中国人民大学
内容提要：《个人所得税法修正案（草案）》在网上共征集到23.5万条意见，创人大单项立法征求意见数之最。本文就个税改革中的几个主要问题，包括单一税制、免征额、按家庭计征、征纳模式和完善征管机制等，进行了深度评析，并提出了作者的见解和改革建议。
关键词：个税改革 单一税制 免征额 征纳模式 收入监控
《个人所得税法修正案（草案）》（以下简称《修正案》）在征求意见过程中，由于关系到每个人的切身利益，广受人们的关注，在网上共征集到23.5万条意见，创人大单项立法征求意见数之最。这之中，有质疑反对的声音，也有褒贬不一的评论。现就几个主要问题，谈谈个人的一些看法。
一、对现行个人所得税制和《修正案》，应基本肯定还是基本否定？
这次对《修正案》的意见，绝大多数都是针对一些具体问题，如减除费用标准（免征额）的高低、要否按家庭计征、能否实行免征额指数化即与物价挂钩等。但也有个别人对现行个人所得税制和《修正案》，持基本否定态度。据有关报道，清华大学经济管理学院金融系主任李稻葵重炮轰击现行个人所得税制和《修正案》，从而在社会上引起了轰动。他说：“当前的讨论拘泥于细节的修修补补，大方向应先搞对，”“与其说当前的个人所得税制拉平了收入分配，倒不如说它恶化了收入差距。”“这种税制毫无疑问打击了劳动所得。”他对《修正案》的评价是：“成本巨大”、“设计简陋”、“弱智”等等。[①]
对此，需要有个正确的认识。首先，对现行个人所得税制（法）应有个正确评价，这是制定《修正案》的基础。
为适应改革开放，
开征个人所得税有两个作用：一是组织财政收入；二是调节收入分配。在组织财政收入方面，随着经济的发展、人们收入的提高及征管的加强，个人所得税收入获得了相当快的增长，其增速远远高于同期国内生产总值和全国税收总收入的增长率。个人所得税收入由1994年的72.7亿元增长到2010年的4837.2亿元，增长了65.5倍，年增长30%；占税收总收入的比重，也相应的由1.4%提高到6.6%。2004年-2008年，个税成为我国继增值税、企业所得税和营业税之后的第4大税种（2009年和2010年降为第5大税种），在有些地方，已成为地方税种中第2或第3大税种。尽管目前个税收入所占比重仍偏低，但它是一个极具发展潜力的税种。在调节收入分配方面，个人所得税也在发挥一定的作用。目前，许多人认为当前我国个税实质是工薪税，由工薪族缴纳，因而不能发挥调节收入差距的作用。这里有一种误解，认为“工薪族”都是平民百姓，似乎高收入阶层不包括在内。其实，在个税收入和工薪项目个税收入中，高收入阶层的缴纳占了相当大的比重。例如，2008年年所得12万元以上纳税人自行申报的人数为240万人，约占全国个人所得税纳税人数3%，而缴纳的税额为1294亿元，占全国个人所得税总收入35%，约占工薪项目个人所得税收入的58%，自行申报人员多集中在电力、金融、石油、电信等部门和公司股东、企事业高管等职业。这怎么能得出“与其说当前的个人所得税制拉平了收入分配，倒不如说它恶化了收入差距。”的结论呢！当然，由于信息不对称和征管机制问题，政府对高收入阶层的工薪外收入难于掌握，这极大影响了个税组织财政收入和调节收入差距的作用，不过这与税制设计是两码事，这将在后面论述。
其次，对《修正案》的评析。
尽管《修正案》还存在一些值得商榷的地方，但就其指导思想和原则，总体上看是正确的。目前我国收入差距过大，并存在继续扩大的趋势，这严重影响着经济的持续稳定发展和和谐社会构建。个人所得税是调节收入分配的优良税种，《修正案》加强了税收对收入分配的调节作用，贯彻了减轻中低收入者税收负担、加大对高收入调节的指导思想和原则，突出表现在两个方面：一是提高工资薪金所得减除费用标准，将减除费用标准由现行的2000元/月提高到3000元/月；二是调整工资薪金所得税率结构，将现行9级超额累进税率减少为7级，取消了15%和40%两档税率，扩大了低档税率的适用范围。据测算，调整后，应纳税所得额适用10%以下税率的纳税人占工薪所得纳税人的比重，达到94%，其中适用5%税率的比重约为70%，比按现行9级税率适用10%以下税率的纳税人所占比重，增加了17个百分点，进一步减轻了中低工薪所得纳税人的税收负担。同时，《修正案》还扩大了最高税率45%的覆盖范围，将现行适用40%税率的应纳税所得额，并入了45%税率，加大了对高收入者的调节力度。这种减轻中低收入者税收负担和增加高收入者一些税负的《修正案》，怎么能够说：“这种税制毫无疑问打击了劳动所得。”
2000年在制定“十五”规划时，政府就提出了对个人所得税的改革问题，之后，理论界和实际部门进行了大量的调查研究和讨论，应当说，这次《修正案》的出台相当程度上反映了这些年来大家研究的成果，它不是个别人坐在屋子里想出来的。在这种情况下，把《修正案》评价为“设计简陋”、“弱智”，显然是对广大理论和实际工作者们的侮辱，同时也显露其过分狂妄。
二、应实行累进税制还是单一税制？
实行累进税制还是单一税制，取决于对公平与效率关系的权衡，这在不同时期、不同国家是有区别的。在二战后的五六十年代，社会主义国家和资本主义国家两大阵营的对立，在资本主义国家内部劳资矛盾又相当尖锐，在这一背景下，资本主义国家的政府普遍采用了多级次高边际税率的累进所得税制，以调节收入分配，缓和国内阶级矛盾。当时，许多发达国家将个人所得税的税率档次设定为十六级、三十二级甚至六十四级；在税率方面，1951年到1963年，美国个人所得税最高一档名义税率曾高达91%和92%，在1964年至1980年期间最高一档税率也都在70%或70%以上；1975年，经合组织（OECD）30个成员国中有17个国家个人所得税（含中央和地方所得税）最高税率在60%或60%以上，其中爱尔兰、意大利、日本、荷兰、挪威、葡萄牙、瑞典、英国和美国都在70%以上。只是从1970年代后期，发达国家由于石油危机经济出现衰退，各国的税收政策才开始侧重经济效率，纷纷降低个人所得税的最高边际税率。
目前，一些主要发达国家个人所得税的最高边际税率是：美国为35%，德国为45%，英国为50%，法国为40%，加拿大为29%（联邦所得税，加上各省的税可达到50%）；多数发展中国家个人所得税的最高边际税率都比中国低：巴西为27.5%，印度为30%，最高的南非也仅为40%；中国周边国家的个人所得税的最高边际税率是：越南为35%，菲律宾为32%，马来西亚为26%，印度尼西亚为30%，韩国为35%等。总之，从个人所得税发展变化的历史和改革方向来看，级次不能过多，最高边际税率也不要过高。但是，不宜完全抛弃个税调节收入分配的职能，实行所谓的单一税制。
单一税制又称平税制，是累进税制的对称，是指对所有的课税对象统一按相同比例进行征税，即实行单一比例税率。单一税制是由美国学者霍尔和拉布什卡于1981年提出的，但后来却在俄罗斯和东欧一些国家得到了推行。在美国20世纪80年代的税制改革中，单一税制改革建议，曾引起一场关于税收公平与效率的争论，但最终未被政府采纳。尽管单一税制中，关于降低税率、扩大税基、简化税制的思想，在各国税制改革中被广泛接受，但在西方大国中，目前尚没有一个国家实行单一税制。东欧实行单一税制的一些国家，都是小国，影响不大。俄罗斯实行单一税制的背景是：苏联解体后的10年间，经济大幅度下滑，1991年苏联解体时的GDP为3万亿美元，10后的2001年GDP为3000亿美元，仅相当于10年前的1/10，2001年，外贸进出口总额800亿美元，只相当于中国的1/5，黄金、外汇储备200亿美元，只相当中国的1/10。财政预算连年赤字，国库极度亏空，而税收又征管不力，逃避税问题严重。正是在此背景下，普京政府决策层把恢复经济、增加财税收入作为经济改革的首要目标，于2001年开始实行单一税制（13%的比例税率）。此后，据说个税总额三年累计提高60%左右。但这一成绩不能全算作实行单一税制的功劳，这与当时俄罗斯经济走向复苏，外贸出口增加和税收征管加强，不无关系。目前，俄罗斯个人收入差距逐步扩大，单一税制因难以调节收入分配而受到质疑和批评，能否持续下去，有待关察。
在我国不宜实行单一税制，主要在于我国目前收入差距过大，作为调节收入分配优良税种的个人所得税，应贯彻“公平优先，兼顾效率”的原则。其实早在1994年税制改革时，政府就明确规定：“个人所得税改革的基本原则是调节个人收入差距，缓解社会分配不公的矛盾。为此，个人所得税主要对收入较高者征收，对中低收入者少征或不征”。这表明国家将个税调节收入分配的职能定位为首要职能，这是完全正确的。如果在我国实行比例税率即单一税制，则会加重中低收入者的负担，而降低高收入者税负，这与调节收入分配、“更加注重公平”背道而驰的。
这里以《修正案》中的税率表为例，假定有两个纳税人A（低收入者）和B（高收入者），A纳税人的月工薪为4000元，扣除免征额3000元，则月应纳税所得额为1000元，按5%的税率计算应缴税50元；如改按统一的20%的比例税率纳税，则应缴税200元，是原税额的4倍。B纳税人的月薪为83000元，扣除免征额3000元，则月应纳税所得额为80000元，按35%的超额累进税率计算应纳税额22525元；如改按20%的比例税率纳税，则应缴税16000元，是原税额的71%。两个方案相比：按《修正案》的超额累进税率纳税，B纳税人所缴税额是A纳税人的450.5倍；而按统一的20%的比例税率纳税，B纳税人所缴税额仅是A纳税人的8倍。在这种情况下，怎么能够得出结论说《修正案》“恶化了收入差距”，而按单一税制征税反倒会“拉平收入分配”。
借鉴国际经验，立足中国的现实，可以考虑在以下几个方面作进一步的改革和完善：（1）逐步减少税率的级次。可将现行税制的9级和《修正案》的7级，逐步减少为5级。（2）将最高边际税率降低为40%或35%；可考虑实行5%、10%、15%、25%和35%的5档税率。（3）要合理确定中等收入阶层的税负，以培育和壮大中等收入群体，这是未来中国长期稳定的社会基础。可以考虑将其名义税率定为15%。这样一来，较低收入群体适用5%和10%的税率；高收入群体适用25%和35%的税率。可以在这一框架内，设计各级距适用的范围和对应的应税所得额。（4）清理和减少有关优惠减免规定，以扩大税基和实现税收公平。例如，应取消发放奖金的政府等级规定，各种奖金原则上都应纳税；取消对各类中奖彩票的免税规定；统一中外纳税人免征额的标准，取消对外国人的附加减除费用的规定；等等。
三、关于减除费用标准（免征额）问题
在这次个税修正案征求意见中，人们关心最多的是关于免征额问题。
（一）概念的科学性问题
长期来，受舆论宣传的错误引导，许多人将“免征额”与“起征点”相混淆。
免征额，是指准予从征税对象数额中扣除的免于征税的数额。征税对象数额小于免征额时，不征税；超过免征额时，只就超过部分征税。而起征点，是指征税对象数额所达到的应当征税的界限。征税对象数额达不到起征点的不征税，达到并超过起点的，按全部数额征税。《修正案》中的3000元，是免征额，若纳税人的月工薪收入是4000元，则应从中先扣除3000元的免征额，仅就剩余的1000元部分征税；如果3000元是起征点，就应按全部收入的4000元征税。“免征额”与“起征点”的区別是显而易见的。
（二）如何把免征额的标准制定得科学、合理、适度
确定免征额标准时，涉及以下几个问题：（1）要否区別对待。我国城乡之间、地区之间、省市之间的收入水平和消费水平差距很大，在确定免征额的标准时，首先遇到的一个问题，就是全国用统一标准还是区别对待。这各有利弊。实行区别对待，东中西部或各省市，根据各自情况制定不同的扣除标准，能够体现量能负担的原则；但这不利于引导优秀人才向中西部流动和经济发展。我国是统一的社会主义国家，从有利于缩小地区差距，促进人才自由流动和中西部地区经济发展考虑，采用全国统一的减除费用标准，比较合适。（2）免征额的标准是用“工薪收入”还是用“消费支出”。这里的免征额，其性质属于生计扣除额，是为了保证居民的一定生活水平，因此，应该用“城镇居民消费支出”这一指标比较合理，工薪收入是影响居民生活水平的一个主要因素，但不是其全部，也不如消费支出那样直接。（3）减除费用标准应考虑家庭负担情况。虽然我国目前尚未实行按家庭申报纳税，但根据劳动力再生产理论，劳动力的延续必须要有抚养老人和子孙后代。《修正案》中，用每一就业者供养人数（供养系数）1.93人这一指标，考虑了家庭负担情况。另一种测算方法，是用“全国城镇居民家庭平均每人消费支出”、“平均每户家庭人口”和“城镇居民家庭平均每户就业人口”三个指标，测算出“全国城镇居民家庭平均消费支出”和“家庭平均免征额”，然后将两者进行对比，看家庭免征额满足家庭消费支出情况。据国家统计局统计，2010年度我国城镇居民人均消费性支出为1123元/月，2011年按平均增长10%测算，应为1235元/月，乘以目前平均每户家庭人口2.89人,得出全国城镇居民家庭平均消费支出为3569元/月；用目前城镇居民家庭平均每户就业人口1.49人，乘以2500元免征额，得出家庭平均免征额为3725元/月，满足度为104%；乘以3000元免征额，得出家庭平均免征额为4470元/月，满足度为125%。这表明2500元的免征额即可满足近两年的家庭消费支出需要。《修正案》将免征额定为3000元/月，是足够高了。当然，如果免征额的确定，就高不就低，按上海、北京和广东计算，则另当别论。（4）关于免征额的指数化问题。在通货膨胀的情况下，如果免征额固定不动，实质上是增加了纳税人的税负，相对降低了居民的消费水平，应实行免征额指数化，即将免征额与物价挂钩，使免征额随着物价的上涨而自动上调。当然，物价只是影响免征额高低的一个因素，不能用免征额指数化完全取代对免征额的调整，随着人们收入和消费水平的提高，过几年后，仍需相应提高免征额标准。
四、关于纳税主体问题
在这次《修正案》征求意见中，一些人建议按家庭计征个人所得税，以体现税收公平。如上所述，这次《修正案》中，在确定免征额标准时，虽然已考虑了家庭平均负担情况，但由于现实的家庭赡养人口数各不相同，这必然会带来家庭之间的税收不公平问题。为此，西方一些国家将个税的纳税主体由个人改为家庭，如法国和美国允许夫妻联合申报纳税。但在我国目前尚不具备这种条件。一是税务机关对居民家庭相关信息，如人口数、就业人数、赡养人口数量及其变动情况等，不掌握或不能完全系统掌握。二是按家庭计征需要实行综合税制，而在目前我国实行分类征收的情况下，按家庭无法综合申报。三是按家庭计征，个税需要由中央政府征管，而目前我国个税是由地方税局征收，中央和地方共享，在此情况下，当夫妻在不同地区工作并经常流动时，就难于按家庭申报计征。
在目前很难实行按家庭为单位计征个人所得税的情况下，增加一些个性化的费用扣除制度是完全可行的，这样可以充分体现国家对纳税人的人文关怀，也有利于个人所得税制度自身的公平。比如，可以将家庭人员失业、大病医疗费、教育支出等列入附加费用扣除。
五、关于征纳模式问题
个人所得税征纳模式大致可分为三种：分类计征、综合计征和混合计征（即综合与分类相结合模式）三种方式。分类计征是按照所得类型不同，分别使用不同的计征方式，如不同的扣除额或税率等，其优点在于可区别对待不同来源所得，适用不同税负，弊端在于不能很好地反映纳税人的纳税能力，影响个税调节收入分配功能的发挥；综合计征是将全部所得作为一个整体，按照统一方式（如统一的扣除额、统一的税率）计征所得税，优点在于能更好地贯彻公平原则，调节收人分配，但它对征管条件要求比较高；混合计征是指将大部分收入纳入综合计征范围，仅对特定项目所得实行分类计征办法。混合计征是由分类计征向综合计征的过渡办法。
从世界各国来看，实行综合税制的国家占绝大多数。据不完全统计，在110个国家或地区中，有87个国家（地区）先后采用了综合税制，比例高达80%。无论在发达国家还是在发展中国家，实行综合税制相当普遍。其中既包括美国、英国等发达国家，也包括墨西哥、印度等发展中国家。
我国早在2000年制定“十五”规划时，便确立了“实行综合与分类相结合的个人所得税制”的改革目标。之后，又将其搬到“十一五”规划中，在“十二五”规划中的提法是“逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度”。这一“逐步”的提法，看来政府对实现这一目标更加慎重，恐怕仍然会落空。那么，究竟难在何处？原因虽然很多，关键是政府没能掌握纳税人、特别是高收入人群工薪外收入的信息。为此，需要加强对个人收入的监管，完善监管机制。
六、加强对个人收入监控的政策建议
（一）我国对个人收入监控存在的问题
如前所述，目前我国2010年的个税收入占整个税收收入的比重仅为6.6%，其调节作用有限，究其原因，主要是对富人的“灰色收入”监控不力，流失严重。
目前我国已成为世界第二大奢侈品消费国，富人的收入和财富相当可观。据胡润《财富》杂志在2010年的财富报告中显示，中国内地千万富豪人数达87.5万人，他们仅在休闲花费上，平均年消费为190万元人民币，亿万富豪平均为250万元。据此匡算，我国富人应缴纳的个人所得税应在8000亿元以上，是目前个人所得税额的2倍多。要做到这一点，关键是要加强对个人收入监控，完善监管机制。
目前我国国税系统已推行了金税一期和二期工程，金税三期工程正在拓展，但是，直到今天国税与地税之间尚未联网，税务部门的网站与银行、企业、证券、工商、海关、公安等相关部门的网站更未对接，因此，对企业资金运动、财务收支和个人财产收入状况很难进行真正的完整的监控，出现这一局面的原因，不在于技术，而在于没有这方面的法律制度保障。不解决这一问题，税收征管能力就很难上一个新台阶、发生根本性的转变。
（二）国外对个人收入监控的基本经验
1.普遍实行纳税人识别号码制度和纳税登记制度，并通过相关法律加以保障。美国从1962年就开始实行纳税人识别号码与社会保障号合而为一的制度，规定个人劳动补偿（薪水、工资和酬金）和收入（红利和利息）的每一个付款人必须从收款人那里获得该纳税人的社会保障号，并在付款人要求用一笔费用或成本抵扣其收入前，向国内收入局（IRS）报告，这样资金的流动能够被追踪，任何资金的收入能够被确认且所得税负债责任（以及估计税收的预扣）能够被确定。与美国相似，加拿大、意大利、澳大利亚、丹麦、瑞典等许多西方国家都有这方面的规定。印度强制执行个人永久纳税人识别号码制度，规定凡纳税人必须向税务机关申请一个个人账号作为纳税人识别号码，这个账号将伴随纳税人一生，这样有助于印度政府监控个人财务往来资讯，使纳税人的各项收入无以遁形，一目了然。我国香港地区以居民身份证号作为纳税人识别号码。
2.普遍实行源泉预扣税制度或支付方强制性预扣税制度。美国实行支付方强制性预扣税制度，该制度的重要特征是由付款人在源头预扣预计的税款，付款人有动机这样做，因为它是确认支付款为成本或费用的条件，这可用于减少其利润或收入；否则，成本或费用将不被接受，付款人的利润和收入将更高，导致付款人自己承担较高的税收。日本税法规定，凡工资、薪金、利息、股息以及所得税法特别规定的其他所得，都必须由支付者在支付上述所得时源泉预扣所得税，并在预扣月份次月的10内向政府缴纳税款。澳大利亚除了对工薪实行源泉预扣税制度外，还在1983年实行了指定支付制度，规定建筑、珠宝加工、木工、技术服务、汽车修理、清洁等通常使用现金支付的行业在支付劳务和服务款项时按20%的税率进行源泉预扣。
3.普遍实行现金交易报告制度，大力推行非现金结算，最大限度地控制现金交易。美国、澳大利亚等国家以及我国的台湾和澳门地区均建立有覆盖社会各个行业的广泛的现金交易报告制度，无论是银行还是企业都必须承担向政府有关部门（比如反洗钱情报部门）进行现金交易报告的义务。各国规定银行进行现金交易报告的资金下限，美国是1万美元，加拿大是1万加元，澳大利亚是1万澳元。另外，美国、加拿大等国还规定了客户对国税局的现金交易报告制度，美、加的《银行保密法案》规定，客户进行任何超过1万元的现金交易，都要填写一份现金交易报告（CTR），然后在15日内交入国税局；若客户于同一日内，在不同的分行做现金交易超过1万元，也要报告。因此，经济发达国家的经济活动90%左右实行非现金结算（即转账结算），只有10%左右实行现金结算。此外，一些发展中国家和地区也在着手推行控制现金交易的制度，比如越南国家银行2005年向政府呈报有关不使用现金结算议定草案，规定个人和组织在付费时，只有在500万盾以下才能使用现金支付；向没有开设账户的个人付款，使用支付的现金限额在1000万盾以下；超过此限额，任何个人和组织都不能用现金结算。
4.普遍注重与银行、海关、雇主等第三方信息库的联网，以最大限度地掌握纳税人信息。在很多经济发达国家，税务机关为获取纳税人必要的纳税信息，税务机关实现了与企业、海关、银行、商店等各种涉及纳税人收入、支出、消费、储蓄、汇兑行为的单位的纳税人信息库联网，以最大限度地掌握纳税人的信息。例如，美国国内收入局装有一套“货币－银行－企业”的检查系统，它的数据库里储存着来自银行、企业和货币使用者的流动信息，每当有数额超过1万美元以上的现金交易时，税务局就能及时发现。发达国家在税收信息共享方面取得的成功是与健全的法律规定分不开的。例如，许多国家在法律上设定了第三方的信息提供义务，在所有OECD国家中，雇主都必须向税务机关提供资料说明其对雇员进行工薪支付的数额，多数OECD国家要求银行和其他金融机构提供向特定纳税人进行利息支付的信息。另外，一些发展中国家在税收信息库共享方面也取得了很大的进展。印度全国500多家税务机关已全部联网，该网络还和银行、重要消费场所、证券交易所等机构联网，税务人员有权调阅这些机构的账目，从而掌握纳税人的信息。
（三）加强对个人收入监控的政策建议
1.在全国范围内普遍采用纳税人永久单一税号，并与支付方强制性预扣税款制度相结合。可以将纳税人的身份证号码作为个人的永久纳税号码。个人在取得工资、薪金和红利、利息等收入时，付款人必须从收款人那里获得其身份证号码，并为收款人预扣税款，因为不这样做，这笔支付款项就不会被税务局认可，从而不能作为成本或费用在收入中扣除。个人的所有收入和支出及财产等方面的信息都应归入到本人的身份证号中。
2.大力推行非现金结算，加强现金管理。实行现金交易报告制度，广泛推广使用信用卡，大额支付活动必须通过银行进行非现金结算（即转帐结算）。应力求把现金结算缩小到最小范围，严格控制现金交易。
3.普遍实行联网制度。建立税务网络与银行和其他金融机构、企业、商店、工商、房管、证券、海关、公安等网络的对接。这是最大限度地掌握纳税人信息的关键。这将在很大程度上解决个人收入来源不透明的问题。
上述几项内容，实行普遍联网制度是问题的关键。这一问题的解决，必须由国务院出面制定法规，当然最好是由人大或人代会立法，提供强有力的法律制度保障。如果上述改革方案与措施均到位的话，我国的个人所得税的潜力将会很快发挥出来，收入将会有一个巨大的涨幅，并且使个税调节贫富差距的功能真正发挥出来。应当特别指出，上述几条属于政府的重大制度建设，不单是个税收征管制度的改革，还涉及廉政建设的政治制度改革问题。如果能认真完善这方面的制度，必会将我国的民主政治和廉政建设推向一个新的更高的阶段。
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