宋立根/河北省财政厅  毕文军/中共邯郸市委党校

内容提要:在各个部门共同努力下，河北农村义务教育经费保障机制运行较好。从调研情况来看，市县采取了积极的措施，财政部门监管有力，推动了农村义务教育的发展。但监管过程中也存在事中监督弱化、教育资金管理模式分散、固定资产管理弱化、公用经费范围与实际情况差异较大等问题。围绕上述问题，本文提出了针对性的政策建议。

关键词:农村义务教育  经费保障  资金监管

为进一步加强农村义务教育资金的监管，推进农村义务教育经费保障机制改革，我们深入到河北省石家庄、邢台、邯郸3市8县，详细了解农村义务教育经费保障机制运行情况，先后与财政部门、教育主管部门、教育支付中心和中小学校，就农村义务教育资金管理使用情况进行座谈。现将调研情况报告如下：

一、农村义务教育经费保障机制运行情况

各地全面落实农村义务教育经费保障机制改革，进一步完善县级教育支付分中心建设，通过教育支付分中心对各校财务实行“校财局管”的管理模式，不断加强教育资金的管理和监督，充分发挥资金的使用效益。经过各级教育和财政部门的共同努力，取得了一定效果。在落实保障机制资金方面，强化政府和各部门责任，健立健全预算编制制度，加大督促检查的力度，对资金落实情况进行考核，并严格月报制度进行即时监控，确保农村义务教育保障机制资金足额及时到位。

1.在组织保障措施方面，根据中央和省政府《关于农村义务教育经费保障机制改革的通知》精神，各地以政府文件颁发了《关于农村义务教育保障机制改革的通知》，市、县、区各级成立了农村义务教育经费保障机制改革领导小组及办公室，制定了相应的文件，认真组织实施这项工作。

2.在预算编制和执行方面，各地对中小学校的预算编制工作，由各级财政、教育部门共同组织，以独立设置的中小学校为基本预算编制单位，将学校各项收支全部纳入预算管理，编制正式预算；各县、区财政按照省级下达的县级配套资金控制额度，足额安排年度预算，按照两上两下的程序，由县级财政、教育部门及时将年度预算正式批复基层学校；基层学校根据批复的预算，按照预算办理各项开支，并在学校实行财务公开。

3.在寄宿贫困生生活费落实方面，为了做好贫困寄宿生生活费的核定和发放工作，规范完善了资助程序和条件，本着公开、公正、公平原则，切实做好贫困生的调查摸底、认证、发放工作；按照中小学住宿生23%以上比例确定贫困寄宿生人数，按照小学每生每年500元、初中750元发放；严格发放程序，采取学生申请、提供村委会出具的家庭经济状况证明、学校评审、公示、报县审核等程序，确定资助对象。并结合本地实际制定了具体办法，防止具体工作中人为的随意性。各县市区切实加强贫困寄宿生生活费补助资金的管理，在县级设专账管理，专款专用，严禁挪用、挤占、滞留专项资金。县级教育行政部门和学校还建立了专门的台帐，详细记录补助寄宿生生活费的学生人数、名单、数额以及当事人签收等情况，以备审核和检查。

4.在校舍维修改造长效机制实施方面， 邯郸市中小学校舍维修改造坚持实行目标管理和项目管理相结合的方式，市教育局严格实行项目管理，及时督促各县（市、区）尽早组织开工建设，做到早谋划、早开工、早见效。各县（市、区）切实承担起中小学校舍维修改造的责任，严格按照批准的年度规划校舍建设新标准和项目预算，认真组织项目实施，并加强工程管理和质量监督，确保了工程质量。同时积极稳妥的处理维修和建设的关系，在确保现有校舍修缮和师生人身安全的前提下，积极推进农村中小学布局调整和标准化学校建设进程，充分发挥各级专项资金效益。

二、财政部门对农村义务教育资金的监管

从这次调研情况看，各地财政部门以高度负责的态度，把农村义务教育资金管理作为重要、长期的任务来抓，结合本地实际建立了必要的工作机制，各司其职，协调工作紧密配合。使得农村义务教育保障机制工作得以顺利开展，推动了教育事业的发展。

1.加强资金投入，确保责任到位。一是在财政收支矛盾突出的情况下，始终将教育特别是义务教育置于优先发展、重点倾斜的地位，确保增加义务教育投入。二是县级保证教师工资性支出和足额安排中小学公用经费需要。将县级分担的农村义务教育资金全部列入年度预算。三是多渠道筹措资金加大教育投入。财政部门为了确保农村义务教育经费保障机制改革资金落实到位，加强资金调度，在省级财政下达专项预算控制数后，先行预拨部分国库资金，落实到学校，未因资金拨付问题影响学校正常运转。

2.规范预算编制，加强经费管理，务求管理到位。在预算编制工作中，一是由县级财政、教育部门共同组织，以独立设置的中小学校为基本预算编制单位，将学校各项收支全部纳入预算管理，编制正式预算。二是建立健全预算编制制度。市级应承担的资金在年初就纳入了财政预算，各县市区也在年初将本级应承担的资金全额纳入了财政预算。按照“全、实、细、严”的原则和全年可支配资金额度，年初农村各中小学校全部编制预算，将教师工资和应享受的津补贴、公用经费、校舍建设和维修改造、资助家庭困难经济学生等各项资金全部纳入预算，做到不重复、不遗漏，通过预算编制将农村义务教育经费全部纳入了公共财政的保障范围。三是各县、区财政按照省级下达的县级配套资金控制额度，足额安排年度预算，按照规定批复农村中小学预算。四是预算批复后，依照预算安排，并根据项目进度，及时、足额拨付资金。在加强经费管理工作中，对于正常公用经费，一般是由财政局主管科室根据年初预算及上级下达的正常公用经费分担额度，按时间进度拨付教育支付中心。

3.加强监督检查，力求监督到位。从调研情况看，市、县在监管职责和监管方式上，一是财政部门业务科室对农村义务教育专项资金实行分账核算，落实专人管理，对资金的收、付建立台账管理制度。二是财政部门业务科室对教育部门的用款计划进行审核，无误后填写拨款通知单，按照程序经批准后及时拨付教育支付中心，最终到达项目学校。三是财政部门对拨付的教育专项资金，主管科室和分管人员不定期到教育局及项目学校对资金的拨付、使用情况进行落实，跟踪问效，做到专款专用。四是组织和配合纪检、审计等单位对地方义务教育经费预算编制、预算执行、财务收支、资产管理、生活费发放、公开制度等情况进行督促检查，对出现的问题及时纠正，规范了财务管理，促进了资金的安全高效运行。五是各县（市、区）财政部门均设立了农村义务教育经费保障机制改革中央资金专户和地方资金专户，将所有新机制改革资金全部纳入专户管理，及时办理资金拨付，保证学校正常运转。义务教育保障机制经费由县级教育集中支付分中心集中管理，分校核算，建立健全中小学各项财务管理制度，加强监督检查，提高资金使用效益。

三、存在的主要问题

1.事中监督弱化。基于教育经费种类多、数额大的特点，财政监督工作不能与之相适应。虽然能够较好的履行事前、事后的监督，但是，事中监督还比较弱化。在预算编制方面，教育部门的预算编制工作有待进一步细化，公用经费、专项经费编制应到具体科目。教育、财政部门的监督职责应细化，建立以教育内部监督为主，财政实时监控为主的监督机制。财政部门对农村义务教育专项资金的项目实施情况，应按基本建设程序和相关制度要求，进一步强化监督管理。

2.教育资金管理模式分散。河北省各县均已建立了县级教育集中支付分中心。但是，在教育经费的管理方式、管理范围和管理内容上不统一。从教育经费的管理方式上来看，有的县从财政专户将农村义务教育经费保障机制改革资金全部拨付到教育支付分中心管理，所辖学校到分中心报账；有的县拨付到财政集中支付中心教育部门账户，教育支付分中心审核学校票据后，学校到财政支付分中心办理资金拨付；还有的县将县直学校的经费不经教育部门审核，由财政集中支付中心直接拨付到学校。从教育支付分中心经费管理范围上，有的县分中心管理全县中小学，有的县分中心只管理全县农村中小学，县直学校教育经费由财政部门直接拨付。从管理内容上，县级教育支付分中心更多的只是核算经费，只管资金账，固定资产账仍在学校管理，存在着资金账和资产账相脱节的问题。通过成立教育核算分中心，为财政局和教育局对学校财务进行合力监管搭建了一个平台，但在实际工作中，教育核算分中心存在监管不到位，对教育资金未做到全面监管和全覆盖管理。

3.固定资产管理弱化。县级教育系统没有健全的固定资产购置、验收、保管、清查、处置、报损制度，固定资产管理人员业务水平低，资产账目管理混乱，资产购入后不按规定入账，资产调拨及交接手续不清，报废资产不注销等问题，造成学校固定资产的流失。

4.公用经费范围与实际情况差异较大。教师加班补助、代课费、奖金等支出项目无法在义务教育经费中列支，影响了学校教学工作的正常开展和教师的积极性。学校安全关系千家万户，关系到教育事业发展和社会的稳定，为此学校专门聘请了保安人员，为学生人身安全提供了保障，但是新机制政策不允许从公用经费中支出人员工资，义务教育学校也没有发放这部分人员经费的来源。

5.业务素质亟待提高。农村中小学校校长及财务人员财务知识匮乏，理财水平不高，业务素质亟待进一步提高。财务人员一般都由教师兼任，也无会计资格证。同时又长期缺乏业务培训，业务素质普遍偏低。分中心会计核算员业务水平有待提高,存在原始凭证审核不严格，报账票据不规范，学校报账员在执行财务规章制度、会计核算制度上不规范等问题。

四、几点建议

1.进一步加大财政监督力度。强化项目建设过程管理，确保工程实施质量。所有项目都要按照规划、勘探、设计、招标、工期、监理、验收、审计等程序规范操作，确保工程质量。力争做到设计、施工、监理单位都具有国家认定的相应资质，严格做到事前有规范、事中有监督、事后有检查，切实抓好项目学校建设每一环节。定期召开调度会，把工程进展情况和存在的问题摆出来，及时督查和进行整改，确保工程质量。完善工程档案的建立和管理，制定制度，设专人专柜进行管理。

2.进一步加强县级教育集中支付分中心监管。一是规范县级教育专项资金管理制度。上级和同级财政教育专项资金应在财政局管理，并实行报账制，防止专项经费被部门长期滞留和挪用，提高专项资金的利用率。二是县级教育集中支付分中心按照“集中管理，统一开户，分户核算”的办法，为各单位进行会计核算，定期向各学校提供会计报表，年底负责决算报表工作，并向财政部门如实反映教育单位的财务情况，负责保管各学校的会计档案，做到专人负责，及时归档，规范管理。三是各中心学校和国办学校设一名报账员。报账员负责办理本单位应缴财政专户款和其它收入的上缴业务，负责备用金保管及日常经费支出的报账业务，定期与教育支付分中心核对账目等。各学校固定资产账统一由教育支付分中心管理，学校设置固定资产台账，达到财务和资产管理的统一。四是县级教育支付分中心要按照各学校上报的支出计划，及时为学校办理报账业务，解决基层学校在公用经费支出中所反映的问题。五是通过建立健全各项规章制度，如内部岗位职责、报账员工作规程、学校用款计划申报和审批流程、内部监控和处罚办法等，规范资金运行程序，提高管理水平。

3.进一步加强县级教育系统固定资产管理。切实加强中小学校固定资产管理工作，尤其是加强对布局调整后学校闲置的土地、房屋及其他建筑物的变卖、出租、出借行为的监督和管理，完善资产购置、使用、处置及报废方面的制度，防止国有资产流失。各中小学校依法设置固定资产台账，采用统一规范的固定资产账簿，登记固定资产明细账，建固定资产卡片，做到账、卡、物相符，保证固定资产账与总账的一致。加强实物消耗核算，建立规范的经费、实物等管理程序，厉行节约，提高经费使用效益。明确资产管理人员职责，建立健全物品验收、进出库、保管、领用制度，对新购置资产要及时入账，对资产的使用要进行严格登记，对资产的出租、出借、出售、出让、对外捐赠、报废、报损、置换、调拨要履行审批手续。在加强资产日常管理的同时，财政和教育部门要定期组织对中小学资产进行清查和登记，防止学校固定资产流失。

4.进一步提高预算刚性化管理水平。目前，教育系统编制预算与执行预算不能很好的统一，实际支出不能按预算严格执行，有超预算或预算执行不足现象。需要进一步提高预算刚性化管理水平，形成对农村义务教育资金事先、事中、事后的全程监督管理的长效机制，强化对资金的监督检查，重点检查分析资金安排使用的绩效性，全面优化教育资金的分配。

5.进一步结合实际明确支出范围。建议在义务教育经费支出项目中增加安保、勤杂等临时人员的工资和优秀教师教学奖励、法定节假日值班补助资金，以解决义务教育保障机制改革过程中存在的实际问题。

6.进一步加强业务培训，提高人员素质。建立中小学财务人员培训长效机制，开展对县级财政和教育财务人员的业务培训。财政部门和教育部门在管好、用好义务教育资金的同时，定期组织中小学校长和农村中小学财会人员认真学习国家的财经法规和制度要求，加强中小学预算编制、财务管理以及内部控制等知识的培训，增强中小学校长和财务人员的法制观念。建立和完善中小学财务管理责任追究制度，切实落实责任、强化监督，提高会计核算和财务管理水平，确保各项费用的开支标准和范围符合财务制度规定，报销手续完备合法，支出数据真实可靠。同时，要建立责任追究制度。下拨到各学校的资金，教育核算分中心应监督下级学校按照相关财务管理制度执行，严格按批准的用途专款专用，对违反规定的有关单位或直接责任人员应追究其相应的责任。