安体富、窦欣/中国人民大学

内容提要：最近几年，房价暴涨成为人们关注的一个热点，它影响着经济社会发展的各个方面，尽管政府为此不断出台调控政策，但效果有限。而房价暴涨与土地财政有着密切关系。本文多角度分析了房地产宏观调控不力的原因，特别是财政体制及土地财政方面的问题，并提出逐步解决土地财政问题、增强房地产调控效力方面的政策建议。
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                     关键词：土地财政  房地产市场调控  完善地方税制

一、引言

随着住宅商品化进程的推进，我国房地产市场连续十几年持续火爆，房价出现过快增长。据统计，2009年，全国商品房销售面积9.37亿平方米，比上年增长42.1%，创历史新高；销售额4.4万亿元，比上年增长75.5%；新建商品房成交均价每平方米4695元，比上年上涨近24%。房价过高，涨幅过快不仅引发社会多重矛盾，同时也增加了人们对市场泡沫的普遍担忧。为此，中央政府从2003年起陆续出台各项限制房地产市场过热的调控政策，以期遏制房价过快增长的势头。而面对我国房价的居高不下，2009年末、2010年初中央政府又连续高密度地出台了一系列调控政策，其中，“新国十条”中的“考核问责机制”、“二套房、三套房信贷政策”等严厉措施被誉为我国房地产调控历史上涉及面最广、力度最大、影响最深远的一次调控。但是，在中央房地产调控的重拳之下，2010年4月，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨12.8%，其中，新建住宅销售价同比上涨15.4%，商品住宅销售价格上涨17.3%，调控政策的效果与民众预期差距较大。

与此同时，地方政府从土地开发及其相关领域所获得的土地财政收入剧增，除了与房地产相关的税收收入外，国有土地有偿出让收入在近几年内出现大幅增长，2009年，全国土地出让收入为1.59万亿元，较2008年的1.03万亿增长了54.37%。此外，地方政府为弥补基础设施建设方面的财力不足，利用土地进行大规模抵押贷款。据有人推算，东南沿海的一些县市基础设施建设投资每年高达数百亿元，财政投入仅占10%，土地出让金约占30%，60%靠土地抵押从银行贷款融资。土地财政已成为地方政府重要的财政收入来源之一。

土地财政规模的扩大，在一定程度上助推了房价的上扬，房地产市场的冷暖与地方政府利益息息相关。因此，增强房地产市场调控效果，必须首先处理好地方土地财政问题。

二、房地产宏观调控不力的原因分析

(一)地方经济与房地产业发展密不可分

在中央政府与地方政府之间的委托代理关系中，地方政府除具有维护社会公平，使社会权利最大化的“社会人”的职能外，还具有追求自身利益最大化的“经济人” 职能。这也就造成，在中央政府和地方政府所追求的职能目标一致时，上级下达的指令就会得到有力的贯彻执行，而当两者的职能目标不一致时，地方政府“经济人”职能特点就会导致中央政府的政策目标难以落实。我国房地产宏观调控就存在这个问题。

我国中央政府制定的房地产调控的目标是合理引导住房消费，抑制投资、投机购房需求，稳定住房价格，加强房地产市场风险防范，完善保障性安居住房建设，促进房地产市场持续平稳健康发展。但是，地方政府从自身角度出发，更多的是考虑房地产经济与当地经济的发展、财政收入以及地方官员的政绩之间的关系。

当前，我国地方经济面临产业结构调整与升级的困境，同时也面临着节能减排的压力。房地产业的发展不大涉及产业技术升级、环境污染、降低能耗等棘手问题，因此是带动地方经济增长行之有效的办法。同时，房地产产业链巨大，带动效应明显。房地产业的发展能够带动建筑、建材、冶金等50多个生产部门20多个大类近2000种产品的发展[①]。据统计，每100亿元房地产投资可以诱发建筑业产出90.76亿元，制造业产出123.61亿元，采矿业16.64亿元，商业11.16亿元，房地产业自身10.98亿元等[②]，我国每年的GDP增长率中，有超过2个百分点是直接或间接由房地产拉动的。因此，房地产业自身和相关的经济效益符合地方政府推动本地经济发展，提高政绩水平的需要，地方政府对房地产业的打压缺乏动力。

(二)地方财政对土地财政过度依赖

我国自1994年实行分税制改革以来，中央上收财权，下方事权，地方与中央的财力、财权、事权不匹配，地方财政困难的问题突出。房地产业的发展增加了地方政府的自主性财政收入。

首先，房地产业的发展有利于地方税收收入的增加。房地产业从开发、交易到保有的过程中涉及税种较多[③]，且多为地方税，直接带来地方税收收入的增加。此外，由于较高的产业关联度，房地产业的发展也促进了建筑、冶金、采掘等其他产业税收的增长。

其次，通过房地产业的发展，由地方政府垄断的国有土地所有权可以通过土地出让的方式变现，直接带来地方预算外收入。2000年—2009年，全国土地出让金收入从292.58亿元飙升至15939亿元，平均增幅为56%，远高于同期地方政府财政收入增长幅度，土地出让金收入与同期地方财政收入的比值也从2000年的9.3%攀升到2009的49%。土地出让金收入已经成为地方政府继税收收入之后的第二大财政收入来源。而国家房地产调控政策中“新建保障性住房建设用地规模达到当年住宅建设用地规模25%以上”的要求在一些地方未能落实。

再次，为了满足市政建设投资需要，地方政府通过以各种形式的融资平台将土地进行抵押融资，随着土地价格的升高，政府可以得到的融资额度也随之扩大。

房地产市场的兴衰直接牵涉到地方政府的利益得失，两者一荣俱荣，一损俱损。因此，地方政府在执行中央房产调控政策时，具有不彻底性，调控措施难以到位。

(三)投资、投机性购房需求旺盛

受货币通胀、投资渠道、进入门槛、利润预期和投资风险等影响，房地产成为在当前经济形势下投资、投机的主要方式之一。据一份相关调查显示，在500名被调查者中，有93%的调查者具有投资理财行为，而这其中又有3/4以上的人选择了房产为理财的主要方式。此外，由于我国房产税制设计的缺陷，房产保有成本过低又进一步刺激了房产投资、投机行为的增加。房地产开发、交易、保有阶段中的11大税种中，开发、交易阶段数税并课，税负较重，而保有阶段税种较少，优惠政策多，税负过轻， 形成了房地产税制“重流通，轻保有”的格局(见表一)。为了减少投机购房，增加炒房成本，中央政府多次利用税收杠杆加大对二手房市场的调控力度。但是，税收调控措施中，只是从个人住房转让阶段征收营业税、所得税，而没有涉及个人住房保有阶段。因此，从房地产市场的反映来看，单单依靠交易环节的税收调控不能真正实现抑制房价上涨、控制投机的初衷，调控措施效果有限。据调查显示，从2005年6月1日我国征收个人住房转让营业税开始，其政策辐射效益大致只持续了半年，并且随着市场不断的发展和转变，炒房一方对于税费的认知逐步了解和深入，由此引发了税费转嫁及倒逼房价等问题，而税费调整对市场的效率周期也逐渐缩短[④]。

表1  我国房地产开发、保有、交易环节涉及税种一览表

(四)保障性住房建设缓慢

随着我国城市化、工业化进程的加快，每年由农村向城镇转移的人口数量巨大，据估算2001年至2010年的 10年中，由农村向城镇转移的人口数为1.6亿至1.8亿，2010年后，虽然受农村人口年龄结构及农村人口数量逐年减少等因素的影响，农村人口向城镇转移的速度将有所放慢，但是，在未来10年里转移的总规模大约保持在1．3亿到1．4亿人，大规模的农村进城人员增加了对住房的刚性需求[⑤]。但是，由于土地的稀缺性决定了住房属于一种准公共产品，不能完全通过市场解决，中低收入家庭的住房问题要通过政府提供多层次住房保障体系予以实现。1998年，中央政府就提出了“建立由商品房、经济适用房、廉租房构成的多层次住房供应体系”的目标，但是，目前我国保障性住房建设缓慢，住房保障供给严重不足，加剧了房地产市场的供需矛盾。2009年，在中央预算安排的重大公共投资项目中，保障性住房建设截至8月底仅完成投资394.9亿元，完成率为23.6%[⑥]。地方政府对保障性住房建设缺乏主动性主要缘于地方财力和既得利益等方面原因。

首先，财力不足阻碍了住房保障建设的顺利实施。1994年分税制后，地方政府在有限的财政收入中，承担着教育、科技、卫生、公共基础设施建设等多项支出，地方财力十分紧张。现阶段，我国的住房保障工作分工是：中央负责总体规划，省级政府牵头，具体的落实执行由各市、县级政府完成。地方政府除了负责土地供给、居民拆迁之外，还要筹集大部分的建设资金。2009年，国家下达的保障性住房建设计划为1676亿元，其中，中央投入493亿元，占29.4%；地方配套1183亿元，占70.6%，这对本已捉襟见肘的地方财力来说落实困难，住房保障的建设计划难以完成。其次，大量保障性住房进入市场，势必对商品房市场带来冲击，房价回落，进而导致地价下滑。而与此相关密切的土地财政收入也会随之受到影响，这正是地方政府所担心的。因此，地方政府对保障性住房建设的积极性不高。

三、逐步解决土地财政问题，增强房地产调控效力

通过上述分析可以看出，由于我国当前土地财政问题的存在，地方政府的收入严重依赖土地收入，这种收入格局导致地方政府在落实中央调控措施时，可能不愿意积极配合，甚至抵触，调控政策难以真正发挥作用。因此，要确保房地产宏观调控措施落实到位，必须要深化财税体制改革，合理调整中央与地方间财政关系，扭转“以地生财”的局面。

(一)合理配置政府间财政关系，改善地方政府财政状况。

地方政府对土地财政的过度依赖主要原因是实行分税制改革后，地方政府财权、财力、事权不匹配。中央政府掌握了超过50%财政收入，而中央本级财政支出仅占总支出的不到30%。地方政府税收缺少稳定、独立的主体税种，主要依赖于中央与地方的共享税，总体税收规模小，而财政支出责任比例较高，加之我国转移支付制度不到位，地方政府财政收支缺口大。因此，地方财政出现过度依赖房地产单一产业的税收收入，预算外的土地财政收入快速膨胀，地方政府融资规模不断扩大的现象。为了改善地方财力状况，规范预算外收入，避免地方政府融资的金融风险，中央政府应合理调整中央与地方间财政关系，适当加大中央财政支出责任，完善转移支付制度，减轻地方政府负担。例如，2008年，中央财政收入32680.56亿元，地方财政收入28649.79亿元，财政收入占全部财政收入比例分别为53.3%，46.7%。2009年全国保障性住房投资中，中央为493亿元，地方为1183亿元，所占比例分别为29.4%，70.6%。中央政府投资比例较低，中央政府应加大对全国保障性住房的投资，帮助地方政府分担筹措保障性住房建设资金的压力。

(二)完善地方税制，逐步规范地方财政收入。

过于依赖房地产开发带来的财政收入，一方面地方政府难以坚定抑制房价、地价上涨，另一方面地方政府“以地生财”的短期行为，不具有可持续性。规范地方政府的财政收入应尽快完善地方税制，形成稳定的地方税源。借鉴国际上多数国家的通行做法，开征保有环节的房产税是解决地方政府财政收入的有效办法。据统计资料显示，英国和澳大利亚地方政府财政收入全部来自房产税，法国为69%，加拿大为85%，美国为50%—80%。而由于我国房产税征收范围窄，税负轻，房产税收入在地方财政收入中所占比例小，2009年我国房产税仅占地方税收收入的6%，未能发挥支持地方政府财政收入的作用。

当前，我国居民住宅面积保有量巨大且增长显著，已经具备开征保有环节房地产税的条件。根据统计资料估算，我国从“六五”到“十一五”期间，住宅竣工面积约为350亿平方米，假设对其1/2征收保有环节房地产税，每平方米房价为3000元，税率为1.2%，则2009年可征保有环节房地产税约为6300亿元，如果再加上2008年房产税[⑦]680亿元，合计约为7000亿元，大于2009年土地出让金纯收益[⑧]，约为2009年税收收入的12%，地方财政收入的21.5%[⑨]。伴随我国城市化进程的加快，住宅面积的保有量还会继续增加，可征的保有环节房地产税规模将进一步扩大。

完善我国房产税税制设计，将其作为地方政府主要的、稳定的财政收入来源，有利于规范地方财政收入，矫正土地财政行为。这也是开征保有环节房产税所应发挥的主要作用。其次，保有环节房产税的开征会增加住房持有成本，减少投机性购房的收益，因此，在一定程度上会抑制房产投机行为，加快闲置房上市交易，促进房产资源的再分配。

(三)改革土地出让制度，优化土地出让收入的分配格局，

我国当前实行城镇土地国有，农村土地产权集体所有的二元土地公有制。为了控制土地供应量，政府垄断城镇土地一级市场，集体产权土地不得直接上市，必须由国家征收，然后再进行出让。这种土地出让制度造成一方面是土地征收补偿过低，被征地农民利益无法得到保障；另一方面地方政府在土地“农转非”过程中，赚取巨额差价，增加房地产开发过程中的土地成本。此外，地方政府在土地出让金的使用方面存在两个较低的问题，即用于支持“三农”的比例较低，用于保障性住房建设的比例较低。2009年，全国土地出让支出中，用于农村基础设施建设(3.5%)、农田水利建设(3.9%)、补助被征地农民(1.6%)和农业土地开发(0.9%)四项的支出比例之和仅为9.9%，约为城市建设支出比例(27.1%)的1/3；而用于廉租住房支出仅占全部土地出让支出的1.5%。

维护被征地农民应得利益，降低地方政府土地出让收益的根本办法是提高农村土地集体产权地位，允许农地直接上市。在我国二元土地所有制中，农村土地的集体产权应与城镇土地国有产权一样，拥有由所有权、使用权、收益权和转让权构成的完整产权。集体土地所有者应可以直接参与土地的出让，由土地的市场价值决定征用补偿标准，维护失地农民的合法权益。同时，集体土地直接进入市场后，打破了地方政府对土地一级市场的垄断地位，形成市场竞争的格局，有利于降低土地出让价格，削减房地产开发中土地成本。

当前，在我国现有土地出让制度下，土地出让支出应秉承“取之于民，用之于民”的原则，将土地出让产生的土地溢价主要用于支持“三农”和保障性住房建设，特别是要保障城镇化过程中进城农民的基本住房需求，推动城镇化进程发展。

(四)增加住房有效供给，缓解刚性购房压力

在市场经济中，商品的价格由供需决定。因此，对房价的调控要从供需入手，根据不同需求增加有效供给，稳定房价上涨预期。在商品房市场中，严格控制别墅、大户型住房的供给量，增加中低价位的中小户型供给，满足中等收入家庭住房需要。对于城市“夹心层”、低收入家庭，新增进城人口的住房问题则不能完全依靠市场解决。据数据资料显示，香港有1/3的人口租住在政府提供的公屋中，1/6的人口购买价格低廉的居屋；新加坡约有82%的人口居住在政府兴建的组屋。我国地少人多的基本国情决定我国中低收入家庭的住房问题有赖于通过政府补贴、租售等形式的保障性住房解决。政府根据收入的不同状况，制定经济适用房、公租房、廉租房等多层次的住房保障机制，扩大保障覆盖面，确保保障性住房建设的落实。建立健全保障性住房准入退出机制，增强保障性住房流动性。保障性住房的大量投入可以有效减少刚性购房需求，从根本上平衡供需关系，使房价理性回归。

但是，我国目前住房保障需求量大，保障覆盖面率低，投入资金不足。《2010年城市蓝皮书》指出，十二五”期间，中国将进入城镇化与城市发展双重转型的新阶段，预计城镇化率年均提高0.8—1.0个百分点。按照2009年底全国13.35亿人口计算，每年新增进城人口数大约为1100—1300万。2009年，全国住宅竣工套数为554.89万套，其中经济适用房竣工套数仅为39.84万套，经济适用房的建设规模与实际需求差距较大。另据建设部、国家发改委、财政部2009年联合下发的《2009—2011廉租住房保障规划》显示，截至2008年底全国还有747万户城市低收入住房困难家庭，亟需解决基本住房问题。我国住房保障工作任务繁重，住房保障投入资金必须多方筹措。

一是要加大土地出让净收益支持保障性住房建设力度。国家发改委提出将土地出让净收益中不低于10%的部分用于廉租住房建设。但是，从2009年全国土地出让金支出使用情况看，用于廉租住房支出的比例仅为1.5%，远低于城市建设支出27.1%比例，土地出让金用于补充廉租房建设的力度不足。笔者认为，其一，土地出让金净收益除了用于反哺“三农”外，其余的部分应全部用于住房保障，并通过地方人大立法规定两者的比例，加强对住房保障的资金支持；其二，土地出让金净收益除了补充廉租房以外，还可以适用于公租房、限价房、经济适用房等其他形式的保障性住房建设。2010年初，北京市委书记刘淇表示“2010年将搞1000亿的土地一级开发。其中，50%要建成包括限价房、经济适用房和廉租房在内的保障性住房，并将把一级土地出让收入的一半以上，约300亿返还到保障性住房的建设当中”。此种做法值得推广。

二是要充分利用闲置住房公积金支持保障性住房建设。据2009年住房和城乡建设部公布的数据显示，截至2008年末，全国住房公积金缴存余额为1.2万亿元，个人贷款余额为6094.16亿元，个贷使用率为50.3%。住房公积金使用效率不高，闲置资金量大。将闲置公积金用于住房保障建设，一方面可以提高资金使用率，更大范围的发挥改善职工住房条件的作用，另一方面，住房公积金“低存低贷”的优惠政策大幅度降低了保障性住房建设的资金借入成本，有利于吸引更多的社会资本投入，减缓财政压力。

三是发行保障性住房建设债券弥补资金不足。经济适用房出售、廉租房出租使得保障性住房具有一定的收益，因此可以根据具体的收益情况发行保障性住房建设债券，吸引社会闲散资金投入保障性住房建设。

(五)完善制度建设，严控投资、投机性购房

鉴于我国地少人多的基本国情，应充分利用税收、金融、土地供应等调控措施，坚决抑制投资、投机性购房，并将其定位为我国一项基本国策，常抓不懈。在税收方面，保有环节房产税的税率设计要充分考虑其对投资、投机性购房的调控力度，避免保有环节房产税税率的累进程度不够，减弱对投资、投机性购房的抑制效果。除房产税中对以家庭为单位的第二套及以上房产按累进税率予以征税外，还应对空置房产征收空房税，降低投资、投机性购房的收益预期，迫使空置的存量房进入市场，增加房产市场有效供应。在房地产金融方面，提高二套房首付比例，紧缩二套房信贷发放，降温部分投资、投机性购房行为。此外，政府应增加对实体经济的扶持力度，拓宽投资渠道，鼓励大量闲置的民间资本对实体经济投资。

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