首都经济贸易大学

    内容提要：公共财政基本框架的建立已走过了十余年的历程，取得了阶段性的成果，但未来改革任务仍然艰巨，2011年，“深化预算制度改革”被列为“十二五”期间“改革攻坚”任务。公共预算是一个复杂的结构系统，作者认为未来预算制度改革的着眼点是调整复式预算结构，在预算体系框架中单独设立“公共事业预算”，完善预算功能。

关键词：公共事业预算  预算体制  复式预算

从1998年12月全国财政工作会议明确提出建立公共财政基本框架、1999年启动（2000年正式实施）包括建立部门预算、政府采购、国库集中收付制度等措施在内的预算制度改革，迄今已经走过了10余年的历程，取得了阶段性成果，未来改革的任务仍很艰巨。2011年3月中旬“两会”落幕之后发布的多个政府文件对预算制度改革的成绩、未来的任务都有明确的表述①。作为财政“游戏规则”的公共预算是一个复杂的结构系统，改革需要系统思维、系统设计、系统实施，需要“更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，在重要领域和关键环节取得突破性进展。”[①]

一、预算职责与结构演进：从单式预算到复式预算

预算起因于纳税人与用税人之间的博弈，是为约束财政收支产生的。预算产生之后即成为财政的制度基础，是财政运行的“道路规则”。预算的基本职责是控制财政活动。预算首先是资源配置机制，是政府配置资源的机制；与市场配置资源由私人决策不同，政府预算是一个公共决策机制，是一个公共选择过程，是多种利益集团多重博弈的结果；因此，政府预算不仅仅是收支计划，本质是法律，是年度立法；预算表明财政纪律和财政责任，而且这种责任必须落实到个人，否则就没有任何约束力；预算要履行信息公开的义务，向纳税人详细公布财政收支的来龙去脉，否则社会公众就没有办法监督和约束财政行为。

预算产生以后很长时间，政府是“小政府”，职能范围窄，活动简单，财政规模不大。那时，单式预算就能够清楚地表明财政资金的来龙去脉，足以约束政府的财政行为。后来，政府职能范围扩大，由简单的维持政权运转扩展到资本投资、社会保障等等领域，财政运行日益复杂，所有收支都需要进入预算，单式预算就不够用了，复式预算随之产生。1927年丹麦最早创设复式预算，接着是瑞典1929年编制复式预算，1929年—1933年经济大危机之后，编制复式预算成为一个世界性的潮流。复式预算出现以后即成为预算编制的基础，是预算的基本结构框架，使预算成为一个有机的组织系统，对“复杂的”政府收支实施分类控制。从系统结构的角度看，复式预算是不可或缺的。如果没有复式预算框架，没有分类，“一锅搅马勺”，政府预算就还是一笔糊涂帐。

历史地看，市场经济国家复式预算结构的形成路径是一个“累加”过程：一般行政预算+国有资本预算+社会保障预算+其他预算。但中国的情况完全不同。在高度集中的计划经济体制时期，政府几乎主宰了所有的社会资源配置，资源配置的基本手段是“国民经济综合计划”，财政预算是“国民经济综合计划”的一部分。计划就是法律。1978年底改革以后，国民经济计划作为政府资源配置的基本手段逐渐隐退，财政预算作为政府配置资源的机制应该相应递补上来。一方面，政府退出需要一个过程；另一方面，新的预算制度建设也需要一个过程。在这个过程中，建立复式预算结构的要求逐渐显现出来。中国复式预算框架的形成是一个逐渐“拆分”的过程。

1986年底，一些全国人大代表提出实行复式预算的议案，建议将政府的单一预算分成“经常性预算”和“建设性预算”，1989年全国人大常委会正式提出实行复式预算的意见，1991年国务院颁布《国家预算管理条例》，规定从1992年起国家预算按复式预算编制[②]。1993年11月中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可根据需要建立社会保障预算和其他预算”。1994年八届人大二次会议通过、1995年实施的《中华人民共和国预算法》第二十六条规定，“中央预算和各级政府预算按照复式预算编制”，1995年国务院发布《中华人民共和国预算法实施条例》第二十条规定，“各级政府预算按着复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。”复式预算正式取得法律地位[③]。2003年10月，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立国有资本经营预算制度”。2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》(国发[2007]26号，以下简称《意见》)；11月，财政部发布《中央国有资本经营预算编报试行办法》；2007年12月，财政部会同国资委发布《中央企业国有资本收益收取管理办法》。

二、建立公共事业预算的必要性和意义

无论是从解决现实问题的角度看，还是从理论的角度看，现在的复式预算结构还需要进一步“拆分”，把事业单位这一板块单列出来，建立“公共事业预算”，这一块不比国有资本预算这个分支次要。公共事业预算与一般行政预算、国有资本预算、社会保障预算、其他预算一起构成预算体系框架。为什么要做这种区分？因为事业既不同于行政，也不同于企业，三者性质不同。从现实需要看，中国不仅是全球大国中国有资产数额最大、国有经济比重最大的国家，而且是国有“事业单位”比重最大的国家。政府基本上承担了包括科、教、文、卫、体等所有公共部门的产品和服务。全国共有130多万个事业单位，工作人员达到3000多万人，各项事业经费支出占政府财政支出的30%以上。

事业单位改革也是从1978年底就开始起步的，迄今30多年进展不大。而且几度成为企业改革、行政机构改革的“后院”，企业和行政机构分流出来、无法安置的人员大量进入事业单位。“政事不分、事企不分、事事不分”的问题一直没有解决，甚至日益严重。“一筐螃蟹”，相互勾连，拎不清。事业单位最大限度地运用、享受着行政部门和企业两者拥有的权力和利益；最大限度地游离于行政部门所受的约束和企业所承受的市场压力之外。

在复式预算结构中单独设立一支“公共事业预算”至少有这样几个意义：

1.通过预算这个公共决策机制，理清行政、事业、企业三者之间的边界，解决“政事不分、事企不分”的问题。将具有行政管理职能的事业单位直接纳入到一般行政预算中，行政管理部门专门从事行政管理工作，事业单位主要致力于发展公共事业。这样明确了职能分工和政府发展公共事业的责任，目标更为确切，推动解决经济与社会发展不平衡，一条腿长一条腿短的问题。

2.通过预算这个公共决策机制，理清各类事业之间的边界，调整事业单位布局，解决“事事不分”的问题，分清轻重缓急。对事业单位有不同的分类，但从财政的角度看，就是到底哪些需要政府买单？哪些必须要办，那些可办可不办？哪些先办，哪些后办，哪些不办？对于提供纯公共产品的事业单位，如说基础科学研究、九年义务教育、卫生监督、疾病防控等，需要政府财政供给资金，也需对这些事业单位进行预算管理，监督财政资金的运行状况。对于提供准公共产品的事业单位，如技术开发研究、高等教育、职业教育等，不仅可以从政府财政取得资金，还可以通过收费取得收入，还有部分服务性收入。收费性收入一般是事业单位根据授权取得的。这部分收入属于经营性质。这部分收入应与政府补助和事业性收费分隔出来。经营性支出也应与政府补助支出有明确的划分。对于提供经营类产品的事业单位，如一般性的文艺表演团体、招待所等，财政无须再为这类事业单位出资，应逐步退出，这类事业单位应逐步进入市场，或成为企业，或成为社会中介服务组织。这类事业单位主要是通过市场来调节。

3.通过预算对不同类的事业单位进行分类考核。政府每年向事业单位投入了大量财政资金，但是缺乏应有的绩效考核，重投入轻产出，缺乏管理效率。通过公共事业预算清楚地表明公共事业的资金的规模、结构和使用方向，提高透明度，增强透明度，便于立法机关和公众对公共预算的了解和监督。

当然，不是说建立了公共事业预算这些问题自然就解决了，而是说要通过公共事业预算解决这些问题，公共事业预算是解决问题的制度基础。

三、新复式预算模式的构建

特别要说的是，目前官方文件对“政府预算体系”的表述是值得探讨的。2011年3月17日发布的《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》（财政部）说，“由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算组成的政府预算体系框架基本形成，社会保险基金预算开始试编。”概念界定不准确，层次关系不清楚。一是整个“政府预算”就应该是“公共财政预算”，所以，说“公共财政预算”是“政府预算体系”内的一个分支不合适。二是社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等几个部分，在复式预算框架里用“社会保险基金预算”表述，似乎是以偏概全。三是“政府性基金”是“一个筐”，什么都往里装，十分混乱。应该有清楚的界定，行政的归行政，事业的归事业，企业的归企业，社会保障的归社会保障。

复式预算体系的一个重要问题是，各预算之间的资金往来，千丝万缕，关键是各种预算之间的条理性与互补、转移，必须具备有条不紊的联系和结合，否则就无法控制复杂的政府活动。一个严密的体系应能够避免各预算之间衔接的漏洞，更要防止人为的挪用、洗钱。这需要有关各方面给予特别重视与协调，需要充分的公共选择机制，以保证预算控制、规范政府财政行为的有力、有效。公共事业预算作为整个复式预算框架结构中的一个部分，与一般行政预算、国有资本预算、社会保障预算等共同构成整个政府预算体系，它们之间具有复杂的钩稽关系。目前，国有资本预算只能说是刚刚起步，社会保障预算还没有建立起来，这不仅对公共事业预算的建立而且对整个政府预算体系的完善都有重要影响。从系统结构的角度看，公共事业预算不能脱离一般行政预算、国有资本预算、社会保障预算“单兵独进”，应该有系统规划，同步推进。从制度演进的角度看，有效制度的形成是制度变迁需求和制度变迁供给相互作用的结果，是复杂的社会变革，是多种利益集团经过多重博弈的结果，还受人们的观念、历史、文化传统、习惯等诸多因素影响。预算是“钱袋子权力”，依存于民主政治体制，要有政府行政与立法权责分立，无论何种政体的国家，预算总是与代议制相联系。我们要充分认识到它的艰巨性。