闫坤/中国社会科学院   卫婷婷/财政部财政科学研究所

内容提要：当前我国高等教育发展的不均衡问题主要表现在三个方面：一是办学层次不均衡，央属高校办学条件明显优于地方院校，本科院校办学条件明显好于高职高专院校；二是区域发展不均衡，中西部一些地区教育经费投入水平偏低，影响了当地人才培养和科学研究水平，不利于区域经济协调发展；三是学科发展不均衡，学校盲目增设或扩大热门专业、低成本专业的招生规模，而农林师范等专业则发展滞后，跟不上经济社会发展需要。本文从高等教育准公共产品的性质出发，借鉴国际经验分析公共财政在促进高等教育均衡发展方面的作用，并结合国内问题与现状提出相关政策建议。

关键词：公共财政  高等教育  均衡发展

一、我国高等教育发展不均衡的现状分析

我国高等教育发展不均衡现状，体现在不同办学层次、不同区域、不同学科等多个层面。本文针对普通高等教育的情况，对当前这种不均衡进行分析。

(一)办学层次的不均衡现状

自从2002年我国高等教育进入大众化阶段，我国高等教育在大众化过程中，逐渐出现了中央和地方高等教育之间的功能分化，中央属高等院校日益承担起“精英”教育的功能，而地方属高等院校则演化为“大众化”教育的承担者。但资源分布和财政投入的约束导致地方属高等院校，尤其是经济欠发达地区的地方属高等院校难以保证教育质量、丧失教育特色，高职高专教育逐步萎缩，影响了我国大众化高等教育的健康发展。以下主要从教育经费收支方面分析我国高等教育办学层次的不均衡现状。

1.中央、地方属高等教育经费收入差异。从经费收入总规模来看，扩招后地方属普通高等教育经费收入规模迅速增长、占比逐步扩大。自2000年地方经费收入总规模首次超过中央收入水平后，二者收入总规模的差距逐年扩大。1999年，中央属高等教育经费收入占全国普通高等教育经费收入的51.34%，地方经费收入仅占全国收入的48.66%。而2008年，中央属高等教育经费收入占比降至全国的29.04%，相应地方经费收入占比升至全国的70.77%。1999-2008年间，中央属普通高等教育经费收入年均增长14.90%，地方经费收入年均增长27.62%。可见扩招政策实施后，地方属普通高等教育经费收入规模的增长速度快于中央，但这主要由于地方属高等院校数量10年间不断增加，院校数量规模的扩大推高了地方院校的经费收入规模。从校均经费收入情况来看，地方属普通高等教育的校均收入不仅规模始终低于中央，增长速度也慢于中央。地方属高等院校的办学水平仍然较低。

2.中央、地方属高等教育经费支出差异。从生均角度比较中央、地方属普通高等教育经费支出的差异^[①]，更能直观地看出中央、地方属高等院校办学状况的差别。扩招前中央属普通高等教育生均经费支出水平已明显高于地方。扩招政策实施后，中央属普通高等教育生均经费支出水平升幅较大，2008达到32828元，比1998年增长了15696元；而地方属普通高等教育生均经费支出水平为14517元，仅比1998年增长3335元。1999-2008年间，中央属普通高等教育生均经费支出年均增长5.32%，而地方属普通高等教育生均经费支出年均增长2.07%。相比中央属高等院校，地方院校长期处于低成本运营状态。生均经费支出水平低，造成地方院校经费支出结构更加偏向满足人员经费，而弱化了事业发展，从而使其办学水平、教育水平远逊于中央属高等院校。

3.普通本科院校与高职高专院校的经费收支差异。根据《2010中国教育经费统计年鉴》的各级各类高等教育机构经费收入情况和《2009中国教育统计年鉴》中的各级各类高等教育机构数，计算出2008年普通本科院校与高职高专院校的校均经费收入情况。可以看出，普通本科院校的校均收入远高于高职高专院校，其中普通本科院校的校均收入是高等专科院校的4.31倍，是高等职业学校的4.71倍。校均预算内教育经费占本科、专科、职高院校总校均经费的比重分别为48.2%、48.7%、36%，国家财政对高等职业学校的支持力度较弱。由各级各类院校的经费收入差异可见，高职高专院校与本科院校在办学层次和办学水平上存在较大差距，发展不均衡。

从生均教育经费支出，观察各级各类高等教育机构的发展差异。2008年，高等专科学校和高等职业学校生均经费支出分别仅为普通高等学校平均水平的54.74%和57.40%；高等专科学校和高等职业学校预算内生均经费支出分别仅为普通高等学校平均水平的58.06%和50.32%。可见，高职高专院校经费支出在生均水平上也明显低于普通本科院校，从而导致高职高专院校在设备投入、师资水平和教育质量等方面与普通本科院校相比均处于较低水平。尤其，培养高技术工人的高职院校办学能力差、教育规模小、教育质量低，导致目前我国人才市场大量缺乏高技术工人。因此，为了配合我国产业转型、经济增长方式转型的战略需要，未来我国需要增加对高职高专院校的财政支持，扩大高职高专院校规模，提高教育质量。

(二)区域发展的不均衡现状

区域间高等教育发展的不均衡，一方面会影响区域经济发展，另一方面会影响社会公平、削弱社会系统的自组织能力、造成资源浪费。本部分主要通过分析区域间高等教育的经费收支和财政投入的状况，探讨区域间高等教育在结构和质量上的发展差异，并指出我国高等教育财政政策应该从哪些方面入手促进高等教育区域间均衡发展。由于数据的可得性，本文仅对《中国教育经费统计年鉴》中所列出的普通高等教育经费收支情况进行分析。

1.区域间高等教育经费收入差异。全国各地区教育经费收入的平均值呈现逐年增长，2008年比1998年增长了7.72倍。1999-2008年间，年均增长率为21.98%。各地区教育经费收入的差异程度由变异系数反映。扩招政策实施的头两年，教育经费收入的变异系数有所上升，说明在扩招政策实施之初我国地区间高等教育经费的总体差异有所扩大。2000年以后，教育经费收入的变异系数有所下降，并且自2002年该变异系数开始低于1998年的数值，这说明我国地区间高等教育经费的总体差异有所缩小，且当前地区间经费差异已小于扩招前的水平。

具体观察经费收入的主要项目情况，预算内教育事业拨款的变异系数一直高于事业收入的变异系数，说明地方政府财力差异是导致地区间高等教育发展不平衡的主要原因。如果加大中央政府对西部地区高等教育的财政转移支付力度，则能够有效缓解我国地区间高等教育发展的不平衡。各地区经费收入结构差异也很明显。不同高等教育经费收入水平的地区，在收入结构上的共性与差别。

2.区域间高等教育经费支出差异。由于生均经费支出比总量经费支出更能反映出一地高等教育经费支出水平与经费充裕程度，在各地经费支出比较中我们仅以生均支出为考察指标。

(1)生均经费支出总体差异。各地区生均经费支出的差异程度由变异系数反应。数据显示，扩招政策实施前，地区间无论预算内、外经费的生均支出都较为均衡。扩招后，各地区生均经费支出的变异系数呈现出三类明显特征。第一，生均预算内各类经费支出的变异系数高于总和的各类生均经费支出变异系数，且两类变异系数的差异逐年扩大。这说明，相对于各地区高等教育规模的扩张速度，地区间预算内经费支出的增长速度快慢不均。第二，从2000年起，无论预算内、外支出，基本呈现出生均基建支出变异系数大于生均公用支出变异系数，生均公用支出变异系数又大于生均个人支出变异系数的特征。扩招后各地区间生均经费支出的差异性首先体现在基建支出和公用支出上。第三，2005年生均经费支出和生均预算内经费支出的变异系数达到峰值，随后开始逐年下降。说明自2006年高等教育扩招速度放缓后，地区间生均经费支出的差异程度开始缩小。这主要归功于，2006年后地区间生均预算内基建支出的差异明显递减。

(2)生均经费支出结构差异。全国31个地区中，仅有北京、上海、西藏、广东、浙江、天津和江苏七地，生均经费支出超过或一度超过20000元；多数地区的生均经费支出水平集中在10000-20000元之间。可见，我国地区间高等教育生均资源分布不均衡，仅有少数地区生均支出长期处于较高水平，而其它多数地区的生均支出普遍较低。

(三)学科发展的不均衡现状

1998-2008年间，除哲学、历史学外，其它学科在校本、专科学生数均明显增加。其中，工学、管理学、文学、医学的在校本、专科学生数增长迅速；而经济学、法学、教育学、理学的在校本、专科学生数的增长速度相对较慢。一方面，实用性较强、与社会经济关系密切的应用性学科的规模扩张迅速，而理论性较强的基础学科的规模扩张较慢甚至出现萎缩，说明学科发展受劳动力市场需求影响明显；另一方面，管理学、文学等人文社会学科的规模得到补偿性扩张，甚至扩张速度超过劳动力市场的吸收速度，而农学等同样为社会所需要的学科专业规模增长缓慢，说明受高校的成本-收益核算影响，我国的学科发展又不能完全满足市场需求。

由此可见，我国在学科发展领域存在明显的市场失灵现象。首先，劳动力市场需求与国家战略发展需求不相吻合，仅凭劳动力市场的调控无法促使基础理论学科的发展满足国家长远发展的战略需求；其次，劳动力市场需求与高校各学科的成本-收益核算不相吻合，由于过去的财政拨款制度没有制定分学科的细化拨款标准，使得高校热衷于扩大人文类的低成本学科，而抑制了农林类专业的规模扩张速度。

从生师比数据来看，1998年普通高等学校生师比为8.37，2008年该比例增长近一倍达到16.33。2008年，在11个大学科门类中有8个学科的生师比低于平均水平，其中哲学学科的生师比仅为0.22，历史学仅为4.06，均较1998年的水平有所下降，一定程度上反映出理论学科、冷门学科的生源萎缩、师资浪费现象；另有管理学、工学、医学的生师比高于平均水平，其中管理学的生师比高达46.17，说明上述学科的师资建设速度跟不上招生扩张速度，学科规模过度扩张，教育质量难以保证。

综上，我国高等教育在学科发展领域也存在不均衡的现状。具体表现为部分专业不顾社会需求盲目扩张规模，造成这些专业的人才市场供需不平衡，人才培养质量下降；另一些基础性专业因为市场需求不足、经费拨款较少，面临专业萎缩的危机，造成师资浪费。从财政角度看，有必要调整财政拨款模式，细化按学科专业进行拨款的制度，促使冷门学科、专业能够持续发展，热门学科、专业不致于盲目扩张规模，使所有专业都能达到适度的生师比，保证教育质量。

二、高等教育财政责任划分的国际经验——以日本为例

日本作为“后发型”国家的典型代表，之所以能在有限的财力下，以较短的时间，发展起了普及化且具有国际竞争力的高等教育体系，得益于其独特的高等教育财政分配模式。具体来说，根据日本传统的教育思想“国学为国家所用、私学为庶民所用”，国立院校谋求国家利益，由中央政府集中资金重点支持；私立院校承担高等教育普及化的责任，中央政府仅投入少量资金作为“公平成本”。权衡公平与效率的关系，日本发展高等教育的战略选择可以视作“效率优先、兼顾公平”。这种高等教育的战略选择与财政分配模式也被东亚其它“后发”型国家所效仿，例如韩国。

日本采取以政府为主导、中央和地方两级管理的高等教育管理体制。按照办学主体的不同，日本设置了国立高等院校、公立高等院校和私立高等院校三类高等教育机构。根据日本《学校教育法》，除特别规定外，高校的各个设置主体应该负担其学校的经费。即日本国立高校的经费主要由中央财政负担；公立高校的经费主要由地方财政负担；私立高校的经费主要由学校法人依靠所收学费来负担。

但是，为了在追求国家利益的同时兼顾社会福利与公平，日本中央政府除了通过实施国立大学特别会计制度对国立高等院校负责外，还先后建立起公立学校补助金制度、私立学校振兴补助制度、育英奖学金和科研经费拨付等方式对公立高校、私立高校以及重点学科的研究提供资金支持。日本高等教育之所以能在20世纪60年代完成从“精英型”向“大众型”的过渡，并平稳的发展到高等教育“普及化”阶段，在一定程度上得益于其体系完整且互为补充的高等教育财政制度，具体介绍如下。

(一)中央政府对日本国立大学的财政支持模式

日本国立高等教育财政支持制度最显著的特征，即为国立学校特别会计制度。这一制度形成于二战之前，战后曾因国家财力不振一度被废除。直至1964年，为了恢复、重建国立大学预算，国立学校特别会计制度才被重新审议通过。20世纪60年代，国立大学80%的收入来源于中央政府财政，重新强化了日本政府对国立大学财政的管理和控制，并在政府主导下迅速提高了国立高校的人才培养质量与科研能力。日后随着高等教育规模扩张、成本分担政策的采用和政府财力的紧张，国家财政拨款占国立高等院校财政收入的比重有所下降，20世纪90年代后基本稳定在50%-60%。日本政府的高等教育财政拨款明显向国立高校倾斜，其中更有13%的国立高校享受到了“效率优先”的重点配置。例如2006年，各校平均财政拨款为134亿日元，国立院校则平均达到400亿日元，其中7所帝国大学的财政拨款占国立大学财政拨款总额超过30%。日本政府通过调整财政资金倾斜配置力度的强弱，来强化对国立高等院校的控制，引导教育机构的行为，提高资金的使用效益。而且，上述拨款政策的倾斜实质上赋予了国立大学在高等教育普及化阶段培养精英人才的责任，使其在科研领域占据了绝对优势。

(二)中央政府对日本公立大学的财政支持模式

依照日本的《学校教育法》，公立大学应由地方政府负担其主要经费。但由于不同区域政府财力存在差异,致使地区间高等教育的条件和教育机会呈现不均衡状态。应对上述情况，日本政府制定了两种相互配合的公立大学财政支持制度，以缓解地方财政负担，消除区域间高等教育的不均衡，强化国家对公共高等教育的责任。其一是国家负担、财政补助制度。该项补助是以一般性转移支付的形式，同其他的财政转移支付共同支付给地方，弥补其总体财力不足。其二是地方交付税金制度。该制度规定,国家财政每年从地方缴纳的税金中抽取一定比例,专门用于包括高等教育经费在内的地方公立学校教育经费支出,用以调整地方财政差距,保证公立高等教育水平。^[②]该制度体现了“普遍支持、确保最低标准”的特点，以学生数为具体测量单位，考虑气候、经济社会条件、学科专业等调整系数，制定公立大学经营费用的基准财政需要额作为参考。

(三)中央政府对日本私立大学的财政支持模式

日本私立院校采用了市场机制、企业经营的方式扩大教育规模，学生缴费收入占了私立大学财政收入的绝大部分比例(近年来超过70%)，呈现出明显的“学费依存性”或成本转嫁特质。政府财政在私立大学发展中仅承担了辅助责任，资金投入在私立大学财政收入中所占比例较小。从1949年私立学校法颁布以后，日本政府逐渐形成三种资助私学的主要途径：第一是政府直接出资的补助金，用于补充私立学校的教育事业费或科研设施设备资助。第二是通过私学振兴财团提供长期低息贷款的制度，贷款资金用于改善学校的设施设备、新建校舍或征地等。第三是税收优惠和育英奖学金等。其中，第一种政府直接出资的私学补助金制度是最重要的财政支持形式。它具体包括了私立大学教育经常费补助和科研设施设备补助两种，教育经常费补助中又分为一般补助和特别补助两类。一般补助的分配方式包括，根据机会均等原则进行的定量分配和体现政策引导意图的倾斜分配。特别补助在分配中遵循倾斜配置、竞争性和资金使用效率的原则。

20世纪70年代，由于日本私立高等教育规模急剧扩大、学费上涨，私立大学经营状况恶化引发了全国学生运动。为了改变这种状况，政府逐渐加大了对私立大学的资助力度，并在1975年颁布《私立学校振兴助成法》，正式推行私立高校补助金制度。1970年，政府经常费补助金在私立大学经常费支出中仅占7. 2%，1975年该比重迅速上升到20.6%，1980年接近峰值29.5%。随后，由于受到更大规模的成本分担和日本经济衰退因素的共同影响，该比例持续下降，目前只有10%左右。随着时间的推进，日本政府对私立大学的补助金分配办法也逐渐转变，日益侧重于遵循倾斜配置的特别补助。1975年，特别补助占私立大学经常费补助总额的比重仅为1.7%，到了2005年这一数字达到33.4%。通过资源的倾斜配置和财政资助的杠杆作用，日本政府对私立高等教育的调控力度日益增强，激励私立大学提高教育质量和科研水平。

(四)中央政府跨越大学设置主体限制的财政支持模式

20世纪90年代以来，科学技术竞争日益成为国际经济竞争的关键环节。日本政府应对国际形势，将高等教育国际化作为教育改革的核心目标，且确立了科学技术创新“立国论”的战略目标。为了完成这一目标，日本文部科学省在《大学改革计划》中重点指出，要建成一批国际一流水准的大学，数量为30所，占日本高校总数的5%。^[③]并且打破院校设置主体的限制进行选拔，对入选高校进行高等教育财政经费的重点配置。与此同时，日本政府还加大了科研经费，尤其是竞争性科研经费的投入力度。1996年日本科学技术省制定了《科学技术基本法》。依据此法，文部科学省选定材料科学、遗传学、环境工程与能源四大领域，率先在高等教育预算中加大了科研经费的投入力度。

综上所述，日本中央政府对高等教育的财政投入，呈现出点→面→点的转变过程。在“精英”高等教育阶段，中央财政资金主要投向为数不多的国立高等学校；当高等教育发展到“大众化”阶段时，中央财政资金的投向则有点向面扩散，更多地承担了维护教育公平、教育机会均等的成本；而进入“普及化”阶段后，资金投向进一步由面向点集中，日益重视教育、科研质量的提升和资金的使用效率。这种中央财政资金投向点→面→点的转变过程，在一定程度上反映了高等教育发展的一般规律，值得我国借鉴学习。

三、促进我国高等教育均衡发展的财政对策

依照1993年国家颁布的《中国教育改革和发展纲要》规定，到20世纪末，国家财政性教育经费占国内生产总值比例要达到4%。1995年《中华人民共和国教育法》规定，“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”。虽然近几年，我国国家财政性教育经费占国内生产总值的比例稳步上升，2008年我国国家财政性教育经费占GDP的比重达到3.48%，但离4%的目标仍有一段距离。可见未来我国对教育的财政投入，包括高等教育投入，仍具备较大的法定增长空间。如果早日实现4%的目标，严格遵守“三个增长”的要求，我国高等教育将获得稳定的财政投入增长来源，为未来高等教育均衡发展买单。

(一)完善一般性转移支付制度

1994年以来，我国中央对地方财政转移支付规模呈现递增态势，年均增长17.2%，2008年达到2.2万亿元。其中2008年一般性转移支付占全部转移支付额的39.5%，而均衡性转移支付占一般性转移支付的40.3%，转移支付的结构也不断得到优化。但是与发达市场经济国家相比，我国一般性转移支付在全部转移支付额中所占的比重仍然较小，转移支付均衡地方财力的功能仍然较弱。发达市场经济国家转移支付的主要目标旨在均衡政府间的财政能力差异，实现全国各地基本公共服务的均等化。

我国未来需要进一步调整转移支付的结构，加大一般性转移支付，尤其是均衡性转移支付占全部转移支付额的比重。并且把中西部地区高等教育预算内生均教育经费拨款标准与各省份履行上述拨款标准存在的财力缺口考虑进一般性转移支付的测算指标中，进一步补充中西部省份的财力不足。同时要求接受一般性转移支付的省级政府，保证区域内高等教育的生均拨款标准达到各省份所承诺的拨款标准，对于未能达标的省份给予减少未来年度一般性转移支付金额等方式的惩罚。

(二)改革高等教育专项转移支付制度

高等教育财政转移支付力度小、支付标准不公开、不透明，随意性大等是当前存在的突出问题。为此，一是要清理整合已有项目。对不符合当前形式、不宜通过专项转移支付方式支持的项目，限期予以取消；对方向和用途类似、可以归并的项目，予以整合；对需要较长时期安排补助经费，且数额相对固定的项目，划转列入一般性转移支付；对适应新形势需要的项目予以保留。二是适当开设新的项目。开设有利于优化高等教育办学层次、学科结构，鼓励高等教育多元化、特色化发展的项目，从而促进高等教育的结构调整和质量提升，促进高等教育均衡发展。三是公开专项转移支付的标准和支付对象以及支付额度，从而增强社会监督，防止行政腐败，同时也对高等教育机构形成明确的激励机制。四是加强对专项经费使用过程中的监督检查，建立相应的奖惩制度，以提高资金的使用效率。

(三)完善国家助学体系和成本分担政策

高等教育成本分担政策实施以来，针对高等教育的国家助学体系也随之不断调整完善。目前，形成了“奖、贷、助、补、减、勤”相结合的多元资助模式，其中以贷学金和奖学金资助为主。贷学金是最近几年资助金额增长最快，覆盖面最广的资助方式，正逐渐成为解决我国家庭经济困难生上大学的主要途径。这一变化符合国际规律，贷学金因其特有的商业运作方式，使财政只需负担少量的贷款贴息，就能解决众多贫困学生的上学问题。未来需要进一步完善助学贷款机制，建立国家助学贷款担保机构，建立和完善征信系统，扩大助学贷款规模和覆盖面。

(四)引导社会资金投向高等教育

由于财政资金与学费承受能力的有限性，高等教育仅仅依靠财政拨款和学费收入，难以满足日益多样化的发展需求。因此需要采取积极的财税政策，引导社会资金投向高等教育。具体措施包括，税收减免抵扣、发行教育彩票、实行高等教育基金制、以政策性投融资支持高等教育发展等。一是以税收优惠措施鼓励对高等教育的捐赠和投资。加大企业和个人对高等教育捐款的税前扣除力度，放宽税前扣除的捐款范围；加大个人所得税中教育支出抵税的力度，拓宽教育支出抵税的范围；加大企业所得税中职工教育经费税前准予扣除的比例；规范民办高等教育的税收优惠力度。二是发行教育彩票，同时建立高等教育基金制，以教育彩票收入充实高等教育基金。将教育彩票和高等教育基金制二者联动起来，一方面可以保证教育彩票收入得到合理、规范的使用，另一方面使高等教育基金有稳定的资金来源和较为充实的资金支持。规范高等教育基金的申请渠道，适时成立专门的高等教育基金委员会，负责高等教育经费的分配，建立严格的基金运作程序。三是创新面向高等教育建设的政策性投融资。成立教育发展银行，发行教育债券、管理教育资金，对高等教育机构提供贷款，承接学生助学贷款项目；设立高校科技产业投资基金和教育信托公司，促进高校科技产业集团的发展，扶植高校科技产业公司上市，探索高等教育BOT项目融资模式。

参考文献：

〔1〕顾明远，梁忠义主编.世界教育大系：教育财政.吉林教育出版社，2000.

〔2〕陈国良主编，教育财政国际比较.高等教育出版社，2000.

〔3〕高培勇等.公共经济学.中国社会科学出版社，2007.6.

〔4〕张馨.财政公共化改革：理论创新、制度变革、理念更新.中国财政经济出版社，2004.7.

〔5〕范文曜，闫国华主编.高等教育发展的财政政策—OECD与中国.教育科学出版社，2005.11.

〔6〕闵维方主编.2005—2006中国教育与人力资源发展报告.北京大学出版社，2006.6.

〔7〕王善迈.教育投入与产出研究.河北教育出版社，1996.

〔8〕蔡克勇.我国高等教育体制改革及其综合效益分析.人民教育出版社，1997.

〔9〕[美]D.B.约翰斯通著.沈红，李红桃译.高等教育财政：问题与出路.人民教育出版社，2004年3月第一版.

〔10〕孙国英.教育财政：制度创新与发展趋势.社会科学文献出版社，2002.1.