北京市财政局

    内容提要：近几年伴随财力的不断增加，北京市财政性教育经费投入总量和比重也逐年提高并位居全国前列，但与国外发达国家比较，教育投入仍然差距明显。本文从投入总量、结构、生均支出等不同角度，对北京市财政性教育经费投入现状进行了分析，并通过国内外比较，有针对性地提出未来进一步扩大投入和提高效益的政策建议。

    关键词： 教育经费  财政性投入  生均支出

    现代经济的发展证明，世界上任何一个国家的经济和社会进步都离不开教育。各国的综合国力竞争越来越取决于科技和教育，科技的普及又离不开教育，因此世界各国无不对教育给予极大的关注和投入，尤其在经济发展的初级阶段，教育应作为先行带动力量。教育经费投入是教育事业发展的必要前提，也是提高教育质量的物质保证。北京市作为我国首都，随着地方财政收入的不断增加和响应中央加大民生支出的要求，用于教育的财政性经费也逐年增加，首都教育保持了持续、快速、健康发展的良好势头，整体上在全国处于领先地位。北京市在“十一五”期末率先实现教育基本现代化的奋斗目标，也同样离不开教育投入的有力支持。

    一、北京市教育经费投入分析

    教育经费的投入是在一定的经济发展水平下，根据教育规模的大小，由政府、社会、个人三方进行成本分担原则用于教育方面的支出总量。广义的教育经费投入就是全部的教育经费投入，包括国家财政性教育经费、社会团体和公民个人办学经费、社会捐资经费、学杂费和其它教育经费；狭义的教育经费投入，即财政性教育经费，包括预算内教育经费(财政部门的教育事业费、固定资产投资主管部门的基本建设拨款、科技主管部门的科研经费和其它经费)、各级政府征收用于教育的税费、企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费。下面我们依次从投入总量、投入结构、生均经费三方面分析一下北京市财政性教育经费的投入情况。

    (一)投入总量分析

    近年来，在各级教育在校生规模基本稳定的情况下，北京市教育经费总投入呈现持续增长的态势，由2001年的152.87亿元增加到2008年的468.87亿元。其中预算内教育经费从94.66亿元增长到351.84亿元，年均增长约21%，较好地履行了《教育法》中对教育投入“三个依法增长”之一的“财政预算内教育经费增速高于财政收入增速”的要求。

    从“两个比重”之一的国家财政性教育经费占GDP比重来看，2008年北京市财政性教育经费投入(不含中央补助)占GDP比重已达到3.65%。虽然全国和地方指标没有达到教育发展规划规定的4%的要求，但是从绝对数来看，目前北京在这一指标上的总体表现要好于全国(平均为3.48%)和其他省市。除此之外，预算内教育经费占财政支出比重可以很好地反映政府财政支出中用在教育方面的比重，目前北京市平均水平已达到19.46%，也普遍高于国家平均水平16.32%和其他省市，位居全国前列。

    (二)投入结构分析

    财政教育经费的投入结构反映的是在投入总量一定的前提下，投入的资金是否运用到最需要的领域。哪些领域投入过多，可能造成浪费；而哪些领域投入过少，有待加大投入力度，主要从教育投入结构来分析。目前北京市教育可以细分为高等教育、中等职业教育、高中教育、初中教育、小学教育、学前教育及其它。其中，按照目前的财政管理体制，高等教育、中等职业教育及其它(广播电视教育、特殊教育、成人教育等)由市级财政负担；区县一级主要负责高中教育、义务教育及学前教育的投入。由于教育事业费(在预算年度内安排并划拨到学校，列入《政府收支分类支出科目》第205类“教育支出”科目中的教育经费拨款)投入约占预算内教育经费的80%以上，而预算内教育经费又占到财政性教育经费的绝大部分，因此可以说教育事业费是财政性教育经费的重要来源。

    (三)生均经费分析

    生均经费是指教育经费支出除以折合后的各类学生平均人数合计。如生均公用经费是指按在校生平均的用于教学业务与管理、教师培训、实验实习、文体活动、水电、取暖、交通差旅、仪器设备及图书资料等购置，房屋、建筑物及仪器设备的日常维修维护等方面的实际支出。一般来说，生均教育经费量的变化是与当地经济发展变化相适应的，同时它还涉及到公共教育资源分布和占有的公平性。

    从2008年各级各类教育生均事业费和生均公用经费投入分析，除了在高中、初中和小学的生均事业费上略低于上海外，北京市各项生均指标基本上位居全国首位，远远高于全国水平。从2001到2008年间北京市各级各类教育的生均预算内教育事业费和生均预算内公用经费都达到了逐年增长的要求。(见表1)

表1     2008年各级各类教育生均预算内经费分析

单位：元

  数据来源：《2008年全国教育经费执行情况统计公告》

    对一个地区财政性教育经费投入总量和结构的研究，需要综合考虑各种影响因素。例如当地经济发展水平、人均GDP、地方政府财力、学生规模、教育政策和理念等等。综观国内，目前上海市学生总体规模和不同层次教育结构以及城市发展水平基本与北京相似，具有可比性。国际上，由于目前北京市人均GDP超过1万美元，已步入中等发达国家行列，且北京市教育结构同OECD国家平均水平比较接近，因此与OECD国家相比也具有一定的参考价值。

从静态投入水平来看，北京教育投入的总体水平明显高于全国及其他省份(如上海市2007年“两个比重”分别为2.68%和14.6%)，对教育的财政投入努力程度已经走在全国的最前列，财政预算内教育经费占财政支出的比重甚至超过了OECD国家同类指标的平均水平。但是我们还应该看到，与世界发达国家公共教育投入占GDP比重5%相比，北京市财政性教育经费占地区GDP的比重仍旧比较低，且尚不及欠发达国家3.84%的平均水平。因此北京市的财政性教育经费的投入随着北京市GDP的增长和人民群众对优质教育资源需求的增长仍需要不断加大，同时借鉴OECD国家经验，丰富和完善北京市的教育指标体系，为政策制定者和其他利益相关者提供有效信息。

    二、对财政性教育经费投入的政策性建议

    通过上述分析，我们可以了解北京市对教育投入的努力程度及与全国平均水平相比所处的位置，并找出与国际上教育发达国家和地区的差距。因此，需要总结过去经验，找出当下不足，服务未来决策。同时，北京市增加教育投入的努力也必将继续发挥对全国其他省市、地区的引领、示范作用，从而带动整个国家教育投入水平的提高。

    (一)投入总量应继续加大

    根据北京市城市功能定位与资源承载能力，以及人民群众对提高教育质量、促进教育公平等方面的需求的日益增长，教育方面的投入必须保持相应的弹性增长，发挥政府财政投入的主渠道作用，不断增大教育投入的力度，缩小与世界教育投入先进水平的差距。这就需要建立一套有效的预算内教育经费稳定增长机制：为保障预算内教育拨款达到依法增长要求，每年教育事业费、教育基本建设经费、教育科研经费和其他经费投入均应实现增长要求，并作为各自相关主管部门的投入职责。

    (二)投入结构应有所微调 

    根据上面的分析，在经济危机财政收入增幅放缓的背景下，今后在教育经费财政投入上依然要保证依法增长，需进行有增有减的结构性调整和优化，不同级别教育投入模式和力度有所区别，更有针对性地解决目前教育事业发展中的突出问题，从而提高财政资金的使用效率。

    1.采取最佳模式，确保投入效益。北京市高等教育生均定额标准和生均经费投入目前高居全国前茅，但随着高等教育学生规模的稳定，目前的投入经费增长速度高于在校学生规模的变化，将不利于北京市高等教育事业稳步发展。今后可考虑适度放缓高等教育经费增长速度，更注重投入绩效，着力优化和调整高等教育经费支出结构及投入方向；增强财政资金分配的科学性，合理确定基本经费与项目经费之间以及人员经费与公用经费之间的比例，引导高等院校走内涵式发展道路。这就需要在保证政府依法投入的同时，更好地发挥地方财政的政策和资金导向功能，更多地引导社会性教育投入。

    同时，北京市高等教育单位普遍反映目前基本建设资金投入不足，很多建设项目是学校使用银行贷款资金建设，再由学校自筹资金归还银行本金和利息，这样就大大增加了教育单位财务风险，易造成政府或有负债。预算内教育经费中应加大对高等教育单位固定资产投资力度，以保证市属高校的教学、实验等用房满足基本需要。 

    2.加大投入比例，增强市级资金统筹力度。由于义务教育实行“两级管理，以区县为主”的管理体制，部分远郊区县、外来人口比较集中的区县由于财力有限，经费投入水平较低，义务教育资源配置不均衡问题依然存在。近一两年北京市纳入公共财政保障范围的义务教育公用经费定额标准的提高、学杂费的全部免除以及落实国务院关于义务教育学校绩效工资政策、进一步规范学校收费行为等一系列政策因素，大大增加了北京市义务教育对财政经费的需求程度，北京市在义务教育阶段事业费投入比例低于目前实际需求数。因此今后应充分发挥市级教育经费的引导和统筹作用，一方面，督促区县政府加大对义务教育阶段人员经费投入力度，这方面的投入能够通过北京市落实国务院关于义务教育学校实施绩效工资政策得到显著提高。另一方面，改变现行教育事业费增量70%向基础教育投入的分配模式，可考虑调整为市级安排基础教育经费同市本级教育事业费同比增长，以增强市级财政统筹能力，保证义务教育公共服务均等化的推进。

    3.重视学前教育并加大政府投入力度。学前教育是基础教育的第一环，对人的一生起到重要的作用。近年来，随着北京市婴儿出生率的增长，外来工子女入学需求的增加，市民对北京市学前教育的需求量不断加大。但北京市对学前教育经费投入规模远远低于上海市，学前教育的发展目前已不能满足人民群众的需要。这就需要增加政府对学前教育的投入力度，并鼓励社会力量办园，改善办园条件。一是在理顺目前学前教育管理体制的基础上，在办好城市公办园的基础上，将有限的资金适当支持农村幼教事业。二是根据学前教育办园实际需求，适当调整幼儿园公用经费定额标准。三是根据办园成本，由教育行政主管部门会同有关物价部门适时研究调整幼儿园收费标准，同时政府站在公共利益的角度对幼儿园的收费行为进行有效监管。

参考文献：

〔1〕关于北京市2008年教育经费执行情况的公告[EB/OL].北京市教育委员会网站.

〔2〕教育部 国家统计局 财政部关于2008年全国教育经费执行情况统计公告[EB/OL].中国政府网.

〔3〕李伟.北京市与全国教育服务发展的指标构建及比较[J].北京经济管理干部学院学报，2009(6).

〔4〕课题组.2020年上海教育发展及财政投入预测研究[J].教育发展研究，2009(13-14).

〔5〕刘汇琳,丁厉.试论我国政府间教育财政职能的划分[J].地方财政研究,2009(8).

〔6〕线联平.深化北京高等教育投入体制改革的思考[J].北京教育(高教),2007(1).