唐在富、苏明、傅志华/财政部财政科学研究所
内容提要：未来五年我国经济总量将继续大幅度增加，能源需求和资源消耗进一步增加，这将给水污染治理和水环境保护带来更大的压力。本文在对“十二五”时期我国水环境保护面临的形势和任务进行全面分析的基础上，运用两种不同方法分别预测了水环境保护的投资需求，提出了今后一段时期我国水环境保护投融资机制创新与政策体系建设的总体目标、基本原则和关键环节。
关键词：水环境保护 投融资机制 战略构想
“十二五”是我国全面建设小康社会的关键时期，工业化、城镇化进程将加快推进，基础设施建设、生态环境建设、社会事业发展等蕴藏着巨大的需求和增长潜力。与此同时，资源、能源需求进一步增加，环境资源压力日益增大。水环境保护所面临的诸多困难当中，资金投入不足问题尤其突出。因此，客观分析未来五年我国水环境保护所面临的形势与任务，科学预测相关投资需求，明确水环境保护投融资政策体系建设的目标、原则和关键环节，有针对性地改进和完善投融资政策体系，对于顺利完成“十二五”时期水环境保护目标任务、有效推进环境保护工作具有重要的意义。
一、“十二五”时期我国水环境保护形势
虽然近几年我国环保投资占同期国内生产总值的比重有所上升，但在水环境保护领域，政府投入“缺位”与“越位”现象并存，投入不足仍将是水环境保护面临的主要矛盾。当前，需要对未来五年水环境保护所面临的形势进行客观分析，明确今后一段时期的主要目标任务，以此科学预测未来投资需求和融资能力，推动建立多元化投融资渠道，探索解决水环境保护投融资缺口的有效途径。
(一)水环境保护投融资面临的形势与挑战
资源需求变动和环境承载压力是一个连续动态变化的过程，主要受到经济社会发展阶段、经济发展方式的影响。“十二五”时期需要解决的水环境重大问题主要有以下几个方面：
1．城镇化进程加快给水环境保护带来了新的难题。目前，我国许多一线城市已经在超环境负荷运转，中小城镇功能混杂，人口密度大，城乡功能布局不合理。未来五年，随着城市化和城乡统筹进程的加快，为促进经济社会的可持续发展，改善人居环境，城市功能的科学规划、合理的功能布局已成为亟待解决的重大问题。这也将给水污染防治和水环境保护带来新的压力。
2．能源资源消耗持续增加，水体承载能力不堪负荷。工业废水处理有效监控的机制还未完全形成，目前我国主要污染物排放量远远超过水环境自净能力。工为废水排放总量大且相对集中,己对地表水体产生了普遍影响,对地下水水质产生威胁。辽河、海河、淮河污染严重，全国大多数湖泊出现不同程度的富营养化。饮用水源存在较大的污染隐患，近岸海域水质因受有机污染，无机氮、石油类、总磷时有出现超标现象。“十二五”时期，我国工业化进程将继续深入推进，水体污染的威胁进一步加剧，许多地区水体承载能力将面临极限考验。
3．水环境基础设施建设严重滞后，饮水安全进一步受到威胁。目前，我国环境保护重点城市中仅有少数城市饮用水源地水质良好，城市水质较差的比例占到将近一半，城市生活污水、生活垃圾和农村面源污染成为水污染的主要因素。大量不符合排放标准的城镇生活污水的排放致使部分流经城市(镇)的水体有机污染日益严重。未来迫切需要加强城市水环境基础设施建设，加大饮用水源地水质的保护力度，这些都需要政府进行大量的投入。
4．水土流失、流域水环境治理任务日益艰巨。“十一五”前期，我国重点流域水污染防治规划总体进展缓慢，原定规划目标和未能有效实现，规划执行效果评估尚未与环境质量改善建立有机联系。以江河断流、湖泊湿地萎缩、地下水位持续下降为主要特征的水生态失衡问题仍未解决,部分地区愈演愈烈。河流断流不仅发生在小河小溪,而且开始发生在大江大河；不仅发生在西北干旱区,而且发生在降雨量比较充沛的西南地区,断流范围在扩大。未来五年，随着中西部地区、贫困山区经济发展加快，城乡一体化进程的加速推进，大规模的土地开发，乱开山采石、取土、挖矿等人为破坏现象仍然存在，水土流失问题仍然比较严重，流域水环境治理的任务更加艰巨。
5．随着农村工业化、农村城镇化的加速推进，农村面源污染持续扩大。随着工业企业布局的调整和转移，农村工业污染有迅速抬头趋势，不合理使用化肥、农药，加重了农村水污染，生活污水、生活垃圾长期得不到妥善处理，农村水环境保护刻不容缓。而农村面源污染又是市场资本不愿意主动进入的领域，需要政府承担起主要的投资责任。
总体来看，“十二五”时期我国水环境安全仍将面临诸多挑战。一是水污染物排放量仍将处于较高水平,大大超过了水环境容量，未来5年城市水污染加重的可能性增大；二是工业污染控制的不确定性将加大水环境安全风险，许多工业行业正处于高污染、高耗水的发展阶段，粗放型的工业增长难以在短期内能否得到较大改善；三是面源污染将长期制约水环境质量的根本改善，未来5年乃至更长一段时间不仅湖泊富营养化面积进一步增加，湖泊、水库多年来的污染的累计放大效应将会显现；四是饮用水安全日益受到影响，在大幅度增加的污水威胁新、老水源水质安全的同时,做到合理的开发和保护饮用水水源的难度极大；五是水生态有可能进一步失衡,水环境安全受到严峻挑战。从长远来看，水环境保护直接影响社会安全和人民团结，如不引起重视，将对国家的环境安全构成威胁，迫切需要国家引起高度重视，切实采取有效措施进一步完善政策体制、加大相关投入。
(二)“十二五”时期水环境保护的总体目标与主要任务
根据“十一五”水环境保护工作开展及有关目标实现情况，结合“十二五”时期水环境保护面临的形势，“十二五”时期水环境保护的总体目标为：坚持以人为本、科学发展观的原则，推进流域统筹，实现流域水污染防治与饮用水环境保护的有机结合，提高环境对工业化、城市化的承载能力，防治城市和农村集中水源地的环境污染，改善人居环境，保障群众的饮用水安全，促进人与自然的和谐相处，实现可持续发展目标。
“十二五”时期水环境保护的主要任务：深入推进重点流域水污染防治工作，继续强化总量控制，降低污染负荷，COD排放总量和氨氮排放量在2010年的基础上进一步削减。采取有效措施，实施污水处理厂从建设到运营的转变。全面启动县县建设城市污水处理厂工作，迅速增加日处理能力，努力提高污水处理率和负荷率。加强配套管网建设，把管网、污泥、再生水利用作为污水处理设施的系统内容和“十二五”时期的工作重点。积极推动面源污染防治，建立示范工程,逐步完善氨氮的管控制度。
从工作层面而言，“十二五”时期政府在水环境保护中的职能作用和目标任务主要集中在以下几个方面：(1)着力解决危及群众健康、社会安全的重大水环境、水安全问题，如饮用水安全等；(2)切实抓好涉及国计民生、制约国家经济社会发展的重要区域、流域的水污染防治和水环境治理，如“33211”、三峡库区、南水北调沿线等重点工程；(3)有效落实事关国家水环境安全保障方面的基础条件建设规划，夯实水污染防治和水环境保护的物质、技术和人力基础；(4)大力加强中央、地方在水环境质量监控等方面的能力建设；(5)深化水环境法律、政策与保证的分析与评估，完善水环境保护绩效评价体系和管理制度；6)切实做好国际环境履约相关工作，树立和维护大国形象，推动全人类环境保护事业发展。
二、“十二五”时期水污染防治投资需求预测及融资空间分析
(一)水污染防治投资需求预测
根据现有的统计口径，这里我们仅对水污染防治投资需求进行预测。按照流域水污染防治投资规划编制程序和规范，参考流域水污染防治投资规划编制技术方法，结合水环境保护投资规划总体目标和主要任务，我们采用灰色系统和协整分析两种方法，分别预测“十二五”时期我国水污染防治投资需求情况如下。
1．基于灰色系统的投资预测需求情况。根据2001-2010年我国水污染防治投融资情况，废水治理投资原序列满足准光滑性检验，对累加生成的新序列进行检验后，可以看出序列近似满足指数函数规律。经采用相应模型预测，结果如下表所示，预计“十二五”时期我国水污染防治投资需求将达到15057.8亿元。
表1 2011-2015年我国水污染防治投资需求预测值(单位：亿元)
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年份 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
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环保投资 预测值 |
2042.1 |
2441 |
2917.8 |
3487.8 |
4169.1 |
2．基于协整分析法的投资需求预测情况。根据中国环境规划院“十二五”规划前期研究的情况，综合考虑国内外经济环境变化，2011-2012年经济增长重新回到9-10%的较快增长区间，国内生产总值增速约分别为9%和9.5%，2013年之后，经济继续保持平稳增长，GDP平均增长率在8.8%左右。初步预测“十二五”我国GDP分别为385912亿元、421801亿元、458919亿元、499304亿元和546233亿元。根据方程：LWI = 1.149821422*LGDP - 7.387999254，需求预测情况如下表所示，预计“十二五”我国水污染防治投资需求预计将达到10110.0亿元。
表2 2011-2015年我国水污染防治投资需求预测值(单位：亿元)
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年份 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
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环保投资 预测值 |
1640.2 |
1816.8 |
2001.8 |
2205.6 |
2445.6 |
(二)水环境保护融资空间分析
随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，环境保护融资机制也出现了可喜变化，尤其是在环境保护融资的渠道和手段方面，开始呈现出多元化、多层次的趋势，政府、银行和其他国内外的融资机构在环境保护方面表现出越来越浓的兴趣，发挥着越来越大的作用。按照目前政府、企业和个人之间在水环境保护方面的融资结构情况，我们分别对这三个方面的融资能力和空间进行初步预测。
1．“十二五”时期水环境保护政府投资规模变动趋势预测。根据我国的国情，考虑到政府在水环境保护投入上的历史欠帐比较多，在未来相当长一段时期内，政府在水环境保护投资当中仍将起到非常重要的作用。
以中央财政环境保护专项资金为例，我们可以预测出财政支持力度的发展趋势。目前，与水污染防治相关的财政专项资金包括：一是中央环保专项资金。2004年设立，2004-2009年共支持上述污染防治项目近80亿元，对改善区域环境质量起到重要作用。随着对环保事业的日益重视，今后投资力度将有望进一步加大。二是“三河三湖”及松花江流域水污染防治专项资金。2007年设立，专门用于“三河三湖”及松花江流域的水污染防治，实行中央对省级政府专项转移支付，具体项目的实施管理由省级政府负责，采用因素法进行分配。2009年共下达专项资金50亿元，“十二五”期间有望继续保持这一支持力度。三是城镇污水处理设施配套管网以奖代补资金。2007年在原来的拨款补助、贷款贴息两种方式的基础上增加了以奖代补方式，鼓励并优先支持贷款贴息和以奖代补申请方式的项目，并规定中央财政通过转移支付方式下拨专项资金，全部用于规划内污水处理设施配套管网建设，专款专用。2009年共下达专项资金100亿元，预计未来五年仍将保持适度的支持规模。四是中央农村环境保护专项资金。2008年设立，以“以奖促治”和“以奖代补”的方式支持农村环境保护综合整治与示范村建设。2009年中央安排10亿。除此之外，中央财政还设立了自然保护区专项资金、集约化畜禽养殖污染防治专项资金、重金属污染防治专项资金等环境保护专项资金，这些资金对于加强水污染治理、稳定水环境保护财政投资总体规模具有重要意义。
2．金融机构融资能力预测。随着中国金融体制改革的不断深化，金融机构在环境保护融资中的作用也越来越大。银行在环境保护融资中的作用主要有两个方面：第一，执行国家的有关政策，为环境保护和技术改造项目提供优惠贷款；第二，根据效益原则，银行对经济效益好的环境保护产业项目提供商业性贷款，支持这些项目的运作。根据其运营性质的不同，银行又可以分为政策性银行和商业性银行两类。它们在环境保护投融资中的作用也有所不同。政策性银行将侧重于落实政府制定的环境保护政策，安排政策性贷款和一些优惠贷款等；而商业性银行则主要投资于一些有盈利前景的环境保护项目。
银行贷款对筹集环境保护资金具有重大作用。以“十五”期间为例，我国工业污染源治理投资总量为1351亿元，其中，国内贷款为203.77亿元，占总投资的比例为15%。近年来，随着污染减排的持续推进，企业污染治理力度不断加大，企业环境治理投资也随之增加，资金总量基本稳定在30亿元左右。综合考虑未来五年水污染防治相关制度、金融政策、水务行业市场化改革推进等趋势，预计银行贷款对水环境保护投入的支持力度会进一步加大。
3．企业及社会投资能力预测。环境执法力度加大促使企业增加污染治理投资。在工业污染治理方面，由于环境执法力度的加大和污染者付费原则的实施，企业对治理自身产生的环境问题越来越重视。统计表明，工业污染源治理投资和建设项目“三同时”环保投资中，企业自筹资金占很大的比例，是工业污染治理投资的主要来源。在城市环境基础设施建设方面，也有一些企业自筹资金参与城市环境基础设施的建设和运营。这些投资既为企业带来了经济收益，也有利于缓解城市环境基础设施建设资金紧缺难题。未来，企业等社会资本对水环境保护的投资空间与能力，取决于企业的实际投资意愿，如果我国水务行业市场化改革能够及时深入推进、相关体制机制进一步理顺，可以预计企业自筹资金以及其他社会资本在水环境保护当中的投入也大幅增加，并且能够有效弥补水务行业的投融资缺口。
实践表明，凡是水环境保护事业做得比较成功的国家，其水环境相关法制建设也比较健全，在投融资政策体系建设方面也表现出了一些共性特征。未来，我国水环境保护投融资机制创新和政策体系建设，必须以我国水环境保护战略目标为导向，以解决水环境保护投融资需求为基本的立足点和出发点，推动全面构建适应社会主义市场经济要求的投融资政策体系和长效机制。
(一)总体目标
水环境保护投融资机制创新和政策体系建设必须坚持全面落实科学发展观，落实保护环境的基本国策，深入实施可持续发展战略；坚持预防为主、综合治理，全面推进、重点突破，着力解决危害人民群众健康的突出环境问题；坚持创新体制机制，依靠科技进步，强化环境法治，调动社会各方面参与支持水环境保护的积极性。通过稳定持续的资金投入，为彻底改善我国水环境状况提供坚实的财力支撑，生态环境明显改善，资源利用效率显著提高，可持续发展能力不断增强，人与自然和谐相处，推动真正建立资源节约型、环境友好型社会。
(二)基本原则
随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体系的逐步完善，水环境保护投融资政策体系的设计，也必须适应形势变化，逐步形成能够适应市场经济要求，满足水环境投融资需求的多元化、多层次、立体式的投融资政策体系。具体在政策体系设计过程中必须遵循以下基本原则：
1.依法治水。坚持依法行政，综合治理，不断完善水环境法律法规，严格水环境执法；坚持水环境保护与发展综合决策，科学规划，突出预防为主的方针，从源头上防治水体污染、水土流失和生态破坏，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决水环境问题。严格控制水污染物排放总量，所有新建、扩建和改建项目必须符合环保要求，做到增产不增污，努力实现增产减污，积极解决历史遗留的水环境问题。
2.政府主导。政府在水环境事业当中要充分主导作用。首先，政府要立足于长远发展，提供投融资相关制度产品，规范水环境保护投融资管理，为财政投入与社会资本投资提供公平、竞争、有序的市场环境。其次，要按照推动经济发展方式转变和公共财政建设的要求，着力调整财政支出结构和国债资金投向，对属于公共财政范畴的水环境保护和生态建设事项，要加大财政投入和支持的力度，努力促进‘五个统筹’和全面协调发展。再者，政府还需要从资金、政策上给予引导，通过财政贴息、加速折旧、税收优惠等政策手段，促进形成合理的市场回报水平，引导社会资本参与水环境保护事业。
3.市场运营。在政府主导制度建设、加大对相关水环境保护领域投入的同时，要充分发挥市场机制对水环境保护投融资的引导、调节作用，促进有效解决突出的水污染治理问题。比如，对工业污水处理，应当充分发挥企业作为责任主体的作用，要求必须达标排放，或者企业自己建厂处理，或者付费交给其他专业化运营单位集中处理；对城镇生活污水处理，虽然地方政府是责任主体，但在履行治理污水管理职责的同时，可以通过相关政策引导，吸引民间资本参与污水设施运营管理，利用市场机制推进废水处理再循环利用。即使是完全依靠政府投入来解决问题的领域，其项目的实施与运营，也需要按照市场原则进行规范管理，促进提高整体的资金使用效益。
4.因地制宜。坚持因地制宜，分区规划，统筹城乡发展，正确处理环境保护与经济增长、社会事业发展的关系，在发展中落实保护政策，在保护中促进发展，通过节约发展、安全发展、清洁发展，实现可持续的科学发展。同时，还要根据水环境保护不同领域的财政学特性，进行不同的管理制度安排。在具体投融资政策设计时，地方政府可以根据不同的经济发展阶段、不同地区经济发展水平等的差异而相应调整。根据不同水环境保护项目在经济社会发展中的作用、性质、回报要求等因素，选择合适的投融资方案。
5循序渐进。投融资政策体系的改革与完善，涉及到方方面面的利益，矛盾多，协调难度大，不可能一蹴而就。必须根据经济社会发展水平、制度背景等因素，分阶段解决制约长远发展和群众反应强烈的水环境问题，改善重点流域、区域、海域、城市的水环境质量。特别是要合理把握政府与市场的职能定位与作用边界，在推进市场化运营过程中，要充分考虑各地的基础条件等社会环境，对落后地区一些新设立或经济实力较弱、信用等级不高的投融资主体，政府要通过政策性投融资的参与，弥补市场主体在信用方面的不足，提高其在市场上的融资能力，更好地吸引社会资金共同参与项目的投融资。
(三)关键环节
建立适应市场经济要求的水环境保护投融资政策体系，既要立足当前，又要着眼长远，按照“事权划分——法律保障——投资需求——融资手段——投资管理——绩效评价——长效机制”的技术思路进行设计，以合理划分各类主体的水环境保护投资(支出)责任为出发点，健全法律法规体系，科学预测(测算)投资需求，建立一整套投融资体系和政策手段，促进全面构建我国水环境保护投融资政策体系和长效机制。其中的关键环节主要有以下几个方面：
1.进一步明确财政投资的原则、范围和领域。要明确政府水环境保护责任，处理好中央和地方、政府和市场的关系，分清各自职责。财政投资的基本原则是：致力于公共福利的增进；不能对市场的资源配置功能造成扭曲和障碍；不宜干扰和影响民间的投资选择和偏好；不能损害财政资金的公共性质，进行风险性和逐利性投资。政府投资的重点领域应当是水环境基础设施和基础产业、水务行业相关科技进步、重点流域和区域发展等一度严重投入不足的水环境保护领域和范围。
2.建立完善政府水环境保护投融资管理体制机制，促进提高资金使用效益。一是建立和完善投资决策机制。根据水环境保护不同领域和不同环节的特点，在保证水污染总量控制目标有效实现的同时，通过加强决策管理，进一步提高我国水环境项目投入的资金使用效益。二是建立多层次的财政投融资责任分担机制。进一步明确委托和代理关系，明确资金托管、资金管理和资金运用三个层次的责任，落实各个投资主体的责、权、利，推动形成水环境保护的激励约束的体制和机制，有效防范水环境保护领域的财政投融资风险。
3.建立财政投融资和市场资本投入的协调机制，形成促进多元化的水环境保护投融资体制。主要包括三个层面：一是财政投融资活动要严格遵照市场经济的信用原则，对财政投融资资金进行流动性和安全性管理。财政投融资不能唯成分论，而要以社会经济效益高低来决定投融资领域。二是财政投融资体制要形成政策导向机制，引导和发挥市场投融资机制作用，实施市场化的投融资活动。同时，要对市场投融资的方向、结构发挥引导效应，使市场投融资逐步纳入到预期的轨道上来，最大限度地减少盲目性和短视行为。三是在投融资项目选择上，要创造条件让市场资本优先参与平等竞争，凡是适合市场资本投入的项目，财政投融资活动不应向其提供资金。财政投融资更多地着眼于长远战略、结构平衡和水环境公共产品的提供。要着重研究解决政府和企业水境境保护资金渠道的整合、长效机制构建等问题，促进市场资本与财政资金形成合力，有效推动水环境保护工作。
4.确立以企业为主体的市场化投融资和运营机制。在水环境投融资体制改革中，应全面落实企业的投资自主权，项目立项、前期研究、筹资方式选择等各个环节都应由企业自主决策。对于新建的经营性项目都要按照《公司法》要求，先确立企业法人，再进行项目建设。政府应进一步减少对企业投融资的直接干预，把注意力放在加强政策引导、增强社会服务功能和完善管理制度等方面。
5.加强水环境保护投融资项目运营管理，切实提高水环境保护投资整体效益。按照市场机制调节的要求，尝试多种投资项目运营模式，对非经营性项目，可以采取政府投资、政府经营的模式，授权国有公司进行运营管理。对经营性基础设施项目，可以结合我国实际运用政府和民间合作投资、民间经营等模式，有效提高水环境保护项目运营效率和资金使用效益。