财政部财政科学研究所

内容提要：从中央政府本级实行国有资本经营预算试点开始，就伴随着央企红利征收比例过低的质疑。目前来看，国务院及相关职能部门都赞同提高央企红利征收比例。虽然社会舆论呼吁大幅度提高央企的红利征收比例，但是，考虑国有资本经营预算管理的连续性及央企运营的平稳，央企红利征收比例上调幅度不宜过大，具有资源性特征的企业可从现行10%上调至15%-20%的区间，一般竞争性企业可从现行的5%上调至7%-12%的区间，军工企业或专制科研院所可以视具体情况而定。在提高红利征收比例而增加国有资本经营预算收入后，应尝试编制5-10年的中长期国有资本经营预算，择机实施国有资本的变现预算。

关键词：国有资本  经营预算  改革深化

以一定比例从央企每年实现利润中征收红利为主要内容的国有资本经营预算试点即将结束，在2008年、2009年、2010年这三年国有资本经营预算试点中，学者、媒体及社会公众的评价有褒有贬，就贬而言，主要是央企红利征收比例太低，央企的社会责任没能充分体现。因此，应该大幅度提央企红利征收比例。有的学者主张提高到40%，甚至有的学者主张提高到60%以上。国务院已经原则同意，从2011年开始正式实施的国有资本经营预算可以提高央企红利征收比率。但是，征收比例提高到什么幅度以及央企红利征收比例提高以后的预算支出如何安排，成为继续深化国有资本经营预算管理改革的要点。在某种意义上，国有资本经营预算改革的继续深化，应坚持承上启下或承前启后的原则，在总结三年试点经验教训的基础上，稳步推进，为国有资本经营预算管理改革的突破创造条件。从国有资本经营预算管理改革的中长期目标看，要着手并尝试编制中长期国有资本经营预算，推动并实施国有资本的变现预算，尽可能把国有资本经营预算支出的一部分用于社会性支出。

一、国有资本经营预算管理的三年试点及谨慎探索

国务院于2007年发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》，从而结束了自1994年以来中央企业只向政府上交税收，不交红利的历史。从过去3年试点的过程及结果看，中央政府相关职能部门在谨慎而稳步推进国有资本经营预算管理工作。虽然学者、媒体及社会公众对此项工作存在很多不满，但是，国资本经营预算管理工作仍取得很大进展。三年试点工作可以从以下几个方面得以体现。

1．国有资本经营预算收入额的低位徘徊。央企红利征收从2008年开始试点，按照国务院从《关于试行国有资本经营预算的意见》规定，当年收征额以上年央企实现利润额作为征收基数按比例征收，2008年按2007年基数征收，2009年按为2008年基数征收，以此类推，央企2007年、2008年和2009年三年实现的利润额分别为9968.5亿元、6652.9亿元、8151.2亿元；以上年实现利润按比例征收央企红利为主而实现的国有资本经营预算收入，2008年为547.8亿元，2009年为873.6亿元，2010年预计为421亿元，加上上年结转的19亿元，约为440亿元。从数据看，国有资本经营预算试点的3年，国有资本经营预算收入额在低位徘徊。

2．“取之国企而用之于国企”国有资本预算支出。由于到目前为止的国有资本经营预算收入较低，国有资本经营预算支出主要用于两方面，一是国企的改制、重组、自主创新、提高企业核心竞争力等资本性支出；二是弥补国企改革成本，解决历史遗留问题的费用性支出。这充分体现了“取之于国企，用之于国企”国有资本预算支出原则。2008年-2009年，中央本级国有资本经营预算支出达1553.3亿元，主要用于国有经济和产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中央企业重大技术创新、节能减排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等。

3．通过国有资本经营预算向央企征收红利的政策已得到基本认可。根据“谁投资、谁受益”的市场基本原则，以及《公司法》的相关规定，国家作为国企及国有股权的投资者，有权向央企征收红利。虽然央企对征收红利的政策有抵触情绪，但是，从三年试点的实践看，符合征收红利条件的央企都在规定时间内足额上缴了红利。在某种意义上，央企已经习惯并适应上缴红利的政策。除了央企对这一政策的认可，学者、媒体、社会公众也从不同角度对这一政策顺利实施献计就策，支持政府向央企征收红利。

二、着眼于增加预算收入额的红利征收比例上调及征收范围扩大

国有资本经营预算试点阶段，向央企征收红利的比例比较低，由此导致国有资本经营预算收入在低位徘徊。从2010年开始正式实施的国有资本经营预算，不仅要提高央企的红利征收比例，而且要适当扩大红利征收范围。从此项工作的稳步推进及连续性看，央企红利征收比例不可能大幅度提高，征收范围也不可能无限扩大。

(一)央企红利征收比例上调的原因

在国有资本经营预算试点中，对央企红利征收比例过低的质疑从未停顿过。选择从2011年开始上调央企红利征收比例，主要是出于三点考虑：第一，国企利润增加，为征收比例上调提供了条件。近年来，国家在支持国企改革和发展方面采取了一系列政策措施，取得了明显成效，2005年以后国企，尤其是央企，实现了利润的大幅度增长，2005年-2009年央企利润分别为6276.5亿元、7546.9亿元、9968.5亿元、6652.9亿元和8181.2亿元，央企上缴更多红利的利润条件具备。第二，预算收入支出加大的压力要求上调征收比例。国有资本经营预算要想充分发挥产业结构布局及结构调整等重要职能，必须有充足的预算收入作保障，只有上调央企红利征收比例，才能实现国有资本经营预算收入的增加。第三，社会舆论导向增强了征收比例上调的动力。最近几年，一方面是国企尤其是处于垄断地位的央企，利润总额和资产规模不断扩大；另一方面是包括农产品在内的多类产品价格不断上涨，民生成本逐年加大。社会舆论呼吁并强烈要求提高国企红利征收比例而部分用做改善民生。

(二)征收比例适度上调与征收范围适度扩大

目前，规定的央企红利征收比例分为三类：一是具有资源性特征的企业为10%；二是一般竞争性企业为5%；三是国家政策性企业，暂缓3年上交或者免交。为了增加预算收入总额，而调增央企红利征收比例，但上调的具体幅度应综合考虑国内外经济现状、央企利润增长趋势、央企投资及转型等要素，从各种要素的分析看，央企红利征收比例上调幅度不宜过大。就可行性而言，具有垄断性质的资源性企业，如烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等可上调至15%-25%的区间；一般竞争性企业，如钢铁、运输、电子、贸易等可上调至7%-12%的区间；军工企业或转制科研院所可以视具体情况而定。

除了征收比例上调要适度，征收范围扩大也要适度。一是扩大到一部分中央部门或单位管辖的规模较大的国企，二是扩大到少数央企下属的独立核算的一级子公司或二级子公司。在一段时间内，中央政府本级的国企红利征收不可能扩大到中央部委直辖事业单位兴办或管辖的国有企业。因为这些国有企业虽然数量众多(约为5000家左右)，但规模小、经营差、历史遗留问题多，不具备征收红利的条件。

(三)央企红利征收比例大幅度提高受到多方面要素制约

对于此次央企红利征收比例上调幅度，学者、媒体及社会公众带有很高的期望值。有的学者主张提高到40%，甚至有的学者主张提高到60%。从国有资本经营预算管理工作的稳步推进看，央企红利征收比例大幅提高受到三方面要素制约。

1.国企履行着部分国家职能和一些特殊社会职能，过高的上调征收比例会影响其正常经营，不利于其职能的发挥。部分国企尤其是央企，在维护国家经济安全、落实国家宏观调控政策、保证市场供应等方面发挥了特定作用。例如，中石油、中石化、中海油等三大石油公司，承担着石油资源勘察、储备等国家职能。另外，中央企业在重大自然灾害和国家社会发展的关键时刻发挥顶梁柱作用。据不完全统计，2008年-2009年，在抗击雨雪冰冻灾害、抗震救灾、保障奥运、参建上海世博会场馆等特殊时期，中央企业累计捐赠支出91.7亿元，充分实现了非常时期的国家调度。

2.央企利润高速增长的阶段已经过去，从而制约了征收比例的大幅提高。2007年央企实现9968.5亿元(增幅达46%)，2008年受经济危机的影响，利润减少至6600多亿元，2009年随着经济运行企稳回升，央企利润出现恢复性增长，为8151.2亿元。但基本可以预计未来5年，央企利润增减幅大致在8%-15%之间徘徊。因此，红利征收比例提高受到央企利润增速放慢的制约。

3.央企红利征收是减少其现金流，大幅度提高征收比例会影响央企正常经营与发展。由于红利的征收是以货币现金的形式进行，如果征收幅度过大，会导致央企短时间内过大的货币现金流减少。以资源性企业中石油为例，2009年中石油实现利润总额1285.6亿元，如果征收比例上调至40%，则征收额约为500亿元。500亿元的现金流，配上60%的负债，所能达到的杠杆效应为800亿元。上缴500亿元的现金流，意味着给企业带来800亿元的货币现金流出，中石油财务杠杆会极大弱化。包括中石油在内带有资源性特征的央企，是目前121家央企中盈利能力最大的，这些企业大都处在境外并购、大项目投资阶段，虽然社会舆论及公众情绪要求大幅度提高这些企业的红利征收比例，但是，为了保证这些企业的运营平稳，对其进行红利征收的比例不宜大幅度提高。

三、继续深化国有资本经营预算管理改革的中长期目标

国有资本经营预算管理改革的中长期目标，是要考虑国有资本收益要用做民生改善及提高，国有资本经营预算要与其他预算尤其社会保障预算、公共财政预算相互支持。国有资本经营预算除了要实现国有资本的保值增值，还要充分强调其政府宏观调控衍生手段的职能履行。具体而言，应该编制中长期国有资本经营预算，推动并实施国有资本变现预算，并适时将部分国有资本经营预算用于社会性支出。

1．着手并尝试编制中长期国有资本经营预算。与公共财政预算相比，国有资本经营预算对经济结构调整有着更为重要的推动作用。目前试行的国有资本经营预算，是按照“以收定支”的原则编制的年度预算。这意味着国有资本经营预算支出只能按照当年预算收入规模安排且不能列赤字。由于调控政策的实施期限及发挥作用的效果都是中长期的，因此，一年期的国有资本经营预算在预测经济运行并调控宏观经济方面发挥的作用相当有限。为继续深化国有资本经营预算管理改革，财政部及国资委应该考虑编制5-10年的中长期国有资本经营预算。考虑到多年来国家坚持制定并实施“五年规划”的重要特征，国有资本经营预算可以与“五年规划”相结合，编制5年期的国有资本经营预算，即以5年的预期收入为基础，安排5年内的国有资本经营预算支出，从而充分发挥国有资本经营预算的经济结构调整作用。

2．推动并实施国有资本的变现预算。在国有资本经营预算收入中，国企上缴红利所占比例最大，但红利数额相对较少且增长缓慢，另外，由于未来几年国企利润增幅存在回落的可能，如果仍以征收红利为主，那么，国有资本经营预算收入仍然增长缓慢甚至会下降。在目前经营性国有资产数额处于20余万亿元的条件下，要保证国有资本经营预算收入的稳定增长，并实现1000亿-3000亿元的规模，应该结合5年期的国有资本经营预算，逐步实施国有资本的变现预算。即在一个中长期的时间段内，通过充分竞争领域的部分国有资本变现，实现部分国有资本的退出，从而保证国有资本经营预算收入的稳定增长。

3．国有资本经营预算支出的一部分用于社会性支出。国有资本经营预算支出主要用于国企的资本性支出和费用性支出，支出范围受到很大限制，一定程度上阻碍了其政府宏观调控衍生手段职能的发挥。为进一步深化国有资本经营预算管理改革，应适当考虑扩大国有资本经营预算的支出范围，强调其社会性支出，即将部分国有资本经营预算用于解决社会保障、医疗卫生、教育就业等民生问题。应该再国有资本经营预算的政策导向上，逐渐明确并落实国有资本经营预算收入的一部分，可用做社会基金预算支出缺口与公共财政预算支出缺口的“双缺口弥补”。这样既有利于强化相关部门的制衡监督，又有利于降低预算管理的运行成本，还有利于防范公共风险，从而能够充分发挥国有资本经营预算作为政府宏观调控衍生手段的作用。