在辽河流域水污染防治方面，辽宁依靠专项资金、排污费资金，实施工业污染源治理、建设污水处理厂，进一步支持流域水污染防治。按照《辽河流域水污染防治规划（2006-2010年）》，截至2010年年初，辽宁134个规划项目，总投资111.07亿元，已完成投资69.82亿元，占63％。项目可以分为三大类：一是54个工业治理项目，总投资36.79亿元，已完成投资26.07亿元；二是65个城镇污水处理设施项目，总投资61.45亿元，已完成投资34.68亿元，新增污水处理能力359万吨/天；三是15个重点区域污染防治项目，总投资12.83亿元，已完成投资9.06亿元。以上项目投资中，省财政集中安排91个辽河规划内项目，投入15.54亿元，地方财政投入13.66亿元，贷款、企业自筹等社会资金40.62亿元。截至2010年初，辽宁省对辽河流域水污染防治累计筹措资金39.91亿元，其中中央补助18.26亿元，省本级财政安排5.85亿元，市县财政安排15.8亿元。2006-2009年，全省排污费累计投入17.2亿元，其中，中央1.5亿元，省本级2.5亿元，市县13.2亿元。排污费重点安排用于工业污染源治理项目及区域环境综合整治项目等。

（三）政府投资机制建设

1．建立辽河流域水环境保护专项保障机制。随着辽河流域水环境保护的逐渐深入，各级政府陆续设立了财政专项资金，确保了政府投入的连续性，包括辽河流域水污染防治专项、中央及省级农村环保专项、中央三河三湖及松花江流域水污染防治专项等。目前，以专项资金为主的财政投入保障相关政策体系已经初步形成。

2．构建辽宁东部生态重点区域财政补偿机制。辽宁东部生态重点区域主要是大伙房水库水源保护区。为了加强水资源的保护，水源保护区以牺牲自身经济发展为代价进行大伙房饮用水源地的生态建设，关闭了众多对水源污染严重的造纸、化工企业，并对水源地周边的工业企业发展做出了严格限制，对水源地周边的经济发展和居民生存发展造成了一定的影响，拉大了当地与省内其他县区城乡居民的收入差距。为了改变这种状况，辽宁省开始探索建立财政补偿机制。按照《关于对东部生态重点区域实施财政补偿政策的通知》（辽政发〔2007〕44号）文件精神，2008年起，辽宁省级财政每年安排东部受补偿的16个县（市、区）财政补偿资金1.5亿元，累计已安排3亿元，对辽河流域上游水源地保护起到积极的促进作用。

3．探索污水处理厂建设资金整合机制。为了推进辽河流域水污染防治，辽宁省正在探索污水处理厂建设财政资金整合机制。为提高财政资金使用效益，辽宁省加大了资金整合力度，对专项资金进行统筹安排，集中支持重点水污染防治项目建设，取得了较好的效果，推动了辽宁减排能力的跨越式提升。

二、辽河流域水环境保护政府投资存在的问题

1.总量规模低，资金需求缺口大。政府投资一直是资金投入的主体，对辽河流域水环境保护起到了关键性作用。但是，辽河流域的环境问题由来已久，从20世纪七八十年代至今，几十年的环境污染不断累积，形成了沉重的历史欠账。尽管进入“十一五”时期，中央和辽宁省级财政都设立了专项资金支持辽河流域治理，但实施的时间短，专项资金的总量规模低，与环境治理资金需求相比存在着较大的缺口。从几个时期的水污染防治规划完成情况可以看出，实际完成投资与计划完成投资相比仍然很低，政府投入一直处于不足状态，缺口明显。随着经济社会的发展，整个社会对于生态环境质量的要求也在不断提高，辽河流域生态环境建设的标准同样需要相应的提高。辽河流域水环境保护的资金需求仍将进一步扩大。

2.资金来源少，投入渠道单一。从辽河流域水环境保护的资金来源和投入渠道上看，政府投资仍存在缺陷，即资金来源少的同时投入渠道也比较单一。早期的资金来源主要是省级集中的排污费，2006年以后，中央和省级财政陆续设立了专项资金，同时增加了一些部门的预算支出用于辽河流域治理。但是综合起来，也不过是排污费、中央三河三湖专项、辽河流域水污染防治专项三个主要方面，再加上一些分散在林业、水利等部门的预算支出，资金来源很少，有的资金还是一次性的预算安排，缺乏连续性。总体上，辽河流域水环境保护主要依靠地方财政投入和中央财政补助资金的支持，对于民间资本的吸引不够，社会力量的投入不足。虽然辽宁已经开始在污水处理厂建设方面探索社会和企业共同参与的发展模式，在项目建成后实施市场化运营，但部分污水处理厂在经营权委托、转让过程中存在不科学、不规范的现象。在投入渠道上，更多的是着眼于工业污染源治理项目、污水处理厂项目两大方面，主要针对污染防治，投入渠道和领域过于单一，水土流失、流域动植物资源破坏等辽河流域水环境存在的其他问题没有得到足够的重视和有效的解决。

3.资金分散列支，缺乏有效整合。辽河流域水环境保护所牵涉的部门很多，诸如环保、林业、水利、农业等直接相关的业务部门，还有国土、建设、交通等掌握项目工程建设实施的职能部门，由此形成了多头管理、政出多门的管理格局，此种多龙治水的局面导致了政府投入的资金分散，每个部门对资金的使用安排都有着各自的目标和导向。资金分散列支，表面上看是多个部门都对辽河流域水环境进行了投入，但实际上缺乏有效的整合，浪费了本就十分有限的财政资金；有的政府投入属于撒芝麻盐，资金额度较低而且不具有连续性，降低了资金的使用效益。同时，现有预算科目设置已经实现按照功能进行分类，比政府收支分类改革之前有了很大的进步，但是与水环境保护直接相关的支出仍然分列在多个预算科目中，难以准确全面地反映出政府投资状况。

4.偏重项目建设，资金监管薄弱。从九五计划、十五计划再到2006-2010年的辽河流域水污染防治规划，都是以项目工程为带动资金投入的载体，通过工业污染治理、污水处理厂等项目来治理污染，落实减排目标。这种做法的好处是易操作、见效快，在早期辽河流域环境问题较轻的时候具有一定的优势。但是近年来，辽河流域的水环境问题日益复杂，单纯依靠项目建设，难以从根本上解决环境问题。偏重项目建设，导致了项目运行困难、资金监管薄弱的问题。近几年，各地区在短时间内上马大量工程，多数项目没有进行跟踪问效，资金监管薄弱，绩效评价有待加强。工程建成后的运营问题一直没有得到很好的解决，有些市县的污水处理厂存在运营困难。

5.缺乏跨行政区域合作机制。辽河流域面积达21.96万平方公里，流域涉及内蒙古东南部、吉林西部、辽宁大部分地区，包括多个省市地区。2008年，辽宁省开始着手建立省内跨行政区域合作机制，制定了《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》，按照考核结果，确定各市应缴纳的补偿资金。资金补偿给流域下游城市，专项用于水污染综合整治、生态修复和污染减排工程。目前，辽宁省内已经初步形成了针对各市的水质考核机制。但是各市之间的责权仍不明确，考核指标也有待进一步细化，协调合作机制还不完善。与辽宁省内的跨行政区域合作机制建设相比，在整个辽河流域范围内涉及的辽宁、吉林、内蒙古几个省份之间的跨省级行政区域的合作协调机制更是一片空白，既缺乏中央政府的协调，也没有建立起有效的合作机制。一方面，流域上游省份缺乏实施水环境综合治理的积极性；一方面，流域下游省份独自承受污染防治压力，违反了“谁污染、谁治理”的环境保护基本原则，制约着流域的综合治理

三、完善辽河流域水环境保护政府投资的政策建议及机制设计

（一）基本政策建议

1.加大财政投入保障力度。一是调整财政支出结构，确保财政支出不断向环境保护倾斜，尤其是新增财力要重点向环境保护这种关系到社会民生和稳定发展的领域倾斜。近几年，我国财政收入增长的速度很高，但是同期用于环境保护的财政支出增加比例却远低于收入增长速度。即使考虑到需要重点支持的领域很多，当前财政支出的结构也存在一定问题，环保支出仍显不足，结构有待进一步调整优化。二是逐步提高辽河流域水环境保护支出占环境保护总投入的比重，从制度上保证水环境保护投入拥有稳定并持续增长的财力资金来源。具体来说，每年政府应按照一定比例或按照固定额度增加财力投入规模，切实解决辽河流域环境问题。三是整合现有财政专项资金。总体上，当前财政支持辽河流域水环境保护的专项资金主要来自中央三河三湖、辽河流域水污染防治、农村环保专项三个方面。这三大专项资金有着一定的关联性，应按原资金使用渠道，制定或调整使用方向和管理方式。本着“集中财力办大事”的原则，统筹使用分散的财政专项资金，发挥资金和政策的合力作用，改变资金使用分散、多头管理的状况。

2.增加政府资金投入来源。一是设立辽河流域生态建设专项资金。在整合原有的三大专项资金的基础上，建议中央和地方政府共同设立辽河流域生态建设专项资金。区别于原有的专项资金主要针对水污染防治项目工程的建设，辽河流域生态建设专项资金主要针对流域内的生态环境保护和修复项目工程的建设。例如，生态修复项目建设、生态补偿机制建设、水利基础设施建设等。二是提高排污费集中比例设立辽河流域环保基金。该项基金以低息贷款、贷款担保等有偿使用的方式，对地方政府和符合条件的企业进行流域水污染防治重点项目予以融资支持。三是安排地债资金支持辽河流域水环境保护。2009年，中央财政首次代发了地方政府债券，为地方政府提供了新的融资平台。在今后新发的地债中，建议辽宁省利用地方政府债券，增加安排地债资金支持辽河流域综合治理。

3.拓宽政府资金使用渠道。一是支持流域综合治理的技术创新。先进的技术手段是流域生态环境综合治理的重要保证。只有不断的研发创新，提高技术水平，才能最大限度的发挥出政府投资的推动引导作用。反过来，政府资金也应该加大对技术研发的支持力度，研发治污的新工艺等。二是支持农村面源污染防治。辽宁是农业大省。农业种植面积较大，农村面源污染较重，对辽河流域水环境产生了一定的影响。政府投资应支持农村面源污染防治，结合农村环境综合整治工程，降低农业生产化肥、农药施用量，控制耕地水土流失。三是支持水环境保护基础设施建设。辽河流域治理，离不开环境基础设施的建设。政府投资应重点支持污水处理管网建设，提高污水收集能力，支持大伙房水库输水工程建设，优化配置全省水资源，支持林区、湿地等生态隔离带建设。

4.改进预算科目设计。一是在环境保护类下面设置水环境保护款。整合现有的与流域水环境保护直接相关的预算支出科目，形成完整的预算支出安排。二是在环境保护类水环境保护款下面设置水污染防治项、流域生态环境建设项，将原来安排在其他科目下的与流域水环境保护直接相关的支出列在此处。

（二）相关机制设计

1.跨行政区域合作机制设计。一是建立跨省级行政区域合作机制。辽河流域主要涉及辽宁、吉林、内蒙古三个省份。从地理位置上看，吉林和内蒙古处于流域上游地区，应当承担起保护好流域上游地区水环境的责任。辽宁处于流域下游地区，应当承担起保护好流域下游地区水环境的责任。二是进一步完善省内跨市行政区域合作机制。目前，辽宁省已经初步形成了全省跨市河流断面的考核机制，省环境保护行政主管部门根据监测结果确定每月各市应缴纳的补偿资金总额。未来应进一步完善断面水质考核指标体系，提高考核机制的可操作性，抓紧制定出辽宁省流域水污染生态补偿的管理办法，运用专项资金提高全省各市开展辽河流域水环境保护的责任心和积极性。

2.投资监管机制设计。一是在国家相关法律法规的指导下，应明确财政部门和项目管理部门作为监管的主体，共同制定实施政府投资监管制度和办法。在做好事后监督的前提下，还要将监管前移到项目立项之初，从预算安排到项目论证都应该符合相关制度办法。二是建立水环境保护投资责任追究制度。要建立投资责任追究制度，对于绩效差、资金使用存在问题的项目追究责任，依法依规进行处罚，同时在之后的预算安排和项目立项的过程中对相关投资主体予以限制。

3.市场融资机制设计。一是继续探索市场化运作。对于具备市场融资条件的项目，要制定相关政策鼓励社会化资金进入，逐步理顺融资程序。政府投资要发挥引导作用，对市场化资金给予贷款担保、财政补贴等支持政策。二是规范项目经营权转让。当前能够实现经营权转让的项目主要集中于污水处理厂、垃圾处理厂等方面。在污水处理厂经营转让的过程中，要严格执行特许经营权管理规定，科学合理约定转让协议，制定合适的经营转让期及水价。