺乏问责机制，难以保障先期预算恳谈中所形成的决议反应到政府后续的预算执行中去，如新河镇2006年预算，其年初预算中工业园区建设支出300万元，石松一级公路支出55万元，而实际最后的支出分别为756万元和274万元。

四、完善参与式预算的建议

(一)创造良好的外部环境

1.推进制度化建设。首先，在已经开始实施参与式预算的地方，应当把公民参与当做每年预算安排的必经程序确定下来，从而保证参与式预算不因地方领导人的更换或者其意志的改变而终止。其次， 中央或省级政府层面需对地方政府参与式预算制度化提供支持: 一是发出明确的积极支持信号， 对参与式预算这一具有多重价值的地方创新大加表扬与宣传；二是改变现有地方领导干部考核指标体系， 可考虑把领导的创新意识与成效作为一项考核指标，从而激励更多的地方政府尝试参与式预算。

2.改革地方人大制度。如前所述，应在参与式预算制度设计中充分发挥代议制的效率优势，强化人大代表的纽带作用：

（1）改革人大代表产生机制。如前所述，属于供应面范畴的部门预算改革的主要弱点是民意无法得到有效反映，这在很大程度上又与预算程序的代表性不足有关。根据宪法，镇人大代表是由选民直接选举产生的。而实际上， 长期以来，候选人总是由地方党委决定的， 选举在某种程度上也是高度组织化的。因此， 要提升参与式预算的有效性， 就必须改革这种选举机制。在乡镇人大选举中，要鼓励自由、公开、公正的选举， 让民众可以推荐自己的代表， 使代表多数民众意愿的人能够当选人大代表。这样， 就可以得到有能力、有知识、热情的、直接选举产生的人大代表，他们将代表民众行使权力，从而加强地方人大作为权力机构的权威性。此外，还应调整人大代表的人员结构。一是限制企业家代表的民额， 以确保人大代表能够基本准确地反映公共利益；二是实行各级领导干部与人大代表身份相脱离，行政机关和司法机关领导不兼任人大代表职务，以改变行政化的会风，保证人大会议效率和普通代表行使权利，真正实现人民代表大会的监督职能。

（2）赋予人大代表深入调查民情的职责。人大代表只有通过走访、问卷调查的方式倾听群众的心声，才能想群众所想，急群众之急，真正做到名符其实。因此有必要对人大代表的年度走访量提出硬性指标要求，对不能按时完成任务的代表应剥夺其代表资格。

（3）成立预算委员会并建立专家智囊机构。为推进参与式预算的制度化建设，强化地方人大的监督职能，有必要在人大代表中推选产生预算委员会（以下简称预委会），此常设机构应负责审查地方政府提交的预算修订案，并及时有效履行问责权。鉴于地方人大代表不大可能拿出大量时间去钻研每年的财政预算。因此，可设立由专家学者组成的咨询智囊机构，以提高预算审查监督水平和政府治理水平。

3.修订《预算法》。

（1）限制行政部门的自由裁量权。政府在预算执行过程中难免需要行政部门进行调整，但调整幅度应为多少，这值得商榷。如果人大通过的预算能够由行政部门自由调整，那么人大的审批权就形同虚设。正如新河镇2006 年预算，其年初预算中工业园区建设支出300 万元，石松一级公路支出55 万元，而实际最后的支出分别为756 万元和274 万元。鉴于此，应要求强化对行政部门的约束，行政部门若要在预算执行过程中增加支出，必须将增支计划、原由上报人大常委会，并经人大常委会讨论批准后方能执行。

鉴于目前人大有权决定的仅仅是总额、收支差额以及部分大类的支出额，其他都由行政部门决定。因此有必要在预算法中设立项目流用的授权标准，凡涉及同级支出科目之间的流用，应以某一比例为限（建议为5%）。

目前上级对下级增加的转移支付有两种，一种是一般性转移支付，其具体用途由下级自己决定，这种支出理应纳入人大的预算审批；另一种是专项转移支付，如果它需要地方政府提供配套资金，也应视为预算调整，纳入地方本级预算审批程序。

（2）提升预算编制的精细化水平。为确保预算编制的精细化水平，满足人大行使审批权的需要，建议预算立法中对预算编制标准规定如下内容：各级政府编制的预算草案，包括本级政府预算、本级政府所属的部门预算和单位预算，收入编制到目，支出按功能分类编制到项，支出按经济分类编制到款。项目支出必须按项目分列。

4.完善转移支付制度。现行的部门预算要求6月份就开始次年的编制工作，但此时会遭遇两大难题，其一是各预算部门往往在年初才能拿到该年度的工作计划；其二是此时财政部门还无法确定来年的税收收入和上级转移支付的规模，收入确定不了，支出怎么确定。因此有必要借鉴国外先进的预测手段，对税收收入作出精准估测。至于上级转移支付，应通过构建数理模型逐级分配，该模型应以确保各地基本公共服务均等化为目标，模型参数应涵盖经济、教育、医疗、社保、基础设施建设水平及成本等方面。当相关部门的自由裁量权得到限制后，一方面“跑部钱进”的风气自然就会得到扭转，另一方面预测地方的实际收入也就更具操作性。

 (二)新型参与式预算的制度设计

1.确定参与式预算的规模。地方财政部门在2月份预测出本级政府的年度（从本年2月到次年1月）可支配财力，再在确保运转的前提下核定出行政管理支出的规模，以确定文教科卫和基础设施等专项支出拼盘的总规模。这些专项支出便是参与式预算的标的物。

2.了解民意。人大代表在3—5月份期间通过走访谈话、举行听证会、发放问卷、网络论坛交流等多种方式了解民意。然后人大代表应充分发挥代议制的优越性，综合分析后科学合理地选择优先项目。

当然，了解民意的前提是民众掌握较充分的信息并且有一定的综合分析能力。由于民众往往偏爱与自己生活密切相关的项目，从而形成不良偏好，因此一方面人大应通过网络论坛或文字资料的形式，将这些束之殿堂高阁的预算文献加以通俗地解读，并将生活质量指数信息告知公众，使其了解各类公共产品及服务的重要性，以避免参与者的“不作为”和“非规范性作为”。

3.编制预算草案。第一步各人大代表将优先项目清单上报预委会，预委会结合往年各类支出绩效评价和参与式预算的资金规模，在专家组的协助下初步确定各专项类支出的资金份额和项目清单，再同时将此规划上传到公共网络互动平台（以下简称网络平台），并下发给各职能部门仔细研究，各部门通过成本核算，提出修改意见，此为“一下一上”。

第二步，预委会先将各部门提出的修改意见转交给各位人大代表及专家组成员，并上传到网络平台，各方均可反馈意见。预委会汇总了各方意见后，与专家组商议后达成初步共识。此后预委会邀请人大代表、职能部门、专家组及民意代表参与第一轮民主恳谈，经大会讨论后由预委会表决确定各类支出的资金规模和项目清单，此为“二下”。需要说明的是，应特意通知持保留意见的人大代表参会，至于民意代表可通过网络申请、随机抽样产生。

第三步，各职能部门根据自身财力及项目清单，按照前文建议精细化地编制预算草案，并提交预委会，此为“二上”。预委会可委托第三方进行成本核算，将核算结果交由专家组及人大代表审议并提出意见，预委会综合分析后形成自己的修改意见，再要求各职能部门照此完善预算草案。以上程序的进度均应通过网络平台发布，以满足民众的知情权。

鉴于这三步是参与式预算的核心程序，应适当放宽时间区间，建议在6-12月之间完成。

4.审议预算草案。预委会在12月下旬将预算草案下发给各位人大代表，5位以上人大代表仍可联名提出修改意见。经三方联席会议讨论后预委会决定是否修改。

最后在每年的1-2月间举行的地方人民代表大会上，由全体代表审议预算草案。投票通过后执行。在实际操作中，由于各位代表积极参与到了预算编制的过程中，可谓对其知根知底，而且在前期也不乏沟通互动的渠道，因此可预见预算草案获得通过的可能性极大。

5.强化基层人大对于政府预算执行的监督权。（1）确保人大代表的知情权。为强化对预算执行的监督权，首先应保障人大代表的知情权。可以赋予人大代表对预算民生项目定期访查的职责和权利，考察其预算执行在资金使用、进度、质量等方面的情况；可赋予基层人大对于政府预算执行的进行阶段性审计的权力，再授权第三方执行。（2）赋予人大代表对行政部门领导的问责权。为强化约束力，有必要赋予人大代表对行政部门领导的问责权。对于违反上述条例的行政领导，人大代表有权利和义务提出问责，一旦问责提案获得通过，将直接影响其政绩考核结果。在政府财政账本公开的情况下，如有民众或团体对政府预算执行情况提出异议，人大常委会需作出解释。

五、小结

概括而言，要充分发挥参与式预算的优越性，首先要为其创造良好的外部环境，即推进地方人大制度改革以强化其主体性和责任意识，修订《预算法》及完善转移支付制度以提高预算编制的公信力和可操作性；然后搭建多方交流平台以集思广益，提高预算编制的合理性。

相较于目前的部门预算编制方法，以上建议通过建立民意的表达管道，引入包含专家在内的多方参与机制，并与绩效预算有机结合，从而提升了预算编制的科学性、合理性；相较于温岭模式，本模式将“点菜”的权力交给了人大预委会（而非政府），从而在制度上保障了利为民所谋，不过由于预委会还缺乏相关经验，因此他在点菜时需借鉴往年的绩效预算报告——即菜谱说明，同时倾听身边的“美食顾问”——专家组的建议，而政府各部门则扮演了厨师的角色，虽然他也会提出意见，但主要任务已演变成“烹饪菜肴”了。

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