财政部财政科学研究所

 

内容提要：水环境保护事权划分是一项复杂的系统工程，是关系到水环境保护绩效的基础性、长效性的体制安排。长期以来，在体制转轨过程中，我国水环境保护和污染防治体制与机制不健全，水环境权属理念未完全确立，有关事权未能得到科学、合理、明确的划分，尤其是在涉及到一些跨流域、跨区域的水环境事务时，相关主体责权关系纠葛，责任承担机制难落实，甚至出现责任主体缺位，导致水污染事件频发，水质改善目标难以实现。完善水环境保护投融资机制的前提是要明确划分利益主体之间的水环境保护事权，需要进一步创新思路和方法，强化政策集成和综合协调，总体目标是要建立起“事权明晰、责权明确、协调有效、监管有力、落实有保障”的事权承担体制机制,本文就此提出了一些框架性的思路。

关键词：水环境保护  事权划分  政府责任

 

水环境保护和水污染防治具有典型的外部性和外溢性特征，影响范围往往是跨流域、跨区域。水环境涉及到众多的利益相关者，合理划分各类主体在水环境保护和污染防治领域的事权和职责是一项复杂的系统工程，也是重大的制度创新，不仅需要理论和技术上的探索，更需要在实际工作中根据具体情况进行适应性制度创新，不断改进和调整。在水环境保护事权得以科学、清晰界定的基础上，才可能建立健全科学合理的、与之相匹配的资金机制，也才能建立起合理有效的投融资机制。

一、我国水环境事权划分和管理体制基本情况及问题

水环境事权划分必然首先要以法律制度为基础。在法律体系方面，我国已经颁布并实施了《水法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《海洋环境保护法》、《环境影响评价法》、《城乡规划法》、《固体废物污染环境防治法》、《森林法》、《防洪法》等11部法律法规，此外还包括《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的意见》、《国家环境保护部关于加强环境应急管理工作的意见》等多项行政规章和制度。这些法律法规针对水环境保护相关事项、水污染防治措施和责任主体，进行了基本的界定和规范。

总体来看，我国现行的水环境保护事权划分体制呈现以下几个特点：

一是在市场主体的水环境保护责任界定上，遵行“谁污染、谁负责”、“污染者付费”原则。要求水污染物产生者采取措施处理和降低水污染，如要求建设项目必须实现“三同时”；要求企业进行技术改造，减少废水和污染物排放，淘汰严重污染水环境的落后工艺和设备；要求排污者按照规定缴纳排污费。

二是在政府间水环境保护事权划分上，基本上是执行着“统一领导、分级负责”的管理体制，即由县级以上地方政府分级对其行政辖区内的水环境事权承担责任，具体包括地方水环境标准制定、水污染防治规划的编制和实施、水环境监督执法、水环境基础设施建设和运营、水源地保护等等。中央政府主要对全国性、外溢性较强事项负责，如国家水质标准、重点(跨省界)流域的水污染防治规划的确定，并基于水环境保护基本公共服务能力均衡化的原则对特定地区进行转移支付。同时，在跨行政区域、流域性水环境保护上，建立流域管理体制和协调机制。

三是在政府部门间的水环境保护职责分工上，呈现着“多龙治水”的格局。早在1988年的《水法》第九条就规定：“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”。政府有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。水行政的主管部门主要是国家及地方各级环境保护部门和水利部门，在法律规定的各自的范围内分别对水环境和水资源进行管理，此外还有国土资源、卫生、建设、农业、渔业等多个部门涉及到水环境行政管理。具体来说，城建部门对部分城市地下水、城市排水、城市污水集中处理设施建设的管理和指导，环境保护部门对城市污水排放行为和排放标准、水污染防治的管理，国土资源管理部门对地下水、矿泉水的开发和经营权的管理，另外还存在如湿地保护、生态保护、航道管理、农业开发等大量的直接或间接对水资源开发利用和管理产生影响的管理职能。同时，国家还实行行政区划管理与按流域管理相结合的制度，除了地方各级政府的水利部门与环境部门对水进行管理之外，水利部在全国设立了七个流域管理机构：长江、黄河、珠江、海河、淮河、松辽水利委员会及太湖流域管理局，在这七个流域管理机构之下设置了由水利部和环境保护部双重管理的流域水资源保护局。

在实际工作中，水环境保护和污染防治的事权划分非常复杂，如何划分存在较大的理论、经济、技术、行政管理和法律上的困难。尽管我国《水法》和《水污染防治法》等法律法规及相关配套的制度对水环境事权的界定有了总体上、原则性的规范，但总体来看，这些法律的对相关责任的界定还较为笼统、宽泛，缺乏明细化的规定和具体的实施条例或细则。

从实践来看，当前水环境保护事权划分及履行中存在如下主要问题：

1.水污染防治法体系不完善，相关法律之间协调不足。现行《水污染防治法》在一些问题上还存在规范上的空白。比如水污染防治法律制度无论在立法基础、适用对象，还是实施条件和方式，都是以针对城市居民和企业的需要为核心的，较少规定专门适应于农村和乡镇建设、农村集体经济组织和乡镇企业所带来的水环境问题。对农村生活污水和禽畜养殖污水等问题上缺乏相应的规定和管理制度，对有关农村水污染的法律责任也未作规定。这种情况致使农村面源污染现象日趋严重却没有有效治理的执法依据来遏制。同时，这些法律法规关于水环境保护和污染防治的规定还都较为笼统，或者即使有了一些总体上的规范，但实际执行情况总不够理想，并且法律之间衔接不足。

2.水环境成本体现不充分，企业守法成本高、违法成本低。在我国体制转轨过程中，由于资源价格和税费机制还不完善、不健全，经济活动中水环境的成本未完全显性化，体现不到位、不充分，相关主体权责机制尚不十分明确，导致水环境事权划分存在着模糊性。“环境有价”、“谁污染、谁付费”的理念和制度尚不能得到深入、有效贯彻落实(如排污费征收率低、征收标准难以提高到合理成本)，使得污染的负外溢性问题普遍。此外，《水污染防治法》实施中“守法成本高，违法成本低”问题突出，通过收缴现行标准的排污费或罚款，不足以遏制环境违法行为。许多企业宁愿缴纳排污费，也不去投资建处理设施，甚至有的企业建有处理设施也不运行。

3.地方政府缺乏水环境保护和污染防治的自主激励。政府间水环境保护事权原则上实行统一领导、分级负责。中央政府通过多种手段引导和促进地方加强水环境保护，但是责任边界不明；地方原则上应承担属地水资源和水环境保护责任，但在追求经济发展中，环保目标偏失，缺乏环保事权承担的激励约束机制。特别是在跨行政区域、流域性水污染防治职责划分上，更是缺乏制度性的约束。近年来，我国虽然越来越重视水环境保护和水污染防治工作，但在不少地方，一些地方依然存在“重经济，轻环境；先发展，后治理”的观念，只顾眼前利益，不顾长远利益，《水污染防治法》难以得到全面正确地贯彻执行。

4.政府部门间职责交错，行政分割，缺乏有效协调。我国对水实行资源与环境分部门管理体制。在水行政领域，表现为水资源与水环境分别由水利行政部门和环境保护部门管理，其他部分在各自的领域内协同管理。这种行政分割管理不适应水作为一个整体生态系统的内在要求，水资源的生态价值和经济价值不能有效兼顾，导致水环境质量下降，水资源枯竭。从实际执行来看，已出现功能重叠、重复设置、协调不足、部门利益冲突的问题，如环境保护部门与水利部门在水环境管理职责上(如水污染断面监测)存在一些交叉、“打架”的问题，其对污染状况的发布、标准等也存在差异，导致水环境保护和污染防治工作协调性差，管理有效性不足。

5.流域水环境综合管理困难重重。首先，流域管理体制与区域管理体制不能形成有机结合。《水法》第二十条规定，国家对水资源管理实行“流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制。虽然《水污染防治法》强调了水污染防治中流域管理的重要性，但实践中水污染防治主要是“以地方行政区域管理为中心”的分割管理。例如，主要污染物减排的约束性指标是按省区分解的，并未分解到各流域。这种避开流域的污染指标分解方法无法有效地将水污染减排与流域环境质量的改善建立联系，容易造成各行政区污染责任不清，相互推诿责任，导致越界水污染问题。同时，水质监控的间接性可能无法有效控制排污行为，最终也将导致流域管理的失效。其次，在流域管理上，水资源和水环境的双重管理体制运行不畅，流域管理机构缺乏进行流域管理的权威。我国七大流域管理机构均设置了水资源保护局，名义上接受水利部和国家环境保护部的双重领导，但事实上是水利部派出机构，这制约了流域机构在水污染防治方面的作用。淮河十几年的治污实践表明，环保和水利两部门共同牵头的领导小组有名无实，成为“十年淮河治污”效果不佳的重要体制原因之一。要想在区域事权现状不做根本性调整的基础上，建立一个能充分调节区域利益的具有国家级权威的流域管理机构，显然并不现实。

二、市场经济体制下不同主体间的水环境保护事权划分

水环境事权纷繁复杂，但可以从不同角度和层面来进行分类，例如从功能角度划分，可分为源头节水、水生态保护、水污染治理类事权；从性质的角度来划分，包括能力建设类(管理、监察、监督、执法等能力)事权、环境工程设施建设和运营事权、落后产能淘汰事权、减排技术研发和推广事权、环境责任兜底事权等；从事权的承担方式来看，又可划分为出资(筹资、投资)责任、建造并组织实施、服务提供责任、运行和管理责任以及监督(监察)考核责任等；从支出预算管理和财务的角度，又可分为基本支出、具体项目支出。因此，改进环境事权划分的一个重要内容是要尽可能将各种事权明细化，形成分类、分项的事权划分框架，在此基础上，才有可能形成相关主体分类、分级的环境事权承担机制和责任机制。

(一)不同主体水环境事权的基本划分

在计划经济体制下,企业是国家或政府的附属物。因此,相应的水环境保护责任及其投资,从本质上说都是由国家或政府承担的,无所谓各主体环境投融资事权划分。但随着市场经济体制的逐步建立,政府、企业和社会、公众等多元化利益主体形成，需要在遵循一定投融资原则的基础上重新划分原先为政府独立承担的水环境保护事权。

——政府的水环境保护事权。

政府是水环境保护技术手段、法律手段、行政手段、宣传教育手段和经济手段的主要参与者。政府应按照社会公共物品效益最大化原则，首先行使规制、管理和监督职能，建立合理的市场竞争和约束机制，使企业把污染危害及影响转嫁给消费者的可能影响减至最小。在市场经济体制下，政府的一个重要职责就是对建立市场经济进行规制和监督。如统筹制定水环境法律法规、编制国家中长期水环境保护规划和重大区域和流域环境保护规划，进行污染治理和生态变化监督管理，组织开展水环境科学研究、水环境标准制定、水环境监测评价、水环境信息发布以及水环境保护宣传教育等。政府还应当承担一些公益性很强的水环境保护和污染防治基础设施建设、跨地区的污染综合治理，同时履行国际环境公约和协定。对那些营利性、以市场为导向的环境保护产品或技术，其开发和经营事权应全部留归企业；对那些不能直接盈利而又具有治理环境优势的环保投资的企业或个人，政府应制定合理的政策和规则，使投资者向污染者和使用者收费，帮助其实现投资收益。

——企业的水环境保护事权。

在市场经济中，企业是生产经营活动的主体，也是水环境污染物的主要产生者。根据“谁污染、谁付费(PPP)”的原则，企业是水环境保护和污染治理的责任主体。企业应承担包括水环境污染的风险在内的投资经营风险，不能把水环境污染成本和损害转嫁给社会公众，按照污染者付费原则，将环境污染的成本充分地内部化。具体的措施包括，对生产活动中产生的污染物进行处置治理，加大技改投资减少乃至避免污染物产生，推进清洁生产，以及通过缴纳税费、赔偿金等补偿环境损失。为了降低削减污染的全社会成本，企业可通过企业内部处理、委托专业化公司处理、排污权交易、交纳排污费等不同方式实现环境污染外部成本内部化。

——社会公众的水环境保护责任。

在市场经济中，社会公众既是水环境污染的产生者，往往又是水环境污染的受害者。作为前者，公众应当首先按照污染者付费原则，交纳环境污染费用，要按照使用者付费原则，在可操作实施的情况下有偿使用或购买环境公共用品或设施服务，如居民支付生活污水处理费和垃圾处理费，这样可以促使其自觉遵守环境法规以减少污染行为。作为环境污染的受害者，公众还应从自身利益出发，积极参与对环境污染者的监督，成为监督企业遵守环境法规的重要力量，以克服市场环境资源信息的稀缺性，防止或减少环境权益损害等社会问题产生。

根据水环境外溢性、污染者付费、使用者付费等多项原则，可简要列举我国政府、企业、社会、公众等多元主体环境事权的配置项目，具体详见表1。当然这些事权的列举还不可能穷尽到所有的环境保护事项，但目的在于反映出基本的逻辑路线，其他相关更细的环境事务可依此逻辑在相关责任主体之间探索合理划分和科学配置的机制。

表1  政府、企业和社会公众的环境保护事权划分

环境保护主体	事权划分遵循的原则	主要事权
政府	环境公共物品效用最大化原则	l           制定法律法规、编制水环境规划； l           环境保护监督管理； l           组织科学研究、标准制定、环境监测、信息发布以及宣传教育； l           履行国际环境公约； l           生态环境保护和建设； l           承担重大环境基础设施建设，跨地区的水污染综合治理工程； l           城镇生活污水处理； l           支持环境无害工艺、科技及设备的研究、开发与推广，特别是负责环保共性技术、基础技术的研发等
企业	污染者付费原则、投资者受益原则	l           严格执行“三同时”制度，治理企业水环境污染，实现浓度和总量达标排放； l           缴纳排污费和超标排污费； l           淘汰严重污染水环境的生产工艺和设备，大力开展清洁生产，循环用水； l           进行水环境无害工艺、科技及设备的研究、开发与推广； l           生产环境达标产品； l           环境保护技术设备和产品的研发、环境保护咨询服务等； l           针对生产过程制定有关水污染事故的应急方案等。
社会公众	污染者付费原则、使用者付费原则 受益者付费原则	l           缴纳排污费用、污水处理费； l           有偿使用或购买环境公共用品或设施服务； l           消费水环境达标产品； l           监督企业污染行为等

 

(二)分类别的水环境事权划分

就具体项目来说，水环境保护系统可分解为水环境质量标准和水污染物排放标准的制订、监测与执法；水污染防治规划的编制、实施；工业水污染处理；城镇生活污水处理；农业面源污染；水土保持、水源生态涵养；小流域综合治理；城乡河道的清淤疏浚、漂浮物打捞；地下水污染防治；水污染防治技术的研发、推广；水污染突发事件的应对；历史遗留水环境污染治理的事权；节水、清洁生成、水循环利用；水功能区保护、水生态建设、自然保护区管护等十三大项，每个具体项目成本效益匹配和外溢性不同，其实施的技术经济手段也不同，因此，权益责任即事权的划分也不一样。

依据“污染者付费”、“受益者分担”、成本效率、外溢性范围等事权划分的基本原则，可简要将上述事权项目的责任承担机制(这里主要指筹资、支出责任，具体组织管理实施可根据项目特点采取市场化、公私合作等灵活、多样化的形式)归纳为如下表2所示。

表2  水环境保护具体事权项目和责任主体、承担机制

具体事权项目	责任主体及承担机制
水环境质量标准、水污染物排放标准的制订、监测与执法	à中央政府制定全国标准，垂直管理 à省级政府可制定(严于国家的)地方水环境质量标准、地方水污染物排放标准
水污染防治规划的编制、实施	à国务院会同省级政府编制重要江河、湖泊的流域水污染防治规划 à 省级政府(环保部门会同水利主管部门)编制跨县江河、湖泊的流域水污染防治规划 à县级以上地方政府根据依法批准的江河、湖泊的流域水污染防治规划，组织制定并实施本行政区域的水污染防治规划。
工业水污染处理	à工业企业，政府引导
城镇生活污水处理	à地方政府组织实施，居民通过付费方式承担责任
农业面源污染和农村水环境保护	à农业生产者、畜禽养殖户，地方政府
水土保持、水源生态涵养	à地方政府
小流域综合治理	à地方政府
城乡河道的清淤疏浚、漂浮物打捞	à地方政府
地下水污染防治	à地方政府
水污染防治技术的研发、推广	à各级政府引导，市场参与 à政府负责基础性、关键性、共性水污染防治技术的研发、推广和应用
水污染突发事件的应对、水环境污染事件应急管理	à实行国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，地方政府为主、省级和中央共同负责
水功能区保护、水生态建设、自然保护区管护	à地方政府，省级和中央共同负责 à中央和省级政府通过财政转移支付支持地方水源区保护、水生态建设等
历史遗留水污染治理的事权、责任主体不明或灭失的水污染治理事权	à按行政隶属及财税上缴关系确定责任主体 à建立超级基金，实现共同负担
节水、清洁生成、水循环利用	à居民、社会、企业，政府(通过补贴、奖励、税收优惠等)进行引导

 

三、水环境保护政府事权划分框架

(一)科学划分政府层级间水环境保护和污染治理事权

在政府范畴内，为了使水环境保护得到确实落实，还应进一步细分、明确各级政府间的水环境事权划分及其投资范围和责任。可以说，政府间水环境事权划分是水环境管理体制中的一个核心问题，也是难点所在。特别是在我国单一制行政管理体制与分税制预算管理体制下，绝大多数的水环境保护事权项目呈现出一种共同负担性特征(事权共担是我国改革、发展背景下的一种特有的事权履行方式，有较强的动员能力，可以集中力量办大事，在较短时期内解决改革发展中的突出问题和矛盾)，即“统一领导、分级负责”，要求各方齐抓共管，但如何区分之间的责任边界、负担比例，需要根据不同地区财力配置状况，还需要结合具体项目效益的经济技术测算来支撑。

在坚持政府间分级负责、财权与事权相匹配、效率和激励约束相容、体现统一性和稳定性以及按地区分类设计等原则基础上，可对多级政府间水环境保护事权划分做一框架性的描述(表3)。

表3  多级政府间水环境保护事权划分框架

事权主体	独立承担的事权	中央与地方 混合性(共担性)事权
中央政府	l      全国性水资源水环境保护规划 l      水环境标准制定 l      水环境监测执法 l      跨省界、重点流域的水污染防治 l      水污染防治基础性、关键性、共性技术的研发、推广和应用 l      环境污染事件最后责任人 l      全国性水生态功能区建设 l      督导、引导中央企业淘汰严重污染水环境的生产工艺和设备 l      协调国家层面的环境国际履约	①       水环境基础设施：中央对欠发达地区根据其财力状况环境基础设施给予一定比例的补助；地方应负责其运营、管护。 ②       水环境监测和执法能力：中央可从水环境基本公共服务能力均等化和填平补齐的角度对某些地区的水环境监测执法能力进行支持。 ③       跨区域、流域性水环境保护和污染综合治理：中央监督，各流域省区对省内断面水质达标负责 ④       历史遗留水环境污染治理：根据原主体隶属关系或财税上缴关系确定责任 ⑤       水环境突发应急事件：地方负责建立应急预案，发生时启动实施，中央承担兜底责任。 ⑥       跨行政区域水源地保护、水生态功能区建设：通过生态补偿，受益地区和水源区分担，中央引导支持。 ⑦       跨界水污染纠纷处理：由地方协商解决，不能协商的，由上一级政府协调。
(跨省界)重点流域管理机构	l      流域水环境保护规划的编制和监督实施 l      流域水质断面监测 l      实施流域水环境评估和限批 l      流域水污染防治技术综合集成与推广应用 l      流域水污染纠纷的协调与处置
省级政府	l      省级水环境保护规划制定及实施 l      制定省域内水环境标准和污染排放标准 l      省域内水环境监测、执法 l      省域内流域水环境综合治理 l      督导、引导省级企业淘汰严重污染水环境的生产工艺和设备，引导省级企业清洁生产、技术改造
地市县各级政府	l      地方水环境保护规划制定及实施 l      辖区内水环境监测、执法 l      辖区内城镇生活污水处理 l      辖区内农业面源污染防治 l      辖区内水土保持、水土涵养 l      辖区内水环境监测、 l      督导地方企业淘汰严重污染水环境的生产工艺和设备，引导地方企业清洁生产、技术改造

 

(二)完善政府部门间水环境保护职责分工与协调

如前所述，长期以来我国基本延续着“多龙治水”的体制格局，但在水资源和环境政策决策上尚缺乏有效的高层次会商、协调机制，使得源头水污染防治履步维艰，出现经济发展过程中水环境质量下降的后果。针对这一现实，关键是要做好顶层设计、统筹协调，即要建立起协调配合、功能衔接、相互制衡、运转有序的政府部门间水环境事权分配体制与机制。在这之中，国家环境保护部应担当环境宏观政策的牵头和归口管理职能，中央应赋予其充分的规划和部门协调职责，增强环境评价和环境审批的权威性。具体的部门权责分工设计可见表4所示。

表4：各部门在水污染防治和水资源管理方面的职责分配

部门	水污染防治	水资源管理
环保部门	统一拟订有关水污染防治规划、政策、法规、规章和标准，并统一监督执行；统一负责水环境质量监测以及相关的监测信息发布等；确定水环境容量；排污收费征收管理；参与制定污水处理收费政策；进行环境影响评价和环境审批。	参与水资源保护相关政策的制定； 参与水资源保护规划编制； 审查水利工程的环境影响评价报告书。
水利部门	提出水域限制排污的意见； 实施水资源优化调配，调节水环境容量； 参与节水、废水资源循环利用，已降低水环境污染。	统一管理水资源，拟定水资源保护规划，监测江河湖泊水量、水质；发布国家水资源公报，组织实施取水许可证制度和水资源费征收制度，水量分配；工程给水，组织和管理重要水利工程；节水政策、编制节约用水规划，制定有关标准，组织、指导和监督节约用水工作。
建设部门	城市污水处理厂规划、建设和运营管理； 对工业污水进入城市污水管网进行监督管理。	饮用水管理；城市供水，城市节水管理，城市水务管理。
农业部门	农业面源污染控制(控制农药、化肥的施用)； 规模化畜禽养殖粪便的环境无害化处理。	农业水源地保护，农业取水管理，农业用水和农业节水灌溉
国土资源部门	海洋水环境保护	地下水资源管理； 矿泉水资源开发与管理。
林业部门	水生态环境的保护； 水环境功能区的管理。	林业水源涵养林地保护。
交通部门	水运环境管理； 航道水运污染控制；	工业用水取水管理，工业用水定额标准制定，工业节水管理
经贸(工信)部门	水污染防治的产业扶持政策； 与水污染相关的清洁生产政策法规制定及其监督实施。	参与拟定水资源收费标准以及水价政策。
财政部门	参与排污收费政策和资金管理； 参与污水处理收费政策制定。	参与水价政策，水资源税费政策和困难群体用水补贴。
发改部门	根据水环境影响评价制定投资政策、产业政策、地区政策等； 水环境基础设施建设和投资管理； 制定排污收费标准； 制定污水处理厂收费标准。	组织制定、调整水价政策； 水利、水资源基础设施建设。
卫生部门	饮用水健康安全标准的制定和监管； 水环境(水微生物)影响健康评估

 

(三)强化管理集成，建立高效统一的水环境保护管理体制

如前所述，目前水环境、水资源管理体制方面存在着行政分割、分而治之的弊端，割裂了水体统一性的自然属性，影响了水环境和水资源保护综合成效。为此建议强化管理集成，建立高效统一的水环境保护管理体制。具体建议：

1.以环境保护部门作为水环境与水资源综合管理的主管部门。当今世界，对水资源和水环境实行统一管理已经是一种普遍的趋势，法国水管理中起主要作用的政府部门是环境部，内设水利司，负责监督执行水法规、水政策；分析、监测水污染情况，制定与水有关的国家标准等。在英国，环境、运输和区域部全面负责制定总的水政策以及涉及有关水的法律等宏观管理方面的事务，保护和改善水资源，最终裁定有关水事矛盾，监督取水许可证制度的实施及执行情况等。荷兰水务局担负三方面的主要职能：水量，包括地下水管理；水质，包括水污染控制；水调节，包括沙丘、堤坝、河道、水坝和水闸。韩国环境部下设流域环境办公室、水质管理局，对水按流域进行管理。这些国家的重要经验就是将开发利用水资源、保护水体不受污染置于一个部门的统一管理之下，这样做的好处是可以节约行政成本、提高行政效率，避免双重管理带来的弊端。

我国目前的行政体制改革方向是探索实行职能有机统一的大部门体制，环境保护部的职能与原国家环保总局相比应得到进一步的增加。水行政管理中遇到的很多问题都是系统性、整体性的，比如湿地保护、水体的富营养化这些问题涵盖了传统的环境、资源、生态问题，都是比较复杂的，不可能仅靠对水污染进行治理得到解决。建议在中央一级，将环境保护部污染控制司水环境管理处、饮用水源保护处、重点流域环境保护处及水利部水资源管理司合并为环境保护部水务司或者由环境保护部代管的国家水务局，对内陆地区的地表水与地下水实施统一管理。在地方，将各级人民政府的水行政主管部门的水资源管理机构、建设部门的城市污水处理机构，划归给环境保护主管部门。

2.建立完善统管部门与分管部门之间的协调机制。将分管部门的职能最大限度地收归环境保护部门，将相对分散的管理模式改变为绝对集中管理模式可以使行政效率得到提高。但这种完全破除现有制度的做法难度较大，比较现实的做法是将现有的相对分散管理模式变为相对集中管理模式，建立一个水务方面的议事协调机构如水务委员会，由环境保护部门与分管部门参加，定期举行联席会议，联席会议由环境保护部门主持召开，办事机构设在环境保护部门之下，统一解决水务管理中的问题，并在《水污染防治法》和《水法》中以立法的方式对这个协调机构的职能地位予以规定。

3.强化流域管理机构的职能。将现有的流域管理机构从事业单位升格为环境保护部的派出机构，作为代表国家对水资源行使所有权的主体，全面负责本流域的水资源分配、水资源开发利用、水环境管理工作。为加强流域管理机构的统一管理，应在相关法律中增加规定区域管理机构的水环境功能区划、水资源保护规划、水污染防治规划不能同流域管理机构制订的同类规划抵触。同时，要注意到我国幅员辽阔，各地水资源与水环境的自然状况差别较大，存在的问题具有各自的特殊性，流域管理机构要注意协调各省、自治区、直辖市相关区域管理机构的工作，调动地方政府参与水的行政管理工作的积极性。对于跨省流域的水环境保护问题，要在中央政府的统筹协调下，建立相关省际间的联动机制，构建跨流域、跨省域的水环境保护机制和网络，实现水资源的和谐共管、共用、共赢。

此外，环境事权的划分不是一项孤立的任务，需要加强与水环境市场机制、环境税费政策、环境生态补偿、污染赔偿政策的衔接、协调和综合配套，才能顺利推进，使相关责任得到落实，并最终取得水环境保护的综合成效。一是健全政府水环境保护责任考核与问责制度；二是加快完善跨行政区断面水质监测与考核制度；三是完善水环境保护的激励约束机制，如严格水环境影响准入和退出机制、完善财税奖惩机制和建立生态补偿机制等；四是完善水环境保护的市场机制，包括完善水资源定价制度，将环境成本充分纳入水价，以及加快建立排污权交易制度等。

 

参考文献：

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