cm 0cm 0pt; LAYOUT-GRID-MODE: char; mso-char-indent-count: 2.0" class=MsoNormal>关键字：水污染防治  市政公债  发行机制  运营机制   偿还机制

 

一、我国水资源的污染现状分析

水资源是人类赖以生存的环境，国家有保障水资源安全的责任。然而，随着粗放发展经济方式给人类带来的灾难的增加，水资源的污染现象日益加强。2008年，水利部门对约15万km的河流水质进行了监测评价，Ⅰ类水河长占评价河长的3.5%，Ⅱ类水河长占31.8%，Ⅲ类水河长占25.9%，Ⅳ类水河长占11.4%，Ⅴ类水河长占6.8%，劣Ⅴ类水河长占20.6%。44个湖泊的水质符合和优于Ⅲ类水的面积占44.2%，Ⅳ类和Ⅴ类水的面积共占32.5%，劣Ⅴ类水的面积占23.3%。根据2008年对北京、辽宁、吉林、上海、江苏、海南、宁夏、广东8个省(自治区、直辖市)的641眼监测井检测分析，适合生活饮用水水源及工农业用水的监测井仅占26.2%。全国298个省界断面的水质符合和优于地表水Ⅲ类标准的断面数占总评价断面数的44.6%，水污染严重的劣Ⅴ类占27.5%。[①]

长期以来我国水污染防治和环境保护的责任与义务主要是由政府承担。就地方政府而言，近几年来，地方财政在水污染防治中投入了大量的资金，但仍面临资金匮乏。根据国家环境保护的“十二五”规划，在“十二五”期间，我国环保投资将达到3.1万亿元，较“十一五”期间1.54万亿的投资额上升12%，其中环境污染治理设施运行费用在1万亿左右，到2015年将达到GDP的7%-8%[②]。这意味着仅仅对于水污染防治而言，如果还是像以前一样仅仅依靠政府是远远不够的，大量的防治和建设资金需要依靠社会化、市场化的筹资渠道。这在世界范围内，特别是发达国家，也是屡见不鲜的。以美国为例，在美国的水务公共事业领域(含供水、污水管网与处理设施建设以及河道疏浚等流域治理等)，每年的建设性投资需求约2300亿美元，其中85%来自市政债券投资，政府财政投资仅占15%。因此，发行地方市政公债体系就成为解决我国水污染防治资金困难的一种行之有效的方法。

二、发达国家市政公债的经验借鉴

市政公债是美国、日本等发达国家在地方政府中已经比较成熟的投融资方式，尤其是美国，其市政公债的发展规模最大、运作也最为规范。具备比较完善的发行制度、监管机制、偿还机制及风险防范制度等。除了美国之外，日本也是市政公债运行比较成熟的国家之一。作为美洲和亚洲的国家之一，美国和日本在以下几个方面有着不同的借鉴经验。

(一)地方公债制度的基本构成要素评价

1.发行主体。日本地方公债和美国市政公债的发行者都是地方公共部门或其代理机构。他们的区别在于：日本的地方公债是从债券资金的使用性质方面来界定的，从而给出了偿还责任的认定；而美国的市政债券是从偿还责任的角度来定义的，市政债券并非完全的政府债券，所以才成为市政公债。

2.债券类型。从债券的类型看，日本的地方债券划分为地方公债与地方公营企业债两种基本类型，美国的市政债券主要分为一般责任债券和收益债券两种基本类型。地方公债和一般责任债券是真正的政府债务，直接表现为地方政府的直接债务；而地方公营企业债券和收益债券既具有部分政府债券的性质，也具有部分企业债券的性质，并不直接构成政府的债务，属于政府的或有债务。从一般的数量比例来看，日本地方公债和地方公营企业债的比例大致为5:1，美国的一般责任债券与收益债券的比例结构大致是36: 64。从数据可以看出，日本的地方公共团体承担的直接债务比例比较高，因政府担保形成的或有债务比例相对较低；而美国地方市政机构承担的直接债务比例比较低，因政府担保形成的或有债务比例较高。

3.债券的募集与交易。从债券的募集与交易方式来看，无论日本的地方债券还是美国的市政债券基本上是以私募方式募集的，以公募方式募集的比较少，其交易基本上在柜台市场进行，在交易市场交易的较少。从交易的性质来看，日本地方债券的发行带有一定的财政转移支付及互助性质，不完全是真正意义上的市场活动，只有占地方债券30-40%以公募方式发行的大都市债券和以非公募方式发行、但通过证券公司买卖的地方债券的发行交易才属于真正意义上的市场行为，而美国市政债券发行和交易则属于真正的市场行为。

(二)地方债券的发行审核制度

从两个国家地方公共团体或其代理机构债券的发行程序来看，一般都需要经过立法或有关政府机构的审批。在日本这样的中央集权制国家，由于上下级政府之间存在暗含的道义或传统的关系，下级的债务不可避免地成为上级的或有债务，上级往往成为下级的债务最后承担者，道德风险的存在使得地方政府倾向于多负债，甚至故意负债。因此，日本地方政府及其代理机构发行债券，不仅要本级同意，还需要经过上级政府的批准或审核。

在美国这样的分权制国家，地方政府只对本机立法机构负责，不对上级行政机构负责，是独立的财政主体地方政独立承担财务责任，上级不可能成为地方政府债务的最后责任人。因此，地方政府或其代理机构发行债券一般只需要经过议会的审批或公众的投票同意。

(三)地方债券的偿还机制

发达国家市政债券发行的实践证明，地方市政机构发行债券能否成功的关键不在于融资方式的选择和资金的使用，而在于设计出比较合理、切实可行的偿还机制，并创造一个借款人与贷款人权责明确、补救措施有法律保障的制度环境。

地方政府发行债券的偿还资金存在两种来源:发债资金投入项目的收益和税收收入。具有一定收益的项目可以依靠项目收益来偿还，美国的“收益债券”就是以此为依据而设计的制度安排。而投资于非盈利项目的债务偿还主要依靠政府的税收收入，要求发行市政债券的地方政府必须有比较健全的财政状况和稳定、充足的税收来源。

与之不同的是，日本作为中央集权制国家，由于上级事权往往成为下级的事权，下级的债务不可避免地成为上级的或有债务，上级会成为下级债务的最后承担者，因此在日本存在着双重保证的偿还机制。地方政府作为债券发行者是第一偿还人，中央政府则成为第二偿还人。日本地方债券市场的这种安排，实际上形成了财政风险的集中机制，正因为如此，日本财政的赤字率持续居高不下。

(四)地方公债的管理制度

美国主要通过市场机制和法律框架来约束州地政府的借债行为。地方政府和部门的征税能力是地方政府举债的基础，但其不但受到法律的限制，还受到市场经济政策的限制。美国很多州政府发行一般债券必须要经过公众投票表决同意。不少州还要求收益类债券中每一种债券的期限不得超过项目估计的寿命周期，债券的收益都必须计入专项基金，并不得与政府其他基金混在一起。

而日本政府对市政公债的管理更多地表现为上级对下级的审核管理，地方政府虽被赋予发债权力，但是发债规模、使用方向都由上级政府审批。相对于美国而言，日本对市政公债的管理更加体现了上级部门的作用和权威性，地方政府虽为发债主体，但自主性较小。例如前文所提到的地方政府要想自治省上报发债计划，自治省将各地的发债计划进行汇总，并同大藏省协商，而后由自治省统一下达各地区的发债额度。二者不仅共同制定政府发债计划，还确定发债方针。

三、我国水污染防治市政公债机制构建

根据对美国和日本两个国家发行市政公债的分析和经验，水污染防治发行市政公债也是一个系统的投融资工程，应从制度上进行系统、全面、综合地设计，包括发行机制、运营机制和偿还机制等三个方面。

(一)水污染防治市政公债的发行机制

由于发行水污染防治市政公债的目的和特点与其他债券类型不一样，这需要对水污染防治市政公债在发行过程中的风险有充分的认识，根据以往治理的经验，可能遇见的风险主要包括信用风险、宏观调控风险和其他风险。因此，从水污染防治市政公债的特点和功能出发，按照未来公债的发行流程为序，该市政公债的发行机制设计包括以下几个环节：

1.发行主体资格。鉴于对地方政府的信用风险控制，应对其发行水污染市政公债的主体资格严格把关，应优先考虑经济发展较好、政府财政实力较强、宏观调控能力较强以及项目管理能力较强的地方政府。为达到量化指标，采用指标分析法和主成分分析法对上述因素进行筛选和分析，包括政府经济指标、诚信水平指标、偿债能力水平、综合环境等四个一级指标；具体包括地方政府GDP、地方政府人均GDP(含外来务工人员)、居民人均可支配收入水平、证券市场交易总量、证劵市场人均交易量、地方政府投资管理水平、前期治理成本收益率、前期投入资金使用率、项目资金未来短缺率、融资水平、地方政府直接债务依存度、地方政府直接偿债率、地方政府直接债务负担率、地方财政收入占GDP比重、地方财政支出占GDP比重、城镇登记失业率、人口自然增长率、工业废水排放达标率、工业废气排放达标率及生活垃圾无害化处理率等20个二级指标。

2.债券类型。发行水污染治理的市政公债可以根据治理项目的公共性分为两种类型。第一种是公共治理债券，这种类型的债券发行主要用于水污染的前期建设，发行主体是地方政府，发行方式采用募集式发行，偿还资金来自于地方政府的税收和行政事业性收费。这种债券因为以地方政府的信用作为担保，地方政府承担了较大的偿债压力，因此，发行规模不宜过大，其主要作用是以地方政府介入建立治理投资机制，发行审批和初始投资的风险可以由国家来控制，可谓是“抛砖引玉”。第二种是收益治理债券，这种类型的债券发行主要用于水污染的中后期防治，发行主体是公共行政机构或是水污染防治专项组，发行方式主要采用公开发行，偿还资金来于防治所取得的收益。该类型的债券因为有了地方政府的前期投入和防治收益的双重担保，加大了投资信心，扩大了投资群体的投资热情，因此发行规模较大。需要指出的是，上述两种类型的水污染防治市政公债到底应该如何分配，债券规模的比例应该如何控制，本文并没有深入研究。

3.发行规模。从理论上分析，地方公债的发行规模应根据财政收入、经济规模和经济发展水平的一定比例来确定。然而，根据财政部财科所相关课题组最近的调研结果显示，当前地方债务规模应在4万亿元以上，并且大多数都属于隐性债务。这一数字意味着政府在未发行水污染防治市政公债之前，就已经存在大量的隐性债务，这不仅会增加水污染防治市政公债的偿还风险，也会减低投资者的投资信心。因此，在考虑地方政府隐性债务、或有债务等债务风险的情况下，决定水污染防治市政公债的发行规模的指标猪油地方政府的财政收入、财政支出、地方政府GDP、地方政府的债务承担情况、新增债务增加速度、人均可支配收入分配比率。通过回归分析软件，就可以设定相应的权重，由此可以进一步推定相应的发行规模。但需要指出的是，上述模型尚未考虑剩余权重，因此在实际操作过程中可以作为一个考虑发债规模确定的一个参照数据。

4.发行期限和发行利率。当前，我国重点流域40%以上的断面水质没有达到治理规划的要求，全国有3亿多农村人口存在饮用水不安全问题，全国113个环保重点城市的222个地表饮用水水源地，平均水质达标率只有72%。我国的水污染防治是一个长期且艰巨的过程，水污染防治市政公债的发行期限应以中长期债券为主，同时考虑通货膨胀因素和投资者的可接受程度，水污染防治市政公债的期限考虑为10-15年。

另外，根据经济学理论，利率一般与定价有着非常紧密的关系，参考企业债券的定价原则，水污染防治市政公债的利率也可以通过公债的定价原则来确定。除此之外，水污染防治也是影响关系民生的市场化投资行为，其利率水平还应考虑当地政府的经济和市场环境、银行同期存款利率、国债利率等。

5.投资主体。一般，市政债券对投资者的吸引力主要与四个方面的因素有关：(1)投资者的熟悉程度和信心；(2)交易市政公债的能力；(3)市政公债的信用等级；(4)与风险相关的信息披露。据此，水污染防治市政公债的发行也从上述几点考虑。首先，投资主体的分配比重方面，水污染防治的资金需要量非常大，不适合以个人或小规模投资者为主体，可以机构投资者为主，其比例为30%-40%；其次是银行、保险公司和基金，其比例为30%-40%；再次是个人，其比例为15%-25%；最后应为其他，其比例为5%-15%。

需要特别指出的是，在当前国内热钱涌入的情况，外资也可以成为投资者的一部分，但这一部分应谨慎小心，更不能成为投资的主体。

6.发行审批的步骤及方案。根据十二五规划的预测，大约到2020年，环境保护将成为国民经济的支柱产业，未来15-20年行业复合增长率将达到15%-20%。这不仅意味水污染防治在未来是一项关乎国计民生的产业，也是各级政府未来发展经济过程中不容忽视的硬指标，因此，建议水污染防治市政公债的发行审批应由国家发展和改革委员会、中央财政部、中国证监会和环境保护部共同负责，国家发改委主要是负责公债融资资金的使用方向，财政部门主要负责公债发行的总体规模和发行额度，中国证监会主要负责市政公债的发行和运作等工作，环境保护部主要负责公债环境控制。具体，可由四个部门共同成立审批小组，小组成员由其各派驻5人，共有20人组成。为防止公债发行过程中的腐败，该小组应采用轮流轮岗制和集中分散制，即是在每年年初由每个部门抽调人员组成审批小组，并在年初的4个月内集中审批，审批结束后审批小组遣散；且每年派驻人员采用轮流制。

7.对水污染防治市政公债的发行监管。在发行水污染防治市政公债的过程中，在审批和发行的过程中，中央政府应承担配合该公债发行的监管工作。包括信用评级监管和实时监管两部分。关于信用评级监管，建议建立独立的专业信用评级机构，通过对市政债券发行人进行全面了解、考察调研和分析的基础上，就其信用能力(主要是清偿债务的能力及其可偿债程度) 以专用符号或简单的文字形式表达出来，并作出最终评价结果。关于实时监管，包括发行时间设定的监管、交易费用的偿付监管、交易资金的划转情况监管、场内外交易方式的监管、交易流程异常的监管等。

(二)水污染防治市政公债的运营机制

地方政府在发行水污染防治市政公债之后，就需要依靠运营机制来保证市政公债的有效运行。水污染防治市政公债的运营机制也就是指在水污染防治市政公债发行后至完成偿还义务前，为保证水污染防治市政公债的收益性、安全性和流动性，对水污染防治项目运作过程中的计划、组织、实施和监管等管理体系。为实现水污染防治市政公债的收益性、安全性、流动性和公共性等目标的实现。其运营机制设计方案如下：

1.决策责任模式。水污染防治市政公债的债券类型以收益性债券为主，所筹得资金的去向和责任值得高度关注。这就需要建立严格规范的决策责任制度，以规范的形式明确项目负责人的决策、管理和偿债责任。通过建立贯穿债务发行全过程的责任制，形成有效的激励和约束机制，不仅有利于防范决策失误导致的地方债务风险，也有利于提高债务资金使用效率。水污染防治项目的决策责任人可以有两种选择，一是地方政府，因为水污染防治产品的公共性使得地方政府独立运营人可以保证国有资产的安全；而是多元化责任人，因为水污染防治耗资巨额，需要投入大量的人力、物力，这是地方政府无法独立承担的。后者在严把引入企业关的基础上，不失为一个不错的选择。

2.信息披露制度。在水污染防治市政公债发行后的运行阶段，对于披露的信息、披露的时机等，我国监管部门应有合理的规定，如果地方政府不遵守信息披露规定，监管部门应有足够的权力和手段去纠正地方政府的行为。其披露制度包括披露发行主体的财务状况、审计结果及与偿债和盈利有关的相关财务分析指标。首先，发行主体的财务状况披露应将市场化的市政公债在运营周期内的经营成果、财务状况及相关的现金流情况，称财务状况说明报告，包括盈利说明书、财务状况说明书和现金流说明书。这与证券市场上的财务报告有类似之处，但与之不同的是，财务状况说明报告分项目组进行披露，比如：共有XX污水处理厂，此为一个项目组，在该项目组下，发行人的财产状况、盈利及现金流情况。其次，审计结果的披露包括政府审计结果披露和民间审计双重指标。这两个审计结果分别兼顾了十二五规划的公共性和收益性两个目标。最后就是披露财务分析状况。主要包括收益能力披露、偿债能力披露和成本效益能力披露等。

3.运营风险控制。风险预警。风险预警就是以地方政府对所发行的水污染市政公债的信息作为基础，以债券风险指标体系为载体，对水污染防治项目运营过程中的潜在风险进行全面实时监控，及时评估债券风险状况的综合分析系统。据此，债券风险指标体系的建立就成为该预警系统的核心。水污染防治公债的风险指标体系应包含环境风险层次、偿债能力风险层次及债券特征风险层次三个层次。第一个层次是环境风险层次，主要包括地方政府发债营业周期内的GDP环比增长率、财政收支变动率、CPI、人口自然增长率、地方市场供求关系等指标；第二个层次是债务特征风险层次，主要包括债务负担率、债务依存度、债务增长率、债务逾期率、预期债务余额预算收入比例等指标；第三个层次是偿债能力风险层次，主要包括负债资产比例、借新还旧比例、偿债率等指标。

债务投保。根据国际经验，债券投保的方式主要有三种，一种是在债券发行时投保；一种是在债券发行后投保，称作二级市场保险；一种是基金购买保险。相较而言，第一种投保方式比较适合水污染防治市政公债，这是因为这项公债的规模较其他地方债券都比较大，如果在发行时投保，可以进一步增加投资者的投资信心。

4.流动市场。水污染防治市政公债发行后，债券就像商品一样进入到了流通环节，流通性好，说明债券的交易良好，发展态势优，进一步增加投资价值，该债券的流动市场的设计也需要及时跟上。这里，可以将水污染防治市政债与一般债券市场连接起来即可，采用柜台交易和交易所交易两种方式。另外，还可以考虑开展网上交易等流通网络。

除上述运营机制的几个方面以外，对其运营过程中的相关配套方案的设计也不容忽视，包括运营过程中的监管、运营过程中的税收优惠等。

(三)水污染防治市政公债的偿还机制

水污染防治市政公债的偿还机制应包括偿还责任机制、偿还方式和风险控制等三个方面的方案设计。

1.偿还责任机制。结合调研过程中发现的问题，建议首先应以地方政府牵头，建立和监督专门的偿付基金，并为市政公债的偿还提供有限担保，为了明确偿还人、地方政府、投资群体之间的偿还责任，最关键的就是要加强信息披露责任的划分。这是因为前两点并不能完全避免债券违约，地方政府负有信息披露的责任，就可以保证投资能够及时准确地了解项目运行的真实情况。

2.偿还方式。首先，应建立多元化偿债资金来源渠道。在水污染防治项目开始产生正收益时，可以通过收益偿付本金和利息；若水污染防治总收益仍无法偿付时，可以依靠地方政府的税收收入担保支付；若仍无法偿付，或可以采用偿债基金，或可采用债务收入来补付差额。其次，应实行分类偿还。若项目收益性很差或基本不存在收益性，可以采用担保偿还法；若项目的经济和社会效益较好，可以采用直接偿还法；对于综合、源头性水污染治理项目，可以采用偿债基金法等。最后，建立水污染防治公债专项偿债基金。将水污染防治市政公债的偿债基金建立在中央政府一级或是中央直属的地方形成机构，建议可以考虑证监会地方局或是发改委地方局，即当某一支水污染防治市政公债发行以后，水污染防治项目自发行之日起在一定周期内，按照其运营所产生收益的一定比例提取专项偿债基金，并设置“水污染防治专项偿债基金户”。另外，需要特别注意的还有提取时间和提取比例。

3.偿还风险控制。对于水污染防治项目而言，其包含的内容不仅有基础设施，也有公共事业建设。根据调研显示，有部分发行的准地方债券，在挂牌交易以后，投资者较少。各级地方政府虽然多数以各级财政收入作为担保进行投融资；然而，即使是江苏省这样的经济发达省，财政收入每年都需要上交55%左右，自留较少，除去各专项财政支出以外，剩余的收入能留下来专用作偿还债券的可能性几乎没有。因此，从宏观上看还是制度不健全造成的，首先应完善相关法律制度，包括《地方政府公债法》、《地方公债发行法规》等法律法规的建立和完善；除此之外还应明确监管机构及其职责；建立健全专项债券评级机构；建立信息公开披露制度；注重责任追究；完善证券市场机制和引进私人债券保险等。

 

参考文献：

〔1〕张磊，杨金梅.美国市政债券的发展经验及其借鉴[J].武汉金融,2010年第1期.

〔2〕李建栋，李春涛.中国市政债券政策初探[J].中国金融,2010年第8期.

〔3〕张海星.美日地方公债及启示[J].财经问题研究,2001年2月.

〔4〕袁久和.国外环境保护投融资体制及其对中国的启示[J].南宁职业技术学院学报,2007年第3期.