中国社会科学院

内容提要：自住房制度改革以来，我国的房地产价格(下简称房价)呈持续上涨的态势，近年来发展到非理性地步，中央为治理房价问题，曾多次推出调控政策，从总体看已初见成效，然而由于这些举措多是直接调节供求的治标之策，因此一些房地产开发商(下简称开发商)仍然处于观望态度，导致调控与被调控者双方的博弈依然处于胶着状态。这表明要从根本上治理房价问题，还需要找准造成房价畸形发展的深层根源，推出治本之策，方能达到目的。
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                            关键词：房地产价格  供求调节  根源  治本之策

一、房价问题探源

对于造成我国房价持续非理性上升的根源，学术界在探索中见仁见智，当前较为集中的看法是，住房供给制度改革采取了单一的市场化供给方式和“土地财政”不良作用所导致。这两种看法从其特定视角来看也有道理，但从我国的改革实践来看或从理论来说，都难令人信服。

第一，从住房供给方式改革实践来看，实施的是货币化改革，从未搞单一的市场化供给改革，始终是政府政策供给和市场化供给两种方式并行的。这表现在改革起步时，一方面开放住房市场，允许居民自由买卖房屋，一方面又将计划时期的福利配租房按成本价或标准价卖给职工，这个办法从本质上说依然是政府政策保障供给方式。此后鉴于大多数职工在一定时期内收入还难以大幅度的增加，从而买不起商品房，为解决计划时期遗留下来的住房拥挤问题，又实行了“职工集资建房”办法，即政府无偿划拨土地，由各个行政事业单位和企业主办，并按职工的职务级别分配的供给方式，这种方式至今还进行。此外在本世纪以来为解决贫困居民住房问题，又实行了廉租房供给方式等等。可见，多年住房制度改革实践，始终是沿着双轨制进行的。

第二，“土地财政”的形成的确弊端很多，对房地产市场也有不良影响，但把它说成是造成房价问题的主要根源，不仅与事实不符，而且在理论上也说不通。我国政府向开发商供给土地方式采取的是完全市场化方式，即“挂、招、拍”方式，通过市场发现价格。一宗土地最终能卖多少钱，决定于市场价格而不决定于政府，政府把起拍价抬高了，开发商认为地价太高无利可图就会不参加竞拍，从而土地就无法卖出去。如果开发商认为把这宗土地买到手可以赚取高额利润，就会争相提价，从而就可能把一宗土地拍成天价，出现地王。至于说“土地财政”的存在，政府为增加财政收入而千方百计多卖地，这完全符合事实，在现实中的确存在搞大拆大建甚至重复拆迁，乃至设法挤占耕地等不良现象，但从理论上说，多卖地意味着土地市场供给的增加，有利于降低房价，不会造成房价上涨。多年来政府出卖土地的挂牌价不断上升是与房价不断上升直接相关，但并不是政府有意抬高地价，因为政府向市场供给的土地是熟地，即经过拆迁整理后可以直接用于住房建设的土地，政府取得这样土地是有成本的，要支付拆迁补偿费及整理费等，所以随着住房价格的不断上升及整理费用的增加，政府将生地变熟地的成本就会不断上升，政府为保本就不得不相应的提高挂牌地价。总之“土地财政”虽然对土地供给有一定不良影响，但把它说成是导致房价持续上升的主要根源，甚至说成罪魁祸首是没有根据的。

那么造成房价问题的根本原因是什么，我们认为是制度上缺欠造成的，是有关房地产开发供给及保有的管理制度和政策的缺失导致房屋市场供求关系扭曲，也是造成我国房价持续快速上升，发展到非理性的暴涨的基本原因和深层原因。这集中表现在以下几方面：

1.我国土地供给制度实行的是严格的计划限量控制供给方式，而住房市场却实行的是完全市场化的自由买卖方式，即没有数量限制的敞开供给办法，加之，有关当局又把房屋产业看成是推动经济增长的支柱产业，为拉动内需又常常在信贷上和房屋购买上实施某些优惠政策，这种土地供给从紧，而房屋供给从松的制度安排，势必造成房屋市场供求关系的严重失调，加之，我国住房供给制度改革又是在计划经济时期遗留下来的，在居民住房紧缺和拥挤的基础上实施的，随着改革开放后居民收入的逐步提高，房屋市场的放开，居民改善居住条件的需求日趋旺盛，从而不可避免地推动住房市场供不应求的矛盾日趋尖锐化，房价持续大幅度上升就成为一种客观必然。

2.我国住房用地供给制度规定，除政策性用地之外只向有资质的开发商供给。这一制度安排，不仅造成一部分开发商垄断了商品性住房用地，也造成了开发商垄断了住房市场的供给，居民所需住房都只能从开发商一个出口去购买，这就造成了我国房地产市场供求关系畸形，只有买方竞争而无供方竞争，从而为开发商追求高额利润，不断大幅度提高房价创造了实现机制。

3.我国城市现代化改造，多是采取大拆大建的方式，即整片的将地面建筑物无论可用或尚可用，也无论是新或是旧，都用一律拆除，进行全面新建的办法，加之城市规划又没有事先安排好拆迁所需住房，结果不仅造成资源上的大量浪费，更重要的也造成一批又批的强制性、紧迫性的新房需求冲向房屋市场，从而使本来就供不应求的住房市场的矛盾更加尖锐，进一步增强了房价上升的推动力。

4.我国土地出让方式采取的是大手笔，成大片的整体出让办法，由于地块太大，虽然在制度上规定了开发商取得土地后要限期完成开发，一般规定是三年，但又不得不同意开发商可以分期开发。这种制度安排实际上为开发商囤积土地提供了制度空间，不仅造成大批土地不能及时开发利用，也对供不应求的房屋市场起了火上浇油的作用。

5.税制体系不完整，调节住房占有和供给的税种缺失，虽然有关当局早已发现，在20世纪90年代就启动了财产税和遗产税的建设，但由于种种原因，至今没有出台。而现行税制体系中仅有的房产税，只是对行政事业和企业及社会团体拥有的房地产课税，而对自然人拥有的住房无论多少，都一律不征税。这种税制安排不仅造成政府失去调节房产占有不公的重要手段，更重要的是在客观上形成一种对房产投机和大量占有行为的鼓励机制，从而对本已供不应求的房屋市场起到推波助澜的作用，成了房价上升的一个重要推手。

6.沉重的房地产开发方面的行政事业收费，也是抬高房价的重要因素。因为这些收费并不是由开发商负担，都是由开发商将其计入房屋开发成本，通过提高房价由购房人负担。房地产开发方面的行政事业性收费过重和不合理问题，早在20世纪90年代中央已经察觉，并为治理这个问题实施了税费改革，经过多年的努力，虽然已取得显著成效，但由于这方面收入已成为地方政府的一项重要的、自主支配的财政性收入，许多收费项目依然没有得到解决，特别是诸如城市建设大配套费及水、电、气、热等设施增容费或贴费等高额收费项目(下简称四源增容费)，依然在征收中。这些项目对房价影响有多大，由于各地收费项目名称及力度各有不同，其复杂性难以进行完整的统计，研究者多是以局部资料推算其影响度，不少人认为大约占房价的20%左右，有的说占15%左右，笔者手头资料显示，一线城市收费水平最高，仅城市建设大配套费和四源增容费与贴费，就高达住房开发成本的20%多，大大高于房屋开发过程中税收所占比重，比如有的城市仅城市建设大配套费一项，就高达房价的15%，再加上四源费，就远远超出了20%的水平。这些收费是十分不合理的，就市政建设大配套费来说，其性质乃属重复征税，因为政府为筹集城市建设和维护资金，已开征了“城市建设维护税”，既然市民已缴纳了享受城市建设服务的费用，而在买房时还要再次付出高额的城市建设配套费，显然是违背税不重征的原则，并且市政建设是一种普遍服务的公共品，是在城市生活和活动的人共享的服务，只对买房人征收也不公平。至于四源增容费，就其本质来讲，乃是公用事业部门扩大再生产和扩大销售产品所需设施的投资，它并不是资本金的消耗，而是资本金的变型，是从货币资本转化为固定资本，而资本性资金筹集以费用名义征收，显然是垄断行业的霸王条款，更严重的是这种费用又是重复征收的，即买房者在购房时要承担增容费，而在买房后使用水、电、气、热等准公共品时，公用事业服务部门，又将以折旧形式把为服务品增容投入的费用纳入成本，通过收取使用费再征收一次，十分不合理。

二、改革对策抉择

综上所述可以看出，仅仅采取抑制房屋需求和促进房屋供给的政策，难以达到根治房价的目的，要使房价回归健康状态，确保“居者有其屋”民生目标的实现，只有深化相关的体制与制度改革，消除造成房价问题的根本原因，方能达到目的。为此实施以下改革十分必要。

1.深化住房供给体制改革，创新住房供给方式，从现行的以市场供给为主，政府保障扶贫帮困为辅的住房供给方式，向政府保居住基本需求为主，市场保居住优化需求为辅的住房供给方式转换，这可能是现阶段住房供给方式的较佳选择。具体来说，就是政府在坚持住宅供给货币化前提下，政府保障每一个家庭都能拥有一套住得下、经济适用、买得起或租得起的住宅，以切实落实科学发展观，达到“居者有其屋”的民生目标。市场保优化需求，就是市场承担富裕阶层和不愿住政府保障房的居民所需房屋的供给。不仅居民在政府保障房与市场供给房之间可以自由挑选，又可以自由转换，当享受政府保障房的家庭，想拓展自己住房的空间或优化住房条件时，将自己居住的政府保障房退回给政府后，就可以去市场购买自己想要的住房。当然这并不意味继续维持现行的全面开放的自由化房产市场，而是要相应的改为有适当约束的市场[①]，以便从根本上消除土地的有计划限量供给与完全开放的自由化市场之间的矛盾，从而从制度上保障房屋市场供给与需求的有序和协调，利于房价健康的形成。可能有人会认为实行这种有约束的住房市场模式，是与市场经济相矛盾的，因此只能用放开土地供给市场来解决矛盾。我们认为，我国的国情决定，完全开放的土地市场，向房屋用地市场敞开供给土地，在我国不可行，也与科学发展观相违背。更重要的是，这种全面开放土地市场不可避免的要导致我国经济社会发展的不可持续，给民族带来灾难性后果。这是因为：第一，我国将在很长时期处于社会主义初级阶段，多数居民还处于不够富裕状态，据估算今年底我国的人均GDP可能达到4000美元，折成人民币也不过人均只有25000元，经过分配后，人均可支配收入还要比这少得多，在这种情况下，如果以正常房价收入比为6估算，则要有近80%的家庭买不起住房，为实现“居者有其屋”民生目标，没有政府的帮助是无法达到目的的。第二，我国是一个13亿多人口、国土面积只有960万平方公里的人多地少国家，现在已开发利用的土地面积已达总面积的75.5%。剩余的不到25%的土地还不能完全用于开发建设，为保护人民生存赖以承载的生态环境，我们划定了禁止开发区和限制开发区，还要确保食物安全所需的18亿亩耕地等，去除这些需要，所剩可开发利用的土地更为有限，然而随着我国人口的增加，经济社会发展和城市化的快速推进，人民居住条件需要改善等，对土地需求不但不会减弱，反而会更加巨大。因此，土地供给不足的矛盾将会长期存在。在客观上决定了政府必须有计划的科学合理的配置土地，约束各方面集约和节省的利用土地，节制各方面土地需求，从而也决定了我国的土地市场只能是有约束的市场而不能是完全开放无限供给的市场。

    2.深化土地供给和运营制度改革。首先与住房供给方式双轨制改革相适应，住房用地供给也相应的实行规范化的双轨制度变革，即：对政府保障性住房用地，实行有计划无偿划拨为主，对商品房开发用地，在实行严格数量控制供给前提下，一律实行市场拍卖的出让方式，以确保国有土地资源不流失。其次，为强化政府对国土资源供给与运营的监督，为建设国有土地开发与运营过程的防腐倡廉体系，要改革现存的集土地管理监督及土地运营于一身的政事不分的体制，将国有土地资源资产化运营职能，从国土资源管理部门分离出去，成立国家住房保障公司和国家土地资产运营公司两个公共事业部门。将政策保障住房的用地，不再分散的直接划拨给各行政事业和企业单位，改为划拨给国家住房保障公司，由该公司直接向建筑市场招标，选择有资质和绩效优越的建筑公司进行住房建设，建成后由住房保障公司按政府法律规定的标准，向符合享受廉租房和廉价房的家庭，以出让不完全产权形式，比如只以建筑成本定价进行转让，并承担住房售后服务及按政策回购出让保障性住房等业务。国家土地资产运营公司，则承担商品房市场所需土地的供给职能，为此要将现行的协议定价、行政定价等非市场化定价方式，一律改为市场定价方式，即一律实行拍卖方式，交由国家土地资产运营公司统一执行这项职能，国土资源部作为政府部门则执行国土资源终极所有权代表职能，对国家土地资产运营公司进行监管，以实现政事分开改革的目的，消除土地管理与市场运营之间政事不分，所造成的诸多严重弊端。

    3.转换旧城改造和城市现代化建设中追求全新的、大拆大建的不正确理念，切实以科学发展观为指导，认真吸收和学习国外旧城现代化改造的先进经验，在旧城改造规划和设计中，要千方百计珍惜原有建筑资源，修旧利旧，尽力减少大拆大建，以减少建筑资源的浪费，降低城市改造的成本，减轻人民的负担，从而减少住房大量拆迁所带来的，对住房市场需求的不良冲击，促进住房市场价格的理性回归。

    4．深化房地产开发与占有方面的税费改革。第一，下决心尽快开征不动产税及遗产税(包括赠与税)以扼制房屋的过度需求并构造对财产占有不公的调节机制。此外，为限制土地和房屋的投资与投机活动，不仅须要严格征管土地增值税，并要增设土地与房屋的超短期转让税等新税种，以强化市场自我约束机制。第二，进一步整顿各类行政事业收费项目，下大力气取消不合理的收费项目，特别是要尽快取消城市建设大配套费及四源费的征收项目。在此基础上，将所有保留的行政收费项目的收入，全部纳入国家预算，实行收支两条线管理。事业单位的收费项目，凡是属于自收自支自负盈亏，无须国家财政补贴的则实现政事分开改革，转向市场化经营，需要国家财政拨款的事业单位，其各类收费收入都一律纳入单位预算管理，不作为预算外管理。以强化其收费管理与约束。

    5.改革土地收入管理体制，以解决“土地财政”造成的诸多弊端及其对房屋市场的不良影响。对如何解决“土地财政”问题，人们认识尚无共识，我们认为解决这一问题唯一出路在于采取釜底抽薪，方能达到根治目的。这就是将各地出让国有土地使用权的收益，[②]全部上解国库(中央国库)，作为改造和建设基本农田、供给禁止开发区和限制开发区的生态建设和养护以及充实政策保障住房建设经费等用途的专项基金，由中央财政通过转移支付进行分配和监督管理。这样做的好处是，既可以从根本上解决各个地方多卖土地的冲动所造成的诸多弊端，又有利于解决各地方土地收益苦乐不均的问题。为实现此项改革，还要相应的依事权与财力相匹配目标改革财政体制。