马中、石磊、周芳/中国人民大学

内容提要：针对我国河流众多、流域面积广阔、流域水污染严重的问题，中央政府从2007年开始设立了水污染防治专项资金，重点改善三河三湖及松花江流域的水环境。本文立足于我国流域型水污染防治专项资金的现状，在分析其演进历程、分配方法及管理方式的基础上，通过对辽河流域（辽宁段）水污染防治专项资金的实证研究，识别专项资金实际运行中存在的问题，提出完善水污染防治专项资金的政策建议，以期实现专项资金使用的最大效益。

关键词：流域型水污染  专项资金  辽河流域  试点示范

一、研究背景与意义

江河湖泊是我国重要的生产和生活用水的来源，然而我国目前流域水污染形势严峻，呈现污染面积面广、污染问题爆发集中、污染成因呈现复合的特点。据《2009年中国环境状况公报》数据显示，我国长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等七大水系408个断面中，Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ-Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为57.3%、24.3%和18.4%，主要污染指标为高锰酸盐指数、五日生化需氧量和氨氮等。28个国控重点湖(库)中，满足Ⅱ类水质的4个，占14.3%；Ⅲ类的2个，占7.1%；Ⅳ类的6个，占21.4%；Ⅴ类的5个，占17.9%；劣Ⅴ类的11个，占39.3%，主要污染指标为总氮和总磷。作为国家治理重点的三河三湖[①]及松花江流域的水环境质量仍比较恶劣，如滇池总体水质为劣Ⅴ类，巢湖为Ⅴ类（见图1）。我国众多流域水环境普遍受到严重的污染，不仅威胁着区域的经济社会可持续发展，同时也对流域居民带来巨大的环境健康风险。

我国对流域水污染防治问题十分重视，自2001年开始实施“三河三湖”流域水污染防治“十五”计划以来，针对重点流域的治理工作始终没有停歇，处于不断的污染防控和制定阶段性的规划过程中。2005年松花江特大污染事件发生后又将松花江列为流域水污染治理的重点。为了使流域水污染防治落到实处，中央政府从2007年开始，设立专项资金用于三河三湖及松花江流域的水污染防治，其中2007年度安排了50亿作为专项资金。那么，这笔钱怎样花才有效率，就成为当下需要探讨的问题。因此，本文基于流域水污染防治专项资金现状，提出完善专项资金的政策建议，使专项资金从直接治理和带动市场力量两个方面发挥作用，在理论和实践上都具有现实意义。

二、流域型水污染防治专项资金现状

    针对我国河流众多、流域面积广阔、流域水污染严重的问题，政府除了在管理体制、行政法规等领域强化对流域水污染的防控外，从资金领域也加大投入，保障大规模流域水污染防治系统工程的开展。

（一）专项资金的演进

    2006年以前，我国的流域水污染防治投入主要来自于国债资金。1999年，国家在国债投资中，专门设立了“三河三湖”水污染治理国债专项，主要用于城市污水处理厂及污水主干管建设，辅以部分河湖清淤等综合整治项目。到2001年底，累计安排国债资金68亿元，用于流域治理规划中的144个重点项目建设，项目总投资250亿元，污水处理能力1085万吨/日。

    为确保“十一五”COD减排目标的实现，2007年以来我国先后设立了三河三湖及松花江流域水污染防治专项补助资金、城镇污水处理设施配套管网以奖代补资金和中央农村环境保护专项资金等专门用于流域水污染防治（见表1）。2007年12月财政部印发了《三河三湖及松花江流域水污染防治财政专项补助资金管理暂行办法》，明确规定了专项资金补助范围即为三河三湖及松花江流域水污染防治规划确定的项目和建设内容，其中已享受中央财政其他专项补助资金的项目，原则上不再安排。此外，为支持中西部地区城镇污水处理配套管网建设，中央设立专项资金，通过以奖代补的方式鼓励中西部地区提高城镇污水处理能力，2009年共下达专项资金100亿元。2008年中央设立农村环境保护专项资金，以“以奖促治”和“以奖代补”的方式支持农村环境保护综合整治与示范村建设，2009年中央安排10亿元农村环保专项资金，重点支持饮用水源地环境保护、生活污水和垃圾处理及面源污染治理等。

2007年以来流域型水污染防治相关的专项资金

2008年底，依照党中央、国务院关于当前进一步扩大内需、促进经济增长总体部署，加快“三河三湖”和三峡库区等重点流域水污染防治，国家发展与改革委员会紧急下达重点流域水污染治理项目2009年新增中央预算内投资计划。截止2009年4月，中央下达的2300亿元投资中，有230亿元用于污水、垃圾处理等环保项目。如在辽河流域计划投资15.9亿元完成13个水污染治理项目，其中已下达的投资为4.1亿元。

（二）专项资金的分配

专项资金实行由中央对省级政府专项转移支付，采用因素法进行分配：某地区应分配专项资金额＝[（该地区规划项目中央投资需求额÷全国重点流域规划项目中央投资需求总规模×50%）＋（该地区COD削减任务量÷全国重点流域地区COD削减任务总量×50%）] ×中央财政专项补助资金年度规模。

其中：中央投资需求额＝城镇污水垃圾项目总投资×中央财政补助比例40%＋区域污染防治项目总投资×中央财政补助比例30%＋工业污染治理项目总投资×中央财政补助比例20%。考虑太湖、松花江流域是水污染治理的重点，太湖、松花江流域规划项目中央财政补助额，在按上述公式计算的基础上，再提高20%。如作为太湖流域水污染治理重点城市，2007年-2009年合肥市获批的国家三河三湖水污染防治专项资金项目投资金额分别为2906万元、9642万元和11318万元。

（三）专项资金的管理

《三河三湖及松花江流域水污染防治财政专项补助资金管理暂行办法》中明确规定了专项资金的拨付和使用原则及程序，对于具体项目的投资方式，提出可以采用“先建后补”、“以奖代补”等方式。

三河三湖及松花江流域水污染防治专项补助资金不同于以往有关环保的专项资金，其在资金拨付上采用了基于相关地区所需中央资金以及COD减排量通过因素法进行分配，直接拨付到省级财政部门，在一定程度上减少了审批拨付的手续，提高了资金使用的效率。同时为了保障专项资金能够尽快落实到具体项目，《管理办法》明确规定：省级财政部门在收到专项资金后，会同有关部门在二个月内将资金落实到具体项目，并将具体项目清单报财政部、国家环保总局等备案，从而进一步提高了资金的拨付效率。

除了中央财政设立了专门的流域水污染防治专项资金外，许多省市均设立了相应的专项资金。例如广东省早在2004年就设立了“广东省珠江流域水质保护专项资金”；福建省设立了“闽江、九龙江流域环保专项资金”；青海省设立了“青海湖流域生态环境保护与综合治理工程专项资金”等。

（四）专项资金的实施效果

流域型水污染防治专项资金的投入，对各流域水质的改善、城市污水处理厂和管网建设、饮用水源地建设、重点水域的综合治理起到了较为积极的引导和推动作用。如通过实施控源截污、蓝藻打捞、调水引流、底泥清淤、生态修复等各项措施，目前无锡市已建成覆盖所有城镇的68座污水处理厂，全部达到一级A排放标准，日处理能力达到190万吨。新建污水管网710公里，污水主管网总长度已达6888公里，基本实现城乡全覆盖，城镇污水集中处理率达到85%[②]。

三、试点示范研究---辽河流域（辽宁段）水污染防治专项资金^[③]

辽河是中国东北地区南部的最大河流，是中国七大河流之一。发源于河北，流经河北、内蒙古、吉林和辽宁4个省区，在辽宁盘山县注入渤海。全长1430公里，流域面积22.9万平方公里，人口3414万，是我国东北经济最发达、人口最集中的地区，既是老工业基地、商品粮基地，又是我国水资源短缺和水污染严重的地区之一，结构性污染突出，面源污染严重[④]。作为辽宁人民的“母亲河”，辽河在辽宁省经济社会发展中起到重要的作用，同时辽宁省的COD排放量在辽河流域所占的比重高达86.5%。全流域的15个地市中，年废水排放量超过1.0 亿吨的沈阳、本溪、抚顺、鞍山、辽阳和朝阳6个城市均位于辽宁省，其COD排放量约占流域排污总量的52%。因此，辽宁省对于辽河流域水污染防治的意义举足轻重。

（一）专项资金来源

1996年，国务院把包括辽河在内的“三河三湖”作为国家治理的重点。先后批复实施了《辽河流域水污染防治“九五”计划及2010年规划》、《辽河流域水污染防治“十五”计划》等，辽河进入了全面治理阶段。辽河流域水污染防治的投资不断增加，“十一五”期间辽河流域水污染防治规划项目高达201个，投资额为154.14亿元。专项资金作为辽河水污染防治投资的组成部分，主要包括：中央三河三湖专项资金、中央和省农村环保专项、省级辽河流域水污染防治专项资金等。下面将依次对这些专项资金进行简介绍：

1.中央三河三湖专项资金。2007年以来，累计安排16.04亿元，辽宁省主要安排了城镇污水处理设施、配套管网项目及重点区域综合治理项目。同时为了保障专项资金能够落到实处，同时进一步加强专项资金的管理，辽宁省财政厅专门出台了《关于加强中央财政补助辽河流域水污染防治专项资金管理有关事宜的通知》，从资金的拨付、使用到管理制定了相应的原则要求。

2.农村环保专项资金（中央和省）。辽宁省从2006年起，设立了省级农村环保专项资金，规模最初为1500万元/年，2009年已经增至4000万元。中央财政从2008年设立中央农村环保专项资金，由各省申报项目。2006年至2009年，辽宁省共安排农村环保专项资金1.67亿元，专项资金重点用于支持饮用水源地保护、农村生活污水和垃圾治理、畜禽养殖污染治理、农村环境基础设施等方面。现在，农村专项资金支持范围、原则更加清晰，一是统筹重要水源地保护和重要流域污染防治，二是统筹城乡发展；集中有限资金，支持连片村庄环境综合治理。

3.辽河水污染防治专项资金。2006年9月份，辽宁省政府在《落实科学发展观、加强环境保护决定》（辽政发[2006]34号）中明确提出要“建立省辽河流域水污染防治专项资金”，支持辽河流域水污染防治。资金规模每年1亿元，其中：辽宁省本级安排6000万元，各市配套安排4000万元。截至目前，辽宁省已经累计安排4亿元。该专项资金主要支持了污水处理厂及配套管网建设项目，重点区域环境综合整治项目，农村环境综合治理项目、工业污染治理项目、垃圾处理场建设项目。

（二）治理效果

为提高专项资金使用效益，辽宁省采取一系列措施资金整合力度，统筹安排，集中支持重点水污染防治项目建设。如2007-2009年，辽宁省统筹安排中央三河三湖和省辽河专项，安排14.05亿元支持了53座污水处理厂建设，新增处理能力150.9万吨/日，基本上安排都是县级及以下污水处理厂，地方财政相对比较困难；安排8186万元，支持了25个配套管网项目，新增管网长度580公里。通过财政资金集中投入，全省新建成99座城镇污水处理厂，实现了县县都有污水处理厂目标。

在水污染防治专项资金的支持下，辽河流域辽宁段的水质得到明显改善，COD排放量显著下降。据《辽宁省环境质量通报2009》数据显示，干流各个断面COD年均浓度为20mg/L，比2005年下降了47.4%，自2005年以来总体呈下降趋势。辽河、浑河、太子河COD年均浓度在16-24 mg/L之间，为2001年以来最低，其中辽河同比下降59.3%。辽河流域干流断面COD年均浓度在2009年首次全部符合Ⅴ类水质标准，38.5%的断面浓度比2008年下降17.0%以上；支流超标断面比例同比下降14.6%，58.5%支流入河口断面浓度下降17.3-84.5%。

（三）专项资金存在的问题

1.专项资金投入规模，与实际需求差距较大。综上所述，2006-2009 年辽宁省统筹安排的辽河流域各类水污染防治专项资金约21.58亿元。表面看来水污染防治专项资金从无到有、增长迅速，但是从数量上来看，与面临水污染防治的艰巨任务及实际需求相比，专项资金的数额缺口仍然较大。特别是随着经济社会的发展，人民群众对环境质量要求的提高，以及水污染治理标准的不断提高，“十二五”期间对水污染防治专项资金的需求将大幅度增加，该缺口将会不断加大。

2.专项资金来源单一。辽河流域水污染防治专项资金主要来源于各级地方政府，中央政府投入力度相对较小。如沈阳市辽河流域水污染治理资金的构成中，中央专项资金占8.8%，省级专项资金占5.5%，地方财政资金占76.1%，社会性资金占9.6%，其中，中央专项资金为4.80亿元，仅相当于地方政府投资41.58亿元的1/9。在一定程度上存在财权与事权的倒挂，特别是分税制以来，中央政府的财力日益雄厚，理应更多的承担流域水污染防治这类跨省公共物品的责任。

3.专项资金使用结构不合理。从使用结构来看，专项资金主要工业污染治理项目及城镇污水处理设施项目的建设，大量资金用于污水处理厂、垃圾处理厂等项目的建设，对运营却并不关注，存在明显的“重建设，轻运行”的问题。诸多污水处理厂、垃圾处理场等项目建成后，往往由于缺少资金或配套设施使得运营困难，进而难以保障其发挥如期治污能力，实际上造成大量资金打了水漂。

4.流域污染补偿制度不健全。2008年，辽宁省建立了全省流域污染补偿制度，但是由于全国跨省流域污染补偿制度还处于空白状态，一方面使流域上游地区缺乏污染减排的责任心和积极性，不愿意增加污染治理投入，另一方面，下游地区无辜受到污染，必须加大治理投入，却得不到任何补偿，违反了“谁污染、谁治理“的基本原则。如铁岭市昌图县地区条予河招台河沿岸农村饮水污染问题，就是典型的跨省污染事件。

四、政策建议

基于辽宁省的实际情况，对“十二五”期间辽河流域水污染防治专项资金提出以下几点政策建议：

1.加大辽河等重点流域污染治理专项资金投入力度。辽河主要流经我国的东北地区，其经济相较于长三角、珠三角、京津冀等地区有较大差距，加之东北地区正在经历产业升级改造等重要的历史转折期，能应用于辽河水污染防治的省市财政资金比较有限，同时由于地理位置、产业特征等因素，是的其吸纳污染治理社会资金的能力也比较有限，难以像长三角地区那样可吸引大量社会资金注入到流域水污染防治工程中。因此，中央专项资金应适当考虑区域经济、社会发展和环境治理的差异，实施差异化投资机制，向辽河这样地处经济欠发达地区、又具有重要生态环境意义的流域应该增加投资，从而确保流域治理得以顺利展开。

2.在专项资金中设立污染处理设施运行奖励资金。如前面所讲，专项资金存在污水处理厂、垃圾处理场等项目建成后，运行存在困难，难以保障其发挥如期治污能力即“重建设、轻运行”的窘境。以沈阳市为例，在其“十一五”期间已建成的22座污水处理厂，只有2座全面运行。究其原因发现，各级区县政府财政资金十分紧张，且征收的排污费无法满足其运行的成本。因此，中央专项资金可以对一些基础条件较差、财力相对薄弱的地方，在专项资金中增设污染处理设施运行奖励资金，协助污染治理设施正常运转，从而保障治污效果。

3.专项资金资助范围建议涵盖污水处理厂污泥无害化处置问题。污泥处置已成为当前污水处理厂运行的一大难题，大量产生的污泥一方面占用了大量土地，另一方面造成了严重的二次污染，对于这一新涌现的问题，作为中央专项资金---这一具有导向性意义的资金，应当将污泥的无害化处理纳入其支持范围，从而发挥专项资金的导向性作用，引导社会对毋宁问题的重视。

4.专项资金应按照各市实际情况直接下达。目前专项资金分配时按照因素法分接到省、然后再由省进行划拨。这种砍块到省在进行二次分配的做法做使得项目从申报到获得资金时间跨多比较长，效率相对不高。建议专项资金直接由中央划拨到市，这样一方面大大增加了专项资金的效率，另一方面也能确保项目更能反映实际情况，起到更大的作用。