马海涛、向飞丹晴/中央财经大学
内容提要：基本普及九年义务教育后，均衡发展成为我国义务教育发展改革的重中之重。作为国家财政体制的重要组成部分，教育财政在促进义务教育均衡发展中起着举足轻重的作用。但从我国目前的实际情况来看，财政投入不足、义务教育筹资责任划分不清晰、不合理以及义务教育财政转移支付制度不完善等原因，严重制约了我国义务教育均衡发展的顺利推进。鉴于此，本文从转变政府职能、科学划分政府间义务教育事权和筹资责任、完善义务教育财政转移支付制度、加强对弱势群体的扶持力度等几个方面提出政策建议，以期完善我国教育财政体制，促进义务教育均衡发展。
关键词：义务教育均衡发展 教育财政 财政对策
基本普及九年义务教育后，我国义务教育改革发展站在了一个新的起点上，面临一个迫切需要回答的问题：我国义务教育下一步的发展方向和目标是什么？对于这个问题，我国义务教育严重的发展失衡状况给出了最现实的回应，党和国家相关的政策部署也给出了最权威的解读，那就是“要把义务教育作为教育改革与发展的重中之重，把均衡发展作为义务教育的重中之重”。而作为国家财政体制的重要组成部分，教育财政在促进义务教育均衡发展中起着举足轻重的作用。在此背景下，本文选择从公共财政角度出发，来探讨促进义务教育均衡发展的对策。
一、我国义务教育发展不均衡的财政原因分析
(一)财政投入不足直接导致义务教育发展失衡
我国当前教育财政投入是不足的，做出这一判断的依据在于：第一，著名教育财政学家本森曾提出判断教育支出是否充足的关键是看教育支出占GDP的百分比，如果达到8%则被认为是比较充分的。2009年我国财政性教育经费占GDP的比重达到3.59%，是1991年以来的最高水平，但即使是最高水平也与8%的要求相差甚远。其次，我国1993年制定的《中国教育改革与发展纲要》要求全国财政性教育经费支出占GDP的比重要在二十世纪末达到4%，这一目标相当于发展中国二十世纪80年代的平均水平。但是即便是这一不高的目标，我国至今仍未达到。第三，从世界各国公共教育支出占GDP的比重情况来看，我国不仅远远低于同一地区国家的平均水平，而且还低于世界同类国家的平均水平。此外，在我国目前有限的教育公共投入中，对高等教育投资所占比例偏高，占预算内教育经费的20%以上。而从教育产品的公共属性来看，越低级次的教育公共性越强，社会收益率越高，越需要政府投入。这种不太合理的政府三级教育投入结构，使得本已有限的教育公共经费没有用到最应该投入的义务教育上，进一步加剧了义务教育阶段政府公共投入的不充足状况。
我国义务教育财政投入的不足，是导致义务教育发展失衡的直接原因。因为，在教育公共资源投入短缺的情况下，要保证教育的质量，只能在不同地区、不同学校间作出取舍，优先获得有限资源的地区和学校，往往形成教育条件和质量的优势。这种优势在教育需求对优质资源的竞争中不断得以加强，进一步加剧了地区间、学校间的差距。可见，义务教育公共服务的提供不均与义务教育公共投入不足之间是互生互长的关系。
(二)义务教育筹资责任划分不清晰、不合理影响义务教育的均衡发展
当前我国义务教育的事权和支出责任主要由县级政府承担，这一点在法律上是明确的，在管理上也是符合效率原则的。问题主要出在义务教育筹资责任的划分上。
1．相关法律法规对义务教育筹资责任政府间划分的规定过于原则。我国2001年对义务教育财政管理体制进行改革，确立了“以县为主”的体制的，在实施过程中，由于缺乏明确的筹资责任规定，使得管理体制和投入体制相混淆，造成投入重心偏低，改革前的诸多问题非但没有解决，反而越来越突出。鉴于这种情况，我国2005年的农村义务教育经费保障机制改革提出建立“中央与地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制”，并按照东中西部分别确定了中央与地方在农村义务教育各项经费落实中的分担比例，2006年新修订的《义务教育法》又进一步要求义务教育经费投入实行中央与地方根据职责共同负担，省级政府负责统筹落实的体制。与之前的法规相比，似乎筹资责任划分更加具体了，但实际上，只是对中央与地方的筹资责任有了粗略的划分，省以下的筹资责任划分依然模糊，省级政府的统筹责任主要表现为对中央拨款的重新分配，省级政府并没有积极主动的利用自身财力推进省域内义务教育均衡发展。
2．实际运行中所形成的义务教育筹资责任格局不科学、不合理。首先，从中央与地方在实施农村义务教育经费保障新机制(简称“新机制”)中的经费分担来看，分担比例笼统的按照三片地区划分、且比例的确定缺乏科学依据。其次，从筹资规模来看，县级以上政府(主要是中央政府)加大义务教育经费投入的主要目的是填平税费改革以及取消学杂费后由于农民教育投入退出所留下的缺口，仅是对义务教育基础性、低水平的经费保障，而且从现实的投入情况来看，即使是补足改革留下缺口这一目标都尚未达成，更不用说从均衡发展的角度对区域间由于地区经济发展水平和财政能力差异所带来的义务教育差距进行平衡。此外，从筹资责任的重心来看，县级政府仍然承担了义务教育投入的主要责任，除了负责统发在教育经费中占最大比例的教职工工资外，还要负担部分公用经费和筹措新增校舍建设和改造资金。这种低重心、分散型的义务教育投入体制，实际上等于默许了地区间经济发展水平和财政能力差异对义务教育发展的影响，使得义务教育经费投入、办学条件、师资配置等方面的区域差距难以缩小。
(三)义务教育财政转移支付制度不完善，影响义务教育均衡发展的推进
1．与严峻的非均衡发展现状相比，义务教育财政转移支付规模过小。尽管进入新世纪以来，我国义务教育财政转移支付规模在不断的扩大，但是就目前情况来看，现有规模仍然过低。首先，从中央财政收入与其所负担的义务教育经费之间的对比情况来看，2005年中央财政收入占全国财政收入的比重为52.29%，但是据测算，当年中央政府负担的义务教育经费仅占到总量的5%，到2008年后，这一比重大概能提高到8%。中央政府义务教育财政转移支付的规模过小，直接影响其均衡地区间义务教育公共服务水平作用的发挥。其次，从省级政府在义务教育财政转移支付中的积极性来看，许多省在义务教育转移支付中所安排的资金大部分都是中央义务教育项目的配套资金，没有主动发挥省级政府平衡省内各区县间财政能力的作用。最后，从转移支付规模与实际需求之间的缺口来看，实施“新机制”后，许多学校的公用经费依然紧张，学校运转困难；教师待遇问题突出，有些地区教师收入低于“新机制”前的水平，许多贫困地区学校由于经费不足而不得不清退代课教师；贫困寄宿生补助额度难以满足实际生活费需要；农村中小学校舍危房改造资金依然短缺，造成教育债务问题不但没有化解，反而进一步加重。
2．转移支付结构不合理。我国现行的政府间转移支付结构还存在一些缺陷，阻碍着义务教育均衡发展的推进。税收返还的设计维护了既得利益，返还规模与经济发展水平存在正相关的关系，不仅没有解决历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距过大的问题，反而在新体制下肯定了这一差距，不利于缩小地区间义务教育供给能力的差距。专项转移支付规模过大，可能对均衡性转移支付形成挤占，不利于均衡化目标的实现。同时，我国目前的义务教育财政转移支付主要采取分项目专项转移支付的方式，具有非经常性、非规范化的特征。专项转移支付各个项目间缺乏资金比例的协调性，影响专项资金的使用效率。不仅如此，许多项目属于配套性转移支付，这种设计对财政实力强的地区较为有利，而对不发达地区不利，难以保证专项资金用到最需要的地方。迫于财力上的限制、或是谋求自身政治利益的考虑，地方政府在实际操作中“一女二嫁”、虚假配套的现象屡见不鲜。此外，专项转移支付在项目的确定上，通常是上级政府根据义务教育大的发展目标确定的，在决策中缺乏对地方实际需求的考查，并且在补助分配中受基数因素和人为因素的影响很大，影响项目的实施效果，甚至背离项目设计的初衷。
3．缺乏完善的机制对义务教育财政转移支付进行有效约束和监督。义务教育财政转移支付规模过低、转移支付结构不合理等问题制约了财政转移支付在均衡义务教育中作用的发挥，而对义务教育财政转移支付缺乏完善的事前、事中、事后监督机制，则进一步弱化了转移支付在义务教育均衡发展中的作用。不仅义务教育一般转移支付难以按时按比例拨发，就连上级政府指明用途的专项义务教育财政转移支付资金也经常被挤占和挪用。据国家审计署2008年的调查数据显示，在被调查的16个省中，有3个省未按规定的分担比例落实资金，有6个省财政、教育部门滞留中央“两免一补”专项资金1.89亿元，有2个省的教育部门滞留或结余往年安排的贫困地区义务教育工程、农村中小学现代远程教育等专项经费1.27亿元。
(四)弱势群体的教育公平问题突出，制约教育均衡发展目标的实现
我国义务教育中的弱势群体主要包括受户籍制度和义务教育体制影响而难以获得公平义务教育的流动人口子女、经济贫困家庭的学生、残疾儿童、女童、少数民族学生等。这些弱势群体受自身条件和外在环境的制约，难以在同等的政策条件下获得与其他人平等的教育和发展机会，因此需要政府采取补偿性的措施，以弥合群体间教育不公平的鸿沟。为推进弱势群体的教育公平，我国制定了一系列政策和措施，但是与我国弱势群体的庞大规模相比，这些补偿措施的力度还远不能消除教育的不公平，弱势群体与正常群体的义务教育差距依然很大，形势不容乐观。以残疾儿童的义务教育状况为例，据《2010年度全国残疾人状况及小康进程监测报告》的相关数据显示，实施义务教育“两免一补”等教育扶助政策以来，我国残疾儿童接受义务教育的比重不断上升，已由2007年的63.3%上升到2010年的71.4%，但是与全国学龄儿童基本都接受义务教育相比，仍有高达28.6%的学龄残疾儿童没有接受义务，并且农村接受义务教育的残疾儿童比例要比城市低5.2%。
三、促进义务教育均衡发展的财政对策
(一)推动政府职能向提供基本公共服务转变，促进义务教育均衡发展
首先，应将提供公共服务作为政府的核心职能，大力推进教育、卫生、科技、文化等公共事业建设，增加公共支出，由政府直接提供更多的公共产品和服务。其次，要解决好“是否有效提供了基本公共服务”这一问题。政府直接的、更多的提供公共服务只是建立服务型政府最基本的要求，并不等于服务型政府的全部内涵。明确这一点非常重要，因为近年来一些政府部门尽管也加大了义务教育财政投入，但是义务教育公平问题却没有得到很好的解决。其原因就在于这些政府部门将“加大公共服务投入”与“有效的提供了公共服务”等同起来。因此，在推进基本公共服务均等化、促进义务教育均衡发展的政策背景下，政府关注的重点、政府相关部门政绩的体现，不仅仅是教育经费的增长水平，更重要的是区域内义务教育提供的不均衡状况是否得到有效改善。这就要求各级政府将基本公共服务提供的均等化水平、义务教育发展的均衡度作为评价政府提供公共服务有效性的核心指标，树立为公众有效提供服务的政绩观。那么，如何判断政府提供公共服务的有效性？各种公共服务投入增长率指标、依据政府部门公布的相关统计数据来测算的均衡度指标等并不能作为政府履行公共服务提供职能有效性判断的全部，因为政府提供义务教育的目的在于“办人民满意的教育”，公众对义务教育公共服务的满意度才是评价政府公共服务提供水平的根本依据。因此，在提供义务教育这项民生之基的公共服务中，政府部门应强化以公众需求为导向的服务意识，加强学生和家长对政府履行均衡提供义务教育职能的评价，建立和畅通教育资源配置决策和评价的民主参与渠道，增强政府与社会公众的互动性。
(二)科学划分政府间义务教育事权和筹资责任
我国政府间义务教育事权和筹资责任划分应该遵循“支出管理责任以县为主，筹资责任在各级政府间科学划分、共同分担”的原则。具体来说，在事权划分上，“以县为主”的义务教育管理体制已经写入相关法律法规，且这种安排是符合管理效率原则的。不过，我们在坚持义务教育由县级政府主要负责具体事务管理的同时，还应该根据我国国情，加强乡镇、城市街道和社区等基层政府和群众性基层自治组织在义务教育资源配置中的参与性。因为，我国县级政府管辖的地域范围大、人口多，有的县管辖的人口甚至比国外一个州的人口还要多，于是加强县级以下基层政府以及群众性基层自治组织的参与，将有利于改善县级政府在义务教育管理中的信息不对称问题，提高管理效率。而且，通过建立这种基层政府和组织的参与机制，能够更好的监督义务教育资源的配置和使用过程，有利于促进县域内义务教育资源的均衡配置，增进校际间、城乡间义务教育服务提供的公平性。
在筹资责任上，随着“乡财县管、省财政直达县”的财政管理体制改革，地市和乡镇的财政职能将弱化，因此义务教育筹资责任应当主要在中央、省和县三级政府间进行划分。在明确义务教育筹资责任由中央、省、县三级政府共同分担原则的基础上，应当加大中央政府和省级政府义务教育筹资责任，落实各级政府在义务教育投入中的责任。其中，中央政府义务教育投入的重点在于平衡东中西部地区间、省际间义务教育差距，负责解决义务教育发展中重大问题和发展改革导向性项目的资金投入；省级政府应承担起促进省域内义务教育财政均衡的投入责任，保证县级政府有相应的财力保障本省义务教育经费保障标准的落实，保障中央政府义务教育有关项目和政策的所需资金投入和配套资金的落实；县级政府则应该提高义务教育经费投入的努力程度，促进县内学校间、城乡间义务教育的均衡发展。需要注意的是，加大中央和省级政府投入责任所形成的增量资金，应优先用于欠发达地区，其次是经济处于中等发展水平的地区，经济发达地区则不予支持。最后，在明确了义务教育筹资责任在各级政府间的划分后，国家应当制定和完善义务教育投入方面的法律法规，将各级政府的投入责任纳入到法律规范中，以法律的权威性约束各级政府的教育投入行为。
(三)完善我国义务教育财政转移支付制度
在义务教育均衡发展方面做的比较好的国家，都建立了规范的义务教育财政转移支付制度，这种规范性主要体现在两方面：一是规范的义务教育财政转移支付方案设计；二是建立较高层次效力的法律来保障义务教育财政转移支付实施。
1．设计规范的义务教育转移支付方案。(1)义务教育转移支付方式的选择。义务教育财政转移支付分为义务教育一般性转移支付和义务教育专项转移支付两种。本文认为我国应建立规范的义务教育专项财政转移支付制度来保障义务教育的投入，以促进义务教育均衡发展，理由在于：首先，从理论上来说，与等额的一般性转移支付相比，专项性义务教育补助使地方政府增加的义务教育量会更多。因此，在实现义务教育财政结果公平方面，专项转移支付要比一般转移支付成本低。其次，从我国的现实情况来看，现行财政转移支付制度中税收返还等尊重既得利益的设计，虽然延缓了公共服务水平均等化目标的实现，但它却激励了发达地区经济发展的积极性，保障了中央政府调节地区差距的实力，有利于实现基本公共服务高水平的均等化。由此可见，通过一般性转移支付来均衡地方之间的财力差异，以达成基本公共服务均等化的方案在短期内是难以实现的。然而，面对经济发展与社会发展失衡的现实，义务教育均衡发展上升到了国家政策和法律层面，已经不是应不应为、能不能为的问题，而是政府如何作为的问题。因此，在财政安排中对义务教育这一基本公共服务的发展予以高度重视并建立规范的专项义务教育转移支付，是无可厚非的，只不过在实施中应注意与其他基本公共服务的协调。此外，在我国现行的政府管理体制中，对地方官员财政支出行为自下而上的制约和监督机制相对缺乏，政绩评价主要还是以经济增长为指挥棒，因此，在对一般性转移支付进行分配的过程中，很难相信地方政府会优先考虑义务教育这一难以在短期内产生立竿见影效果的支出项目。有鉴于此，需要通过建立义务教育财政专项转移支付，来有效缓解其他公共支出挤占义务教育支出的问题，保障各级政府对义务教育的优先投入。
(2)义务教育转移支付的测算模型。对义务教育专项转移支付的测算，现有研究已经形成了一个比较一致的思路，那就是采用“缺口补助”的方法，建立一个以县为单位的义务教育收支缺口模型。按照公式：(某县义务教育标准支出-某县义务教育标准收入)×激励系数，计算出某县可获得的义务教育转移支付额 。其中，激励系数的设立在于鼓励地方政府增加对义务教育的财政支出，在促进公平的同时兼顾效率目标。在中央与省级政府对缺口进行补齐方面，如果省按一定的财政努力程度能够填平缺口，则中央政府不再负责，如果省级政府一定比例的可支配财力无法补足的，则由中央政府作为最后的买单者负责补齐。
2．建立和完善相关法律，健全义务教育财政转移支付监督机制。很长时期以来，我国义务教育财政转移支付依据的主要是《过渡期财政转移支付办法》、《中央对地方专项拨款管理办法》等规章，立法层级低，缺乏权威性和稳定性，虽然2006年新修订的《义务教育法》在“经费保障”章节中设立专门的义务教育财政转移支付条款，但这一条款的规定是原则性的，并不具体、可操作性不强。鉴于这种情况，需要相关部门进一步修订《中华人民共和国预算法》，增加相应的章节和条款，明确义务教育财政转移支付在预算中的地位和作用。另外，应研究制定专门的《政府间转移支付办法》，明确实施义务教育财政转移支付的目标、原则、形式，不同义务教育财政转移支付形式间的关系、资金分配方法、标准、拨付程序，以及绩效稽核、监督方式、处罚规则等。
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”建立和完善相关法律法规的目的在于让义务教育财政转移支付的各个环节在实施中有法可依，但是，是否能够做到“有法必依”、发挥法律应有的作用，则需要健全监督检查机制和事后追责问效机制来加以保障。
(四)加大财政对弱势群体的扶持力度
高度重视弱势群体的义务教育公平问题，不仅是社会文明进步的重要标志，也是推进义务教育均衡发展过程中的关键环节。
1．进一步完善义务教育阶段贫困学生的资助制度。第一，应当增加财政投入，建立合理的贫困寄宿生生活补助资金分担方式，加大上级政府、尤其是省级政府对基层地方政府的专项转移支付，以提高贫困寄宿生生活补助标准。第二，国家应当设定明确的贫困寄宿生生活补助政策的资助目标，制定受助生资格界定的基本实施方案，地方政府要在国家基本方案的指导下制订符合当地情况的贫困寄宿生筛选细则，力求将所有需要得到补助的贫困学生都纳入到保障范围中来。在此基础上，要提高扶持贫困学生政策的瞄准机制准确度，加强贫困学生资格认定程序中的评审、公示、信息公开等环节建设。第三，应该总结经验，采用合理的补助方式。目前，我国大部分地方政府将贫困生生活补助直接以现金形式发放给学生家长，这种补助形式难以保证家长将这笔资助款用于学生的生活支出。可考虑采用实物资助的方式提供贫困生补助，比如为贫困学生提供免费午餐，对于中西部贫困地区，瞄准对象可以由贫困生扩展到整个地区，即为整个贫困地区的中小学生都提供免费的午餐。
2．保障农民工随迁子女平等接受义务教育。2009年我国人均GDP超过3000美元，从国际经验来看，这标志着我国进入城市化加速发展的重要阶段，将有越来越多的农村人口流入城市，从而带来更大规模的农民工随迁子女。由此可见，如何通过政策调整和制度创新，让规模庞大的农民工子女平等地融入城市教育，已经成为推进义务教育均衡发展过程中的重点和难点。首先，要完善义务教育财政投入机制，为“以流入地政府为主、以公办学校为主”政策的落实提供有力保障。具体来说，一方面，应调整目前以区县为主的投入机制，改由中央、省和地市级财政共同承担；另一方面，在明确各级政府都应当分担农民工随迁子女义务教育经费的基础上，应根据不同地区的经济发展水平，确定各级政府的分担比重。其次，地方教育主管部门对农民工子弟学校应加强政策引导和财政支持，帮助其改善办学环境、提高办学质量，为农民工随迁子女提供更多的受教育机会。再次，针对农民工流动性强的特点，应实行电子学籍制度，建立对农民工子女动态信息的监测体系，以较准确的核定当地农民工子女的教育经费数量、有效监控这些学生的受教育状况。
3．高度重视女童、残疾儿童以及少数民族学生的教育公平问题。首先，政府应以西部贫困地区、少数民族地区、残疾人、流动人口等为重点，设立女童教育专项拨款，并积极引导和鼓励各种社会团体为女童教育提供资助。另外，针对边远少数地区、少数民族地区女性教师相对匮乏的问题，国家应通过财政专项投入以改善边远地区女教师的住宿条件和基本生活设施条件，并利用边远地区、少数民族地区女教师特殊津贴等激励措施吸引女教师到边远少数民族地区从教。其次，要解决好残疾儿童的义务教育公平问题。第一，针对现有特殊教育机构和普通教育机构中的特殊教育班级在规模和数量上难以满足适龄残疾儿童义务教育需要的状况，财政应该进一步加大投入。第二，随着随班就读这种特殊教育形式不断加强，必须要高度重视普通学校教师在特殊教育方面的培训，通过政府拨款组织专项培训，使其能够掌握特别教育的规律和方法。第三，必须跳出义务教育阶段来考虑义务教育阶段的问题，高度重视残疾儿童早期康复工作，加大财政投入，及早对残疾儿童进行干预，使其在0-6岁的黄金康复期能够在身心能力上得到较好的改善和补偿，为义务教育阶段的学习奠定基础。
(五)建立均衡发展监测体系，有效推进义务教育均衡发展
推进义务教育均衡发展是一个长期的、渐进的过程，需要建立义务教育均衡发展监测体系，通过监测指标和监测标准的科学设定，监控义务教育均衡发展的进程，及时发现教育公共政策、教育财政体制等方面所存在的问题，对决策部门起到预警或报警的作用。不仅如此，建立义务教育均衡发展监测体系，可以正面引导政府部门树立正确的政绩观，鼓励各个地方政府加大推进均衡发展的努力程度，通过因地制宜的改革创新，不断提高区域内义务教育均衡发展水平。此外，将均衡发展监测体系的建设与信息公开机制、社会参与机制以及监督问责机制有效结合起来，对政府部门推动义务教育均衡发展的努力程度、行政权力行使过程中的合法性、合规性、合理性以及义务教育公共资源均衡配置与学生、学校实际需求的契合度进行评价，并把评价结果作为对各级政府“执政为民”的政绩评估、表彰奖励或者追究行政责任的重要依据，是提高政府履职实效性的重要途径。
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