浙江财经学院

    内容提要：在金融危机的冲击下，扩大内需还是保障民生是我国近十年来政府投资或财政预算面临的选择困境。本文认为“扩大内需保增长”是具有GDP导向的政策目标，与保障民生目标既有一致性，更有冲突性。本文通过基于地方财政面板数据的民生投入考察，研究发现：“扩大内需保增长”型财政政策并未对民生投入产生显著的“排挤效应”；我国各地区民生支出重点较为一致；区域民生财政投入与同时期的预算收支高度相关，与GDP增速相关不大。最后，本文指出将城乡统筹发展作为政府投资的重点，是实现扩大内需和保障民生目标的重要耦合点。

    关键词：扩大内需  保障民生  财政投入

    一、政府投资的价值定位：扩大内需与保障民生哪个更重要？

    无论是1998年基于亚洲金融危机而出台的积极财政政策，还是2008年基于美国金融危机而重启的积极财政政策，“刺激内需保增长”都是我国政府宏观调控的重要主题。从我国偏好增支而非减税的财政实践来看，以“刺激内需保增长”为目标导向的积极财政政策主要依靠“增发国债、扩大投资”来实现。换句话说，政府投资在我国十年来的财政调控政策中扮演了举足轻重甚至不可或缺的“角色”。在地方政府层面，由于“GDP主义”倾向或政治锦标赛的推动，政府投资的冲动往往会来得更加猛烈。然而，在市场化、城市化、国际化以及经济转型升级的特殊时期，我国各地方的民生问题大量涌现，迫切需要政府财政加以关注、重视和保障。于是，这就引发了一个现实的政府投资难题或财政选择困境：扩大内需与保障民生，哪一个政策目标更重要？当然，除了理论上的剖析外，本文期望通过实证研究来发现，我国地方政府对上述投资难题或选择困境给出了什么样的答案，或者说我国地方政府在特殊背景下对民生问题是否重视及其是否存在一些区域性特征。

图1  政府投资的双重作用剖析

    扩大内需与保障民生两者之间既有统一性，更有冲突性。首先，基于“扩大内需保增长”的政府投资具有较为明显的GDP价值导向或倾向。如果我们认同政府既是很多问题的答案，又是很多问题的制造者(哈耶克语)，那么，现实的大量政府投资活动肯定既有积极作用，也有消极作用(如图1)。当然，政府投资的积极作用与消极作用既是相对划分的，也是对立统一的。例如，国内某些地方将刚修好的路挖了再修、刚建好的桥拆了再建的无效或低效政府投资活动，客观上也是拉动了当地的就业；一些“民生工程”在显著改善公众福利的同时，也可能提供了大量腐败空间。其次，“扩大内需保增长”投资活动本身也不排斥民生内涵，而在价值取向上摈弃GDP主义、坚持民生优先导向则是规范分析能够给出的必然答案。从终极目标(如构建和谐社会)来看，再大更多的GDP也只是一种手段，改善民生福利才是更高层次的发展目标。不难得出结论：就政府投资而言，保障民生比扩大内需更为重要。显然，保障民生而非追求GDP，也与公共财政“取之于民、用之于民”或“取众人之财、办众人之事”的运行理念相一致和相符合。

    目前国内民生财政问题已经成为近年来财政领域的“时尚”话题，但相当多的研究和争论也主要集中在理论定性研究层面。例如，刘尚希(2008)认为从“建设财政”到“公共财政”再到“民生财政”是我国财政不断改革和调整的必然结果，而张馨(2009)则认为公共财政主要是民生财政且两者无本质区别。当然，也有很多学者重点研究了加强民生财政投入需要做的一些支出结构调整、风险防范及其制度保障等问题(安体富，2008；陈昕，2009；朱柏铭，2010)。本文跳过民生财政与公共财政的理论纷争，期望通过基于地方政府面板数据的民生财政投入实证研究，对我国民生财政问题研究有所裨益。

    二、我国各地方财政民生投入的实证与排序

    关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的最终落脚点是公共财政的预算制度安排，否则，民生财政就是空谈。可以说，民生投入的有无和多少，是观测一个国家或地区公共财政建设程度的最核心指标或最重要“窗口”。

    考虑到民生概念外延的广泛性、公共财政职能的限定性以及现阶段地方政府财力的稀缺性，我国地方政府的公共财政投入只能落脚于基本民生问题。本文针对我国地方财政民生投入的实证研究数据，是以十七大报告中的基本民生内涵(如我国十七大报告中所提到的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等基本民生问题)为指引，在此基础上，根据现实财政数据的可获得性及其统计口径加以适当调整而计算汇总所得。

    根据我国财政部门的统计资料，近十年来公共财政民生投入数据的统计口径在不同年份之间往往有一定的变化。主要是：(1)2000年-2006年间公共财政民生支出数据的构成，主要包括：公检法司支出(即反映公共安全类民生支出)，教育、科学技术、文化体育广播事业费支出(即反映文化体育与传媒等民生支出)，医疗卫生、抚恤和社会福利救济以及社会保障补助支出(即反映社会保障和就业等民生支出)，农业支出、林业支出、水利和气象支出(即农林水事务类民生支出)，基本建设支出(即铁路、交通、水利、环保、城建等公共基础设施类民生支出)，此外，还有城市维护费、政策性补贴支出、支援不发达地区支出等杂项民生支出。(2)2007年-2009年间公共财政的民生支出数据的构成。考虑到2007年我国进行了政府收支分类改革，财政支出科目有了较大变动，但依据公共财政支出项目与民生或民需问题的高度密切原则，本文依然将公共安全、公共教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务等九项作为公共财政民生支出的主要项目，并在此基础上得出相应年份的公共财政民生投入数据。事实上，尽管由于不同年份的民生数据统计口径不一致会导致一定程度的数据不可比性，但由于主要项目的内容变化不大，这种统计口径带来的数值变动还是可以接受的。

    1.全国各地区民生财政投入绝对额分析

    表1列示了2000年-2008年间我国各省份的民生投入状态数据及其全国排名情况。根据表中所列数据，我国各地区财政民生投入从2000年到2008年间平均增长了5.07倍，明显高于同时期的GDP增长倍数(即3.36倍)，其中：内蒙增长倍数最高为8.78倍，黑龙江最低为3.47倍。就公共财政民生投入绝对规模而言，广东始终占据第1位，江苏紧随其后，山东和上海则交错地争夺着第3和第4位的排名；海南、西藏、宁夏等经济较为落后省区的民生投入水平则基本位列第28-31位之间。可见，一个区域的民生财政支出和经济发展水平高度相关但并不完全一致(各省区的相关系数见表2)。

表1  2000年-2008年间我国各地区公共财政民生投入的比较与排序

单位：亿元

    资料来源：各年度《中国财政统计年鉴》以及国内各省份的预决算数据。由于2009年多数省份民生投入数据难以获取，因此，本表没有列出2009年的数据及其比较结果。

    注：括号内的数字为当年各省财政民生投入的全国排名情况。

表2  2000年-2008年间全国各省区民生财政支出总量和区域GDP的相关系数分析

    2.全国各地区的人均民生财政投入分析

    若考虑到人口问题，全国各地区人均民生财政支出的差异就相当大。上海、北京、西藏等地区分别以8873.67元、8032.56元和7950.17元位列全国人均民生财政支出的前三位，安徽、广西、河南等地区则分别以1794.75元、1743.68、1645.60元排在后三位，而浙江则以2942.26元位居全国第11位，江苏则以2757.58元位列全国第14位，全国平均水平为3217.16元。

    3.全国各地区民生财政投入占预算比重分析

    民生投入占财政预算的比重最能反映地方政府对民生问题的重视程度。根据表3，2008年我国各地区民生投入占财政预算的比重平均值为67.60%，较2000年的67.19%，8年时间仅提升0.82%。从地区来看，2000年民生投入占财政预算比重最高的分别是黑龙江(74.41%)、天津(73.73%)、重庆(71.17%)，比重最低的分别是上海(59.93%)、山东(61.37%)、广东(62.15%)；2008年民生投入占财政预算比重最高的分别是天津(73.34%)、宁夏(72.40%)、重庆(71.34)，比重最低的分别是四川(55.40%)、西藏(59.94%)、广东(63.06%)；从增长变化率指标来看，民生投入增长最快的前三位分别是山东(11.19%)、北京(9.18%)、河北(8.98%)，最后三位分别是四川(-17.97%)、黑龙江(-13.85%)、西藏(-12.84%)。可见，2000年以来我国各地的民生财政投入总体上变化水大，但省际差距巨大(如山东增长了11.19%，而四川却下降了17.97%)。值得指出的是，各地区民生财政投入显著快于同期GDP的增长，但其占预算支出比重却在近10年内几乎保持不变，在很大程度上可解释为：民生财政投入与财政收支保持了基本相同的增速，而同时期的区域财政收支增速却显著地快于经济发展水平。

表3  全国各地区民生财政投入占财政预算比重的增长变化分析

单位：%

    注：当年预算数源自《中国财政年鉴》中各地方财政的决算数。

    4.全国各地区民生财政投入的项目结构分析

    通过比较民生支出项目构成(如各省排名在前三位的重点民生支出项目及其占财政民生支出总量的比重)，也可考察国内不同省份的民生支出结构差异性。从全国范围来看，除了西藏的前三项民生支出比重从2000年的64.31%降至2008年的61.14%外，其他省份的前三项民生支出比重都在50%以上并逐年有所提升，其中：变化最大的是湖北省，即从2000年的52.81%增至2008年的65.25%，提升了12.44个百分点。这说明国内大多省份都加大了对重点民生支出的财政投入。从具体内容来看，教育事业费支出或社会保障支出在国内各省财政民生支出中基本排名首位，农林水事业费、城乡社区事务、公共安全、基本建设支出[①]等民生项目排名靠后(不同省份重点民生支出排序略有不同)，这说明我国各地区的民生财政政策大同小异。

    三、基本结论与若干建设

    理论上，保障民生是一个比扩大需求更为重要的财政政策目标。通过新世纪以来近10年跨度的实证研究，本文发现：(1)2000年-2008年间我国各地方财政民生投入(5.07倍)明显快于同期经济增长速度(3.36倍)。在一定程度上，这既说明市场化、城市化、工业化等经济社会因素激发了大量民生问题和民生需求，也说明地方政府在财政层面总体上越来越关注、重视并保障民生问题。换句话说，“扩大内需保增长”并不是这个时期财政宏观调控政策的唯一目标或全部内容，或者说“扩大内需保增长”型财政政策并未对民生投入产生显著的“排挤效应”，金融危机的出现也使得地方政府不得不关切“保民生、促和谐”问题。事实上，2008年以来我国政府实施的4万亿刺激经济的政府投资有相当多地用在了民生领域。(2)通过对我国地方政府民生财政投入“账本”数据的比较，无论从地方财政民生投入总量还是人均民生财政投入量来看，我国各地区的不平衡性差异较大，如人均民生财政投入最高的上海(8873.67元)是最低的河南(1645.60元)的5.40倍。(3)我国各地区民生投入占财政预算的比重平均值从2000年的67.19%提升至2008年的67.60%，总体上基本变化不大，但省际之间的升降变化却相当显著(如山东增长了11.19%，而四川却下降了17.97%)。(4)从民生支出结构来看，我国各省份的教育支出、社会保障支出(含就业)、农林水事务费或城乡社区事务费支出基本占据前三位(具体排序各省略有不同)，上述三者占地方财政民生支出总量均超过50%。这说明我国各地方民生财政支出的重点较突出和一致。事实上，教育公平问题、社会保障扩面问题以及城乡统筹发展问题是我国各地区民众都普遍较为关注的民生问题，而重点民生支出结构数据也印证了这一点。值得指出，将城乡统筹发展或三农问题作为政府投资的重点，既更有利于扩大内需(如2008年我国农村居民边际消费倾向为0.77，明显高于城市居民的0.71)[②]，也更能推动我国经济社会的科学和谐发展，是扩大内需和保障民生的重要耦合点。

坚持“保民生、促和谐”财政理念，优化地方政府民生投入，显然也是基于我国民生领域大量历史“欠帐”以及大量现实民生问题不断涌现而得出的必然结论。为此，就须考虑改革和完善如下几点：

1.构建科学、规范、公开、透明的财政体制，完善政府间转移支付制度，保障基本民生的财政投入。从某种程度上讲，民生问题是一个涉及民众“生、老、病、死”、“吃、穿、住、行”等多方面问题的大概念。因此，重视和保障民生投入绝不是某一级地方政府的财政责任，而需要多级政府在划清事权范围的前提下共同投入。尤其是，欠发达地区的最基本的民生服务往往特别需要上级政府财政转移支付的照顾。事实上，目前我国民生投入中大量涌现的“上级请客、下级买单”、“中央决策、地方掏钱”现象(如国道线的区域段建设限定由地方政府出钱等)，就暴露了民生财政投入过程中政府事权不清、责任不明问题。显然，科学、规范、公开、透明的财政体制客观上能对增加民生投入起到“保驾护航”的重要作用。

2.在适度增加民生投入规模的基础上，进一步优化民生财政投入结构。不管从偿还历史“欠账”还是考虑各地区社会经济发展的客观需要，在未来相当长时期内形成基本民生财政投入的稳步增长机制都是必要的和可行的(如我国总体上还未实现1993年《中国教育改革和发展纲要》中提出的4%的教育财政投入战略目标)。但是，公共财政的民生投入不是越多越好，也有一个最优度的问题，即面临一个效率与公平的矛盾平衡问题。此外，在地方政府收支平衡压力巨大的现实约束条件下，优化民生支出结构也许比增加民生支出总量更理性和更重要的。例如，减少综艺晚会等娱乐性文化支出，而增加博物馆、纪念馆、革命烈士陵园等公共性文化支出。

3.优化民生投入项目决策，进一步提升民生投入的绩效管理水平。民生问题在理念上是强调以人为本的，因而民生财政投入就必须坚持以民众的需求或偏好为基本导向，而不是以领导的主观意志为导向。目前，各地方的民生投入项目存在“拍脑袋”决策问题，往往偏离了或未能充分反映“民意”或“民需”(即公众的需求偏好)。因此，优化民生投入项目决策就需要建立专家论证制度、项目听证制度并完善地方人大监督制度，同时还需要完善问责问效的民生支出项目绩效考核制度，加大民生支出项目的全方位监督约束机制(如加大民生项目审计力度等)，杜绝各种“政绩工程、面子工程、豆腐渣工程”等不良或无效民生支出，进一步提升各地区民生投入的绩效水平。

    最后应指出，增加或提升公共财政民生投入水平并不是解决民生问题的全部答案。民生是一个环环相扣、十分复杂的系统问题，加大财力投入(包括公共财政投入和非公共财政投入)只是解决民生问题的一条途径，许多民生问题也并不是简单增加投入就能顺利解决。事实上，有些民生问题(如一些因住房拆迁问题导致的信访或上访)也可能只需要一些法律救济，并不需要增加任何的财政投入。显然，在让“民声”有一个正常畅通的表达机制的基础上，发现民生需求、关注民生需求、保障民生需求是需要政府各部门(包括财政部门)共同努力的社会目标，也是构建和谐社会的基本途径。

参考文献

〔1〕刘尚希.日渐变为现实的民生财政.中国财政，2010(8).

〔2〕朱柏铭.防范民生财政风险.中国社会科学报，2010年8月24日.

〔3〕安体富.民生财政：我国财政支出结构调整的历史性转折.地方财政研究，2008(5).

〔4〕张馨.论民生财政.财政研究.2009(1).

〔5〕陈昕.民生财政及其推进的制度保障.财政研究，2009(5).

〔6〕高培勇.财政与民生：两个高度相关的概念.中国财政政策报告(2007/2008).中国财经出版社，2008年版.