李晓亮、葛察忠/环境保护部环境规划院
内容提要：分投资主体、分投入领域、分融资渠道分析了我国水环境污染治理的社会化资金的投入现状，并对我国现有的鼓励水环境污染治理的社会化资金投入的政策进行了梳理，同时对该领域投融资方面存在的主要问题及其原因进行了分析，最后，结合“十二五”阶段国家环境保护的重点任务和主要工作的需求，对如何疏通已有投资渠道、开辟新的资金来源，促进社会主体参与水环境污染治理投融资在深度和广度上的增加，保障水污染物减排和水环境质量的改善提出了政策建议。
关键词：水污染治理 社会化资金投入 政策研究
水环境污染治理投资既是我国水污染防治政策体系中极为重要的一环，也是社会主义市场经济条件下我国水污染治理的所依赖的重要手段之一，“十一五”期间COD总量减排指标的实现、水环境污染趋势的遏制和水环境质量的局部改善离不开水环境污染治理资金对结构减排、工程减排和管理减排这三大减排措施的重要支撑作用。因而，“十二五”期间我国水环境污染治理和水环境质量改善目标能否达到，很大一部分取决于源自各主体、各投入各领域水污染治理资金投入能否足额及时到位。具体来说，在保证政府水污染治理投资合理增长的前提下，研究和提出促进社会主体参与水环境污染治理投融资在深度和广度上增加的政策，合理划分政府与市场主体的界限，疏通已有投资渠道，开辟新的资金来源，既是在社会主义市场经济条件下建立健全“污染者付费”原则的重要内容，也是完善社会主义市场经济体制本身的重大课题。
一、水环境污染治理的社会化资金投入现状
(一)社会资本的概念和投资主体
“社会资本”这一概念多次出现在国务院、发改委、统计局、财政部等部门的文件中。国务院在
基于上述分析，本文不采取从投资主体、融资渠道、资金性质、投资方式等角度来具体界定“社会资本”概念的内涵，采取从简的方式，将非政府(无论是中央政府还是地方政府)的投资均视为社会化投资。
(二)水污染控制领域投资总体情况
依据目前的统计范围和口径，我国水环境污染治理的投资范围主要包括三个部分：一是新建项目防治污染的投资，即环保设施配套“三同时”资金；二是老企业污染治理投资，产生污染物的老企业，结合技术更新改造和清洁生产，投入一定的资金用于污染防治；三是城市基础设施建设的投资，包括城市污水管道铺设，城市污水集中处理厂建设等投资。就我国水污染治理的投资的总体情况，主要有[1]：
环保总额投资快速增长，其占GDP比例稳步提升。10年间我国环保投资增长迅速，增速明显高于GDP增速，占GDP比重显著提高，从1.1%左右增加到1.5%左右。
工业领域环保投资(包括建设项目“三同时”和老工业污染源治理两项)占比先降后升，城市基础设施建设环保投资占比先升后降。从2000年到2003年，工业领域环保投资占比由47.1%下降到34.1%，对应的城市基础设施建设领域环保投资从52.9%上升到65.9%；而从2003年到2008年间，工业领域环保投资占比开始显著上升，从34.1%上升到59.9%。
在老工业污染源治理环保投资中，治理废水的投资占明显提升。2005年至2008年间，老工业污染源治理中水污染治理方面的投资占比由29.2%提高到35.9%，增速快于老工业污染源治理环保投资增速。在城市基础设施建设环保投资中，治理废水的投资占比比较平稳。2005至2008年间，排水建设投资占城市基础设施建设投资的比例基本保持在27-28%左右，其增速与城市基础设施建设环保投资基本持平。
就污水治理建设投资与建成后的运行费用二者相比较而言，运行费用方面的投融资需求及其重要性并不低于建设费用。就工业废水治理设施与城市污水处理厂运行费用之和与当年工业废水治理设施与城市污水处理厂投资之和相比较来说，此比例的总体趋势是提高的，即运行费用之和的增速快于建设费用之和的增速。所以说在重视水污染治理项目建设资金投融资需求的同时，也应该对运行费用的投融资需求予以关注。
(三)城镇污水处理厂领域融资现状
污水处理基础设施属于准公共物品，从投资事权来看政府是其投资主体，作为投资主体的政府又有中央政府和地方政府之分。政府资金投入城镇污水处理设施建设项目的方式包括财政补贴资金、低息和无息贷款、财政直接拨款等多种方式。中央政府的资金来源主要是财政资金、国债和政府主权外债，而地方政府则多通过接收中央政府转贷、中央预算内资金和国债，以及地方政府自筹资金来投资污水处理基础设施建设。政府资金具有使用成本较低的显著特征，因此对于城镇污水处理设施建设项目而言，政府资金是项目资金来源的首要选择。但是政府财政直接出资的投资方式，给政府带来很大的财政负担，甚至造成财政赤字；政府财政资金受政治经济状况的影响，很难保证资金的稳定供给，不利于污水基础设施建设和运营维护的可持续性；而且，近年来，巨大的资金需求与城市建设资金不足的矛盾越来越明显，单一的融资方式已经无法满足建设需求，很多地方政府不得不举债进行污水基础设施的建设。
而企业也已经成为城镇投融资重要的渠道。根据企业资本性质，可以将社会资本企业大体分为内资企业和外资、港台企业两大类。目前，外资企业主要通过合资、收购和BOT等方式进行污水领域的投资。与外资、港台企业相比，内资企业情况相对复杂。根据内资企业的主营业务和主要强项，可将其分为运营管理型、资本投资型和工程技术型三大类。自1999年中国出现了首个社会资本参与的污水处理项目开始，污水基础设施建设领域的社会资本参与项目开始逐渐增多，且2003年以后增长速度明显加快，截止2006年10月，共有涉及300多亿元的社会资本投资额、近450个污水基础设施项目属于社会资本参与项目，占污水处理厂总数的57%，涉及的污水处理量占总处理量的59%，其中，由于社会资本参与所带来的新增污水处理能力已超过总处理能力的三分之一[2]，已经成为我国目前污水基础设施建设的重要投资主体。
(四)工业污染源治理领域融资现状
企业自筹资金是老工业污染源治理投资绝对最主要的资金来源，且其占比仍在进一步提升。老工业污染源治理投资的资金来源一般有三种，即企业自筹、排污费补助和政府其他补助，从2005年至2008年间，企业自筹是工业污染治理绝对最主要的资金来源，而且自筹资金占比仍在不断提升。
企业自筹是工业污染源治理的绝对主要融资来源，而且金融机构的贷款等项支持在企业筹集污染治理资金中占比较小，且仍在下降。企业用于污染治理中的国内贷款的占比，从2005年的9.07%下降到2008年的5.9%，下降幅度巨大且趋势明显；而这部分贷款占老工业污染源治理投资总额的比例，也基本是同比例下降，从2005年的8.51%下降到2008年的5.65%。
二、我国水污染治理社会化投融资方面的主要问题
(一)现有鼓励水污染治理社会化投资的政策
为促进生态文明建设和促进节能减排、加强污染防治，国家制定了一系列的税收、财政、行政等方面的政策，与促进水环境污染治理社会化投融资的政策主要有：
1.在税收政策方面。一是企业所得税政策，主要有减免企业所得税的税收政策、投资抵免的税收政策、减计收入计算所得税政策和环保高新技术企业所得税政策。二是增值税政策，主要有再生资源增值税优惠政策和资源综合利用增值税政策。三是资源税政策，在资源开采、原料投入环节，为了限量开采、节约投入而设置的税种有资源税。四是营业税政策，污水处理费营业税政策和垃圾处置费的营业税政策。
2.在投融资方式创新上。整合城市各种公共设施资源设立城投公司，城市投公司发行企业债券；事业单位改制为企业、股份制、合资、股权转让、收购、BOT、TOT等投资方式。
3.在财政政策上。以奖代补鼓励企业投资工业污染治理。采取多种措施，刺激和鼓励企业污染减排和治理工业废水的积极性。通过财政贴息和以奖代补等方式，推动工业废水治理项目的建设和运行等点源治理，以实际减排量为考核依据，因成果而奖励，提高资金的效率，尽快发挥资金的效率。
4.在行政政策上。制定行业的污染物排放标准、提高环境敏感区的排放标准，同时执行严格的环境影响评价“三同时”政策，强制要求企业减少污染物排放量和排放强度，促进企业环保投资。
(二)我国水污染治理社会化投融资方面存在的主要问题
基于对我国水污染治理投资领域三个主要方面社会化资金投入情况的分析和对我国现行的鼓励水环境污染治理的社会化投资政策的梳理，进而对此领域存在的主要问题总结如下：
第一，水污染治理投资总量需求大，仅靠政府不能够满足建设需求，而社会化资金投入意愿总体不强，污染治理设施建设严重滞后。由于我国水环境保护历史欠债多，各水域环境质量要达标，需加大投资力度。水污染治理资金缺口量大，其主要原因有：(1)融资渠道狭窄。受“环保靠政府”的传统观念的影响，水污染治理融资渠道单一，还是政府唱主角，市场难以发挥作用，社会资本游离于市场之外，资金来源主要依靠地方财政和排污收费。(2)融资机制落后。水污染治理的投融资机制应该与经济体制相协调，这是世界各国的共识。主要依靠市场化手段解决水污染治理的投融资问题，已是公认的大势所趋。但目前水污染治理项目的投入机制基本是延续计划经济体制，政府预算资金和预算外资金仍然是其融资的主渠道，环境保护市场化程度明显落后于整个国民经济的市场化程度。(3)融资权责不分。现行的治污投资体制没有明晰政府、企业和个人之间的环境责权和环境事权，没有建立投入产出与成本效益核算机制，没有体现“污染者付费”原则和“使用者付费”原则，污染治理责任过多地由政府承担，企业和个人免费使用环境资源、环境公共物品和环境设施，没有或过少地承担相应的责任、成本和风险。
第二，治污投资效率低，污染治理设施运营管理体制改革滞后。水污染治理设施投资及运营效率总的来看还是不尽人意的，其主要原因有以下方面：(1)没有引入市场竞争机制。目前还没有形成一个民营企业参与水污染治理投资的良好市场竞争机制。在水环保基础设施领域，长期以来，我国采用的是政府投资建设、事业单位管理运营设施的模式，这种政府垄断模式从制度上排挤竞争，缺乏效率；(2)污染治理的社会化程度低。在工业污染治理方面，大部分污染企业都是自己建设处理设施，自己运行管理，较少考虑通过委托合同方式充分利用社会化分工和规模经济效应，让专业化企业治理污染。由于规模不经济原因，中小企业采取“自己建设和运营设施”的分散治理模式也导致了投资效率的低下。而与此同时，我国环境保护服务业的发展又没有及时跟上，没能为工业污染治理设施的正常运转提供良好的外部营运环境。
第三，现行水污染防治政策体系，在部分领域对社会化投资比较重视，但是整体来说鼓励水污染治理社会化投融资的政策不多、强制力不强、且执行效果不够好。现行的水污染防治政策体系比较重视政府机构在水污染防治中发挥重要作用，即强制性政策的制定，但对企业和公众参与水污染治理没有明确的政策指引和导向，缺乏有效的经济性、参与性和鼓励性政策。强制性的政策手段比较多，经济性调节政策、鼓励性政策，自愿性政策手段比较少，是现行政策体制的一个重要问题。
第四，现行鼓励水污染治理的社会化投融资政策，较重视提出投资要求，但对于赋予相关责任方投资能力的配套政策建设方面存在欠缺。水污染治理的社会化投融资政策是水污染治理中非常重要的一方面，而就促进水污染治理投资、特别是促进水污染治理社会化投资方面的政策和方法来说，归根结底主要在于两方面，第一，指出资金投向、提出投资要求，第二，赋予相关各方融资能力。就指出资金投向而言，方向是比较明确的，主要就是新建项目“三同时”、老工业污染源治理和城镇污水处理厂的建设和运营；就提出投资要求而言，相对来说也比较明确，可以采取针对污水处理厂提标改造、工业废水排放提标等方面来进行；就赋予相关各方融资能力而言，在前一阶段的实践中，老工业污染源的治理投资主要来自于企业自筹，金融机构对于老工业污染源治理的支持力度很小、其对污染减排方面的支持大多数体现为对地方政府组建的融资平台所提供的贷款方面。
第五，我国中小企业数量多、分布广且污染较为严重，虽然企业均具有一定的污染治理投资意愿和需求，但由于受自身资金实力和融资渠道缺乏所限，中小企业在这方面的投资仍然较少。金融机构对水污染物减排和控制的支持力度欠缺，针对中小企业的污染治理手段匮乏，环保融资难。就工业经济领域的水污染治理来说，中小企业也是我国工业污染的主要来源之一，污染负荷占工业污染的50%左右，在中小企业污染治理之中，资金的筹集和运作是一个关键问题，在这方面存在比较大的困难。主要体现在两方面，第一，以银行为代表的金融机构，并没有给企业，尤其是中小企业的环保治理投融资给予足够的支持，使得即使企业有污染治理的意愿，限于自身财力所限，也没有融资渠道和进行环保投资的能力。第二，主营业务为环保产业的企业，并没有很好的得到资本市场的支持，在银行信贷方面相对其他企业来说并没有得到政策优惠，在上市融资方面也没有政策优惠。
第六，目前，社会化资本已经较多地参与到污水处理设施的建设和运营中，但是工业水污染治理设施建设和运营领域中的社会化资金进入很少。近年来企业在水污染治理、尤其是城镇污水处理厂的建设和运营方面发挥的作用越来越大，预计未来，随着国家对水环境质量要求和对污水排放标准的进一步提高、随着环保产业的进一步发展，尤其是在工业水污染治理设施的建设和运营更趋专业化的趋势下，工业领域的水污染治理领域，会像城镇污水处理领域那样，变成一个热门领域，吸引更多的社会资本进入。
三、“十二五”期间促进水环境污染治理社会化投融资的政策建议
“十二五”期间我国水环境质量能否改善，很大一部分取决于水污染治理投入能否及时到位，为此必须疏通已有投资渠道，开辟新的资金来源。针对上文对我国水污染治理投融资领域所存在的主要问题以及未来的需求所进行的分析和总结，提出下一阶段促进水污染治理领域社会化投资的若干建议，具体有：
(一)积极探索多元化投融资机制，加大水污染治理资金总量
“十二五”期间是我国环境保护、尤其是水环境保护的重要时期，投资需求量大，环境保护投资需求将至少占到同期GDP的1.5％。只有建立基于市场的多种投融资渠道，形成政府、社会和个人共同负担环境保护费用的格局，才能满足环境保护的需要。
1.建立多元化的融资形式。发挥环境财政的主渠道作用，继续加大国债资金和中央预算内投资用于环保的投入力度，并重点解决跨行政区的水域污染治理问题，从水域尺度统筹资金使用在加大政府对环保财政投资的基础上，进一步建立区域水环境保护专项基金、从事环境保护的企业优先上市发行股票，以及企业的股份合作等形式，实现多元化的环保融资机制，使政府投资和社会融资相互结合、互为补充、扩大环境保护的资金来源，解决目前环保资金紧张，投入不足的问题。
2.形成多元化的投资主体。各级政府要把环保投入作为公共财政支出的重点。除环保专项资金外，各级财政安排的环保治理等经费要逐年增加，并纳入同级财政预算。同时，各相关部门要积极争取国债和其他资金用于环境保护。企业要按照“谁污染、谁治理”的原则，加大环保资金投入。落实工业污染治理的主体责任，以推进污水处理、垃圾处理产业市场化为突破口，加快环保投融资体制改革，积极吸引国内外政府贷款、国际金融组织和社会资本投入环境保护事业，形成政府主导、市场推进、多元投入的格局。多元化、社会化环保投融资体制的建立，将改变目前政府作为环保主要投资主体的局面，为国内外的企业及个人、金融机构、投资公司、政府等提供了良好的投资环境和巨大的投资市场。
3.形成多样化的投资方式。在多元化、社会化的环保投融资体制下，为各类环保投资主体创造了多样化的投资方式和服务方式，不同的投资主体可以根据自己的经济能力和技术能力，选择直接的投资方式或间接的投资方式，也可选择两者相结合的投资方式参与环保投资。这样有利于环保企业充分发挥自身的优势。
(二)建立、健全水污染治理投资的市场机制，提高资金运作效率
1.明确污染治理市场化的法律地位。尽快修订有关环境保护法律法规，明确“谁污染、谁负责、谁付费”；“谁污染、谁付费，谁治理、谁受益”，明确工业企业可自己治理污染，也可委托专业化的治污企业来治理污染，明确排污企业和治污企业在污染治理中的相关法律责任。污染治理市场化后，针对不同的委托方式，都能找到法律的责任主体。
2.创新污染治理市场机制。按照产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理的要求，深化水域内废水、垃圾处理管理体制改革，切实转变政府职能，实现政企分开、政事分开，确保社会公众利益和城市环境效益。建立和完善污染治理设施的投融资机制，无论是工业企业的污染治理设施，还是城市污染治理设施，其建设和运行都应按企业方式来运作，鼓励各种社会资金投资污染治理设施建设，实现产权的股份化、投资的多元化，明确投资者之间的责、权、利，增加污染治理投资能力，保护投资者利益。在污染治理领域引入“特许经营”模式，将污染治理特许权给有实力、有经验的专业化污染治理公司，鼓励专业化污染治理公司实行污染治理设施的投资、建设、运行和维护管理等，吸收有实力的国有企业、民营企业等跨入污染治理领域，加快污染治理市场化进程。
3.转变政府在环保领域的职能，建立公开、公平、合理的市场竞争机制。因外部性的存在，企业生产和个人生活消费对所处的环境的污染，导致市场在环境保护领域的失灵，这就需发挥政府的作用，用政府宏观调控来弥补市场不足。政府在环境保护中扮演的应是裁判员的角色：健全监管体系，实施严格的行业监管，制定切实可行的环保方面的法律、法规，建立并逐步完善公开、公平、合理的市场竞争机制，提高投资效率。
(三)继续发挥财政资金的带动作用
继续发挥政府资金的引导性，大力投资于环保基础设施建设和公益项目的建设，比如重点河湖治理、污水处理厂和管网建设、水源地清淤、调水引流、湿地和防护林建设、农业面源治理、产业结构调整等方面。中央政府加大转移支付力度，并为地方政府提供合理合法、公开透明的融资渠道，增加地方政府的投融资能力。
(四)从法律层面上界定环境资源价值，为在环境领域广泛引入市场化手段治理环境污染提供制度基础和配套措施
应从法律上界定环境资源及其使用权的资源地位，为建立基于其的市场交易和环境融资手段打下坚实的理论和实践的基础。排污权在狭义上讲，是指法律意义上的赋予特定排污者为获取经济利益而进行的生产活动向环境排放各种废物的对富余环境容量资源的使用权。为保证排污权交易能够顺利进行，需要形成一个完整的法律法规体系，具体包括确定环境容量资源总量、总额配额分配和排污权交易等的法律依据，而目前现有的部分法律法规可以为其提供部分法律依据，即应从法律层面间接规定了环境容量资源的有限性和稀缺性，为排污权交易和基于交易的金融产品和市场化手段打下坚实基础。
(五)加大金融机构对污染减排的支持力度
创新金融产品和服务，为工业水污染治理(特别是中小企业污染治理)、农业面源污染治理和城镇污水处理厂的建设和运营提供资金。建议具体开发、进一步完善并采用排污权质押贷款此种金融产品的形式，来支持社会化资金投入到水污染治理方面。具体来讲，主要有：
1.在“十二五”时期，排污权交易已经不是处于试点研究阶段，已经处于要全面推出阶段了；而且，排污权质押贷款既可以看作是排污权交易的一种形式、丰富和完善排污权交易的一种金融产品，也可以看做独立于排污权交易之外的一种简单的质押贷款的融资方式[3]，仅仅相当于拓展了质押贷款的标的物的范围而已，其本质与专利权等质押融资方式本无本质区别，所以，即便排污权交易市场在“十二五”期间不能够发展的非常完善和顺畅，但是，这并不影响排污权质押贷款作为一种新的鼓励和促进水污染治理领域社会化投资的融资方式作用的发挥。
2.排放权还可以与企业的其他各项资产一起组成资产包来共同质押，进行贷款。在排污权质押贷款这项业务仍不够完善的时候，作为鼓励其发展的一项措施，可以不只采取排污权作为质押标的物，可以将排污权与其他资产一起组成资产包，来进行质押贷款，这样既鼓励了这项业务的发展，也减轻了银行和企业双方面的顾虑和风险。
参考文献：
〔1〕环境保护部. 中国环境统计年报2008.
〔2〕常杪, 田欣. 社会资本参与污水处理基础设施建设的现状分析. 中国给水排水, 2007/20.
〔3〕李晓亮, 葛察忠, 高树婷, 张伟. 探秘排污权质押贷款. 环境经济, 2009Z1.