内容提要：绩效评估是政府实施投资管理的基本工具，有效的水污染防治投资绩效评估体系和方法，是提高水环境治理投资资金使用效率的可靠保证。近年来，我国用于水环境保护方面的资金逐年增加，但相对于不断增长的巨大资金需求而言，目前用于水环境保护和污染防治的投资仍然十分有限。在资金总量不足的情况下，研究建立水污染防治投资绩效评估指标体系无疑具有重大意义。本报告主要从理论和实证的层面，分析水污染防治投资绩效评估的现状及存在问题，以及指标设计的原则、方法、思路，以期建立较为科学合理的评估指标体系，有效评估流域水污染防治投资绩效。
关键词：水环境保护 投资 绩效评估
近年来，我国政府和公共部门用于水环境保护与水污染防治总投资不断增长。随着污水处理产业化、市场化，企业治污投资比重趋于上升，多元化的投融资格局逐步形成。对于一些污染比较严重的河、湖水系，国家投入了一定的资金开展重点治理，并取得一定成效。但相对于水环境保护和水污染防治不断增长的巨大资金需求而言，我国目前用于水环境保护和污染防治的投资仍然十分有限。在资金总量尚显不足的情况下，资金使用效率低下问题还很普遍。研究流域水污染防治投资绩效评估，建立统一规范的指标体系，有利于避免水污染防治投资的低效、无效等问题的产生，提高投资资金的效益和效率。
一、我国流域水污染防治专项资金投入情况
淮河、海河、辽河和太湖、巢湖、滇池流经我国人口稠密聚集地，这些重点流域的水污染治理事关我国接近半数的省市社会经济发展以及人民群众的生活质量，是我国水污染防治工作的重中之重，因此中央财政从1998年起设立了“三河三湖水污染治理专项资金”。在资金投入方式上，中央采取因素法通过专项转移支付方式分配到地方，由地方安排到国家规划内的具体项目。1999年，国家在国债投资中，专门安排了“三河三湖”水污染治理国债专项，主要用于城市污水处理厂及污水主干管建设，辅以部分河湖清淤等综合整治项目。2001至2007年，中央和地方各级政府投入910亿元财政性资金及国内银行贷款，用于“三河三湖”流域城镇环保基础设施、生态建设及综合整治等7大类共8201个水污染防治项目建设[①]。截止到2008年底，重点流域完成污染治理投资714.9亿元，占总投资的44.7％；建成项目1270个，占比46.8％；达标断面111个，达标率为72.5％[②]。
为确保“十一五”减排目标的实现，根据《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发[2007]15号）及国务院关于“加大三河三湖及松花江流域水污染防治力度”的要求，财政部于2007年12月发布了《三河三湖及松花江流域水污染防治专项资金管理暂行办法》。中央财政从2007年开始，设立专项资金用于三河三湖及松花江流域的水污染防治，2007年度与2008年度均为50亿元。
为了进一步扩大内需、促进经济增长，加快“三河三湖”和三峡库区等重点流域水污染治理，2009年，国家发改委紧急下达重点流域水污染治理项目2009年新增中央预算内投资计划。在中央下达的2300亿投资中，有230亿用于污水、垃圾处理等环保项目。此外，一些地方政府也设立相关专项资金，如江苏省财政2007年从新增财力中安排20亿元太湖污染治理专项资金，并且从2008年起，太湖地区各市、县（市）从新增财力中划出10%－20%，专项用于水污染治理。
1.水污染防治职责不清。跨省界流域的水污染防治，谁是责任主体法律中没有明确规定。水污染防治涉及环保、水利、建设、农业、交通、林业、海洋、发展改革、财政等许多部门，由于职能交叉重叠，实际工作中相互扯皮、各自为政的现象十分严重。存在城乡水资源管理分割；地表水、地下水管理分割；上游、下游管理分割；河流、海洋管理分割；水资源开发利用与水污染防治管理职能严重分离。
2.专项资金使用合规性差。调查显示，部分水污染防治资金管理和使用不够规范。“三河三湖”13个省（自治区、直辖市）部分地方的水污染防治资金，征收管理不够严格。部分专项资金未完全按规定用途使用。一些部门和单位少征、套取、挪用和截留水污染防治资金，高达41.68亿元[③]。审计调查发现，违规使用资金6.07亿元，占审计调查资金总额76.46亿元的7.9％。挪用和虚报多领水污染防治资金5.15亿元。由于地方财政对环保部门的经费保障能力不足，污水处理费未按要求纳入财政专户管理，被挪用的资金主要用于补充环保部门经费和污水处理费代收企业的生产经营。调查显示，少征、挪用和截留污水处理费及排污费36.53亿元。
3.资金使用过于分散。我国污染治理投资的大部分都用于各点源的污染治理方面，用于区域性综合防治的投资很少。审计调查排污费补助的471个企业污染治理项目中，有151个未按期完成。如盘锦市将1611万元排污费平均分配到152个项目，每个项目10.6万元，难以形成治理合力[④]。
4.资金投入比重有待提高。在我国水环境保护资金配置中，虽然总量逐年增加，但供求矛盾一直存在并有加剧的趋势。资金使用效率低，加剧了水环境保护资金的供求矛盾。
5.水污染投资资金效益没有得到充分体现。主要体现在：一是水污染治理工程进度缓慢。由于流域水污染防治的资金到位率低，闲置与漏损共存，加上地方配套资金的不足，一些工程项目未能按原设计标准、规模和进度施工，从而影响了工程效益的发挥；水污染控制和治理的资金配置的效益并未达到最优化。二是现有水污染控制设施的利用率不高，影响部分水污染控制项目效益的充分发挥。
二、我国水污染防治专项资金绩效评估的现状及存在问题
（一）水污染防治专项资金绩效评估的进展情况
鉴于存在的上述问题，实行水污染防治专项资金的绩效评估已刻不容缓。水污染治理投资的绩效评估，主要是对投资资金拨付使用情况和效果进行监督，评价各级财政及主管部门是否及时将环保资金拨付给使用单位，有无少拨、不拨，或延迟拨付的现象；拨付后使用单位是否按规定用途使用资金；分析资金的使用效率；评价项目的环境效益、经济效益、社会效益。
近年来，为进一步规范和加强财政用于水污染治理的专项资金管理行为，建立实施项目的“问效制”和“问责制”，政府及有关部门从制度建设入手探索建立投资项目绩效管理体系，并取得了初步进展。环境保护部会同发展改革委、监察部、财政部、住房城乡建设部、水利部等有关部门制定出台了《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》，将水质状况、水污染治理项目作为考核的主要内容，强化了重点流域水污染防治工作的考核评估。财政部继2004年印发了《财政部关于开展中央政府投资项目预算绩效评估工作的指导意见》后，于2009年发布了《财政支出绩效评估管理暂行办法》，选择一些省市和中央部门开展包括财政环保支出在内的绩效评估。2007年12月，财政部下发了《三河三湖及松花江流域水污染防治专项资金管理暂行办法》，对加强项目资金管理提出了具体要求；2008年审计署对三河三湖水污染防治绩效进行了审计调查，并针对发现的问题提出了整改意见；2009年财政部专门发文要求做好三河三湖及松花江流域水污染防治专项资金项目绩效评估工作，并量化了有关评价指标。
各地财政部门也开始探索实施环保专项资金绩效评估，特别是水污染治理专项资金绩效评估。如，河北省2004年12月就颁布了《河北省省级环保专项资金绩效评估实施暂行办法》，在全国率先开展环保财政资金绩效评估。福建省于2004年颁布了《福建省环境污染防治专项资金管理暂行安法》，环保财政资金绩效评估工作成效较为突出。此外，浙江、云南等地制定了财政环保资金绩效评估的相关管理办法，开展了环保支出资金绩效评估实务。尽管如此，我国目前所实施的环境保护财政资金绩效评估无论在理论上还是实践上都处于起步阶段。水污染防治投资绩效评估工作尚处于探索阶段，实践的力度和效果很不平衡，还缺乏全国统一的做法和标准。
1.水污染防治资金绩效评估并未引起广泛关注和重视，绩效评估体系尚未系统建立。目前，环保财政资金绩效评估的理论建设滞后,绩效评估没有一套健全的制度体系，环保项目绩效评估工作的权威性和约束力受到影响。环保财政资金绩效评估实践处于起步阶段，水污染防治资金绩效评估体系尚未系统建立，难以全面反映项目资金的使用效益。目前的绩效评估既缺乏一套科学合理、具有相对实用性、可操作性的环保财政资金绩效评估的指标体系及其评价标准和方法，又缺乏明确的评估主体、完善的责任机制和健全的奖惩制度。相比环境保护财政资金而言，水污染防治专项资金的绩效评估体系又再逊一筹，已有的各种指标实用性和可操作性有待提高，评估指标的标准值缺乏。
2.水污染防治资金的绩效评估方法不尽全面、合理。在目前的绩效评估中，较多应用间接定价法、目标比较法等单一的方法，缺乏对条件评估法等方法的广泛结合应用。间接定价法包含了传统分析中不予考虑的、与本项目无直接关联的效益和损失，并尽可能地把有效效益和费用都转化成货币单位来表示，假定所有的货币值都有相同的贴现率，也不考虑收入再分配的社会效果，可以用来计算水污染防治的间接经济效益，具有较强的灵活性。但是，由于其中对经济损失的估算成分较多，容易遗漏和忽略部分污染损失，从而造成结果的偏差。
3.水污染防治资金的绩效评估存在许多不可量化的部分，评估工作的难度和成本高。从技术性角度而言，水污染防治本身有其特殊性，它不像一般的地面环境污染责任追究相对容易到位。由于水是流动的，上游的污染也会影响到中游下游以及支流和沿岸各地，其责任追究很难到位，在责任相互推诿之下，很可能最后没有责任承担人。而相对的，各种水污染防治资金的效益也不容易确定，本地的污染加重是由于上游的污染的影响还是自身原因，收益是否来自本地污染防治项目的增加，这些都还需要探寻更多的方法和指标。进行其它资金的绩效评估工作，可能只需要就其相关经济收益与投入进行成本—收益分析，但是水污染防治资金的绩效评估工作牵涉到经济效益、环境效益和社会效益的评价。这些评价除了含有一定的估算成分，其操作难度与成本也比较高。
4.绩效监督管理主体职责不清、分工不明，绩效监督取证较难。从近年来我国三河三湖水污染防治投资项目绩效评估实践来看，财政、审计等部门都做了一些工作，但存在监督内容重复、职责交叉等方面的问题。如何科学界定财政、审计等部门在水污染投资项目绩效监督管理方面的职责和权限是完善绩效监督管理体系的重要内容。此外，在绩效监督实践中，被监督单位的资料不齐全、会计信息失真、财务管理水平较低、项目支出核算不清等，也增加了证据收集的难度和不确定性，致使绩效问题界定不清、责任难以落实，检查结论被质疑的可能性增加。
5.绩效评估结果运用不到位，评价报告权威性欠缺制度保障。目前，结果应用仅仅局限于财政控制手段，方式单一，没有建立起绩效奖惩、绩效工资、绩效任免、绩效公示、绩效追究问责等一系列强有力的配套制度，形不成制度合力。侧重财政资金使用效益，忽视项目实施单位人与效益的关系，未将结果应用于组织和决策的优化，产出与结果脱节，没有单位和个人对绩效负责，淡化了公共责任理念，公众监督缺位，评价结果应用流于形式，对评价结果的权威性或法律效率尚未定位，这在很大程度上降低了绩效监督管理的实际效果。
6.绩效管理人员队伍建设有待加强。水污染防治投资项目绩效评估工作涉及面广，技术性强，有关工作人员既要熟悉财政支出、经济管理、宏观决策等方面的法律法规，有较强的综合分析判断能力，又要掌握一定的水污染及其防治等方面的专业知识。而我国现有的绩效评估人员的知识结构、专业素质、工作能力等方面与专项开展水污染防治投资项目绩效评估的要求还有很大差距。这会直接影响到评价的效果和科学性，影响绩效监督质量。
开展水污染防治投资项目绩效评估相关政策研究，是约束水污染防治和水环境治理投资资金使用和提高资金配置效率的可靠保证，可将绩效评估的结果与后续年度的资金安排相结合，最终形成完善的水污染治理投融资政策体系和水环境保护长效机制。
1．强化水污染防治投资项目预期绩效论证机制，科学安排项目立项。为了使项目立项建立在科学的基础上，确保项目上马后能够产生较好的效果，投资部门要进一步强化项目预期绩效目标论证和申报制度，加强对项目预期绩效目标的审核。项目申请单位应当做深入细致的可行性研究，提交详细的可行性论证报告。立项审批机关在批准立项过程中，应当对申请单位的可行性报告进行严格的审查，除了要充分权衡项目实施的条件是否具备外，更重要的决策依据就是看该项目的上马能否取得较好的绩效结果，必要时应进行二次论证。财政部门在安排项目资金前，应明确项目预期绩效目标，便于绩效考核、项目跟踪问效，未设预期绩效目标的不予立项，不安排预算资金。
2．完善项目绩效约束机制，强化项目预算资金的拨付控制。在掌握资金的拨付频率、规模和速度中，项目阶段绩效评估结果是起着有效的控制作用。通过对项目阶段工作进行评价，实际上可以对项目本身进行再论证。一方面，如果评价结果明显达不到项目立项之初的绩效预测，甚至出现继续该项目会造成损失的情况，检查部门要及时提出整改意见，整改期间暂停已安排资金的拨款或支付，未按要求落实整改的，应提出暂停该项目实施的建议，确定该项目是否继续实施。对于完成结果评价的项目，在安排该部门新增项目资金时，应从紧考虑，并加强项目前期论证和综合分析，以确保项目资金使用的安全有效；对属于先期预算安排过多或因工作任务变动等导致资金结余的，要予以收回。另一方面，如果在项目进行过程中实施的评价，得出了较好的评价结果，财政部门要在安排该项目后续资金时给与优先保障，特别是当资金紧缺而影响项目的进展的评价结果时，甚至还可以通过加快资金拨付的进度，促使项目尽早发挥效益。
3．建立项目绩效事后评审机制，综合衡量项目管理水平。通过建立项目绩效事后评审机制，对项目决策初期效果和项目实施后终期效果进行对比考核，对项目投资产生的财务、经济、社会和生态环境等方面效益与影响及可持续发展情况进行评价，综合衡量项目管理水平。对定性指标可通过专家评价、公众问卷、抽样调查及与其建设规模、建设内容、资金来源大致相同的类似项目相比较，以评判其效益的高低。
水污染防治项目的绩效评估在世界各国都没有公认的统一的方法，在我国作为新生事物，更应尊重务实的态度，鼓励各部门、各地方的创新精神，因地制宜地采取操作性强、适用性强的方法，并在实践中不断改进完善，寻求评价方法技术性与可操作性的平衡，并积极培育财政绩效评估的第三方力量，如在评价中引入公众投票环节、建立专家库、培育有资质的社会中介组织等。
水污染防治的投资项目，多属于数额庞大、投资时间紧迫、涉及省市较多的项目，要保证项目的投资绩效和结果，必须建立绩效评估指标体系，根据项目不同性质，对评价指标进行细化和量化，落到实处，以减少评价指标的不确定性，减少评价中的主观性。另外，要发挥项目绩效评估的作用，还需要进一步完善评价工作信息化管理、开发项目基础数据资源、建立专家库等技术支持系统。
（四）建立流域水污染治理投资项目绩效评估结果应用制度
绩效评估的最终目的是要建立以结果为导向的投资资金监督管理使用机制，加强水污染治理投资项目绩效评估结果的应用，提高绩效评估的有效性。为此，建立水污染治理绩效评估结果的信息披露制度尤为必要，增强公共投资的公正性和透明度，对水污染治理专项资金使用和管理单位形成外部的约束和激励机制。
一是建立内部共享。检查部门要将年度安排的项目支出和评价报告实行内部共享机制，即年度安排的项目支出是确定评价项目的主要依据，而评价报告又是安排以后年度部门预算的重要依据。二是建立通报制度。对部门和项目单位绩效自评完成进度、完成质量以及组织开展等情况，可在一定范围内予以通报。三是建立报告制度。检查部门要将年度评价的重点项目绩效、存在的问题等有关情况，以及绩效评估工作的开展情况向同级人民政府报告，也可向同级人大报告。四是面向社会公开。水污染防治投资资金绩效情况应通过新闻媒介等形式向社会公开，接受社会公众的监督。
1.明确水污染防治投资项目绩效监督主体及其职责分工。建议成立一个由财政部门牵头，审计、环保、发改、水利、农业和国土资源等部门参加的水污染防治投资项目绩效监督协调小组，共同设计项目绩效监督的投入性指标、执行性指标、产出性指标、成效性指标以及有关个性化指标和修正指标等及其标准，制定有关工作流程和制度办法。财政部门牵头负责项目绩效评估监督，组织部署相关工作，具体负责监督投入性指标和成效性指标中的管理效益评价；审计部门具体负责执行性指标；环保、水利、农业和国土资源等部门具体负责产出性指标、成效性指标中的环境效益评价和个性指标；发改部门具体负责成效性指标中的经济效益和社会效益评价以及修正指标。
2.加强绩效管理人员培训。一是培训绩效预算知识。绩效预算与绩效监督密不可分，绩效监督是为预算目标服务，从事绩效检查工作的人员必须认识到这一实质，才能正确评价和妥善处理实施监督过程中遇到的问题。二是培训绩效分析方法。开展绩效监督的方法较多，如成本－收益法、最小成本法、历史比较法等，实施人员要根据监督对象的具体情况及其所具备的条件，选择适宜的方法，完成绩效评估工作。