财政部财政科学研究所

内容提要：推进房地产持有环节税改革，是国家改革财税体制，构建有利于转变经济发展方式，保障和改善民生的一项重要内容。文内结合房地产市场形势和该税的改革与建设，重点探讨论证了它在促进房地产市场健康发展，房价合理和稳定；促进土地资源节约、高效利用；缓和购房压力，促进扩大一般消费等方面的重要作用。在不同发展阶段，国家宏观调控的具体目标和方针政策不尽相同，该税发挥作用的重点也有所不同。

关键词：房地产税  持有环节  宏观调控  财政体制

一、全面把握房地产税作用的三个前提认识

2010年5月31日公布的《国务院批转发展改革委员会〈关于2010年深化经济体制改革重点工作意见〉的通知》，具体提出“逐步推进房产税改革”。2010年10月，党的十七届五中全会关于“十二五”规划建议，又进一步提出要“研究推进房地产税改革”。这是落实党中央历来指出的“条件具备时，对不动产开征统一规范的物业税”(或称不动产税、房地产税，下同)的开端。这既是深化经济体制改革、调整经济结构、转变经济发展方式的要求，又是完善财税体制、调节收入和社会财富分配、缩小贫富差距矛盾、促进社会公平正义的必要措施；同时，与当前调控房地产市场，遏制部分城市房价过快上涨，保持住房价格合理和稳定，保障和改善民生密切关联，要在其中有所作为，发挥它的特定重要作用。一个时期以来，学术界、业内人士和社会上对房地产持有环节税的调控作用，存在争端，多有非议，有必要对这个问题进行深入研究，清理各种怀疑观点，以利于完善税制，顺利推进改革，把房地产持有环节税的应有作用，转变为实际起到的作用。

在这里，我们要先说明三个问题，只有正确认识这三个问题，才能真正较好地把握房地产税的应有作用：

1.房地产持有环节税在社会不同发展阶段，基于经济条件的变化，能够发挥作用的范围大小不同。这种税的纳税人是房地产的产权所有者。在1994年7月，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》前，城镇居民住房，是实行实物福利分配方式，居民只是承租公房，没有住房所有权，个人享有产权的私有房极少，一般只限于对工商营业用房征税，税源较窄，这种税的作用范围也很小。其后实行住房商品化、社会化改革，职工以成本价(也有的是标准价)，购买自住公房，产权归居民个人所有，特别是房地产市场逐渐建立和发展，居民纷纷以市场价格在市场购买商品房，享有完全产权，成了社会普遍现象。此种税源越来越大，房地产持有环节税能够发挥作用的阵地，也越来越为广阔，其在整个税收中所处地位和所起作用，也相应地应当是越来越重要。

2.房地产持有环节税，在社会的不同发展阶段，适应党和国家任务目标和方针政策要求，发挥作用的重点有所不同。物业税或称房地产税，作为我国将来要建立的一个新税种，基于税收的共性，同样具有组织收入，调节分配，促进和稳定经济三个功能，在这种共性的基础上，适应这个税种的特性，它的特殊作用，就是能为地方提供主要财源，成为地方税的主体税种；能调节居民收入和存量财富，缓和贫富差距矛盾；能配合调控房地产供需关系，促进市场健康发展，有利于房价合理、稳定，节约、高效利用土地，扩大一般性消费。这些作用有属于基础性的，有属于一般性的，但都很重要。适应不同阶段的经济形势，按照党和国家在不同阶段的宏观调控目标和任务要求，其发挥作用的方面和侧重点，也应有所不同。譬如，就当前推进房产税的初始阶段来说，其调控的侧重点，就应放在调节收入和分配，缩小贫富差距方面；放在遏制投资投机炒房和囤地，促进房地产市场健康、稳定发展方面，而不是着重增裕财政收入，就立即要把征税范围，扩大到一般群众的普通住房。当然，随着经济发展，收入分配制度改革完善，一般群众收入水平提高，有了相应的负税能力，一般住房所有者既享受了当地的公共基础设施和公共服务的利益，自然应当把普通住房列入征税范围，组织收入当然也会成为一个重点目标，到那时，统一、规范的物业税或房地产税，必然也将逐步为地方提供更多的财政收入，成为地方税的主体税种。

3.当前要推进的房产税或将来要开征的物业税，甚至也包括整个税收或其他经济杠杆在内，其功能作用，都是有其特定范围的，并且是有其一定限度的。同时，还需要与其他经济杠杆和有关措施相互配合，才能更好地发挥它的一定限度作用。我们决不可夸大其作用，任意扩大其使用范围，使其承担不能胜任的任务，造成不良后果，但也决不能随意贬低其应有作用，或因其作用有限，而加以忽视，摒弃不用。因为这种作用，有其特殊功能性，并不是其他税种或经济杠杆所能适当替代的。我们必须重视探讨其应有作用，使设计的税制，能更好地体现这种作用要求，以利于充分发挥其应有作用。

概括说来，房地产持有环节税具有以下五项作用。一是促进健全以房地产持有环节税为主体的地方税体系，完善分税制财政体制；二是健全财产税体系，调节居民收入和财富分配，缓和贫富差距矛盾；三是促进房地产业健康发展，有利于房价合理和稳定；四是促进土地资源节约、高效利用，保护耕地红线；五是缓和购房压力，促进一般性消费增长，优化消费结构。本文限于篇幅，在此着重结合房地产市场形势探讨与房地产调控直接相关的后三个方面的作用。[①]

二、房地产税有助于促进房地产业健康发展，维护房价合理和稳定

我国房地产业和房地产市场存在诸多问题，其集中表现，就是近年的房价，一般均以百分之十几的上涨幅度，快速飙升，据国土资源部下属专业机构研究报告，2009年的同比上涨幅度，更高达25.1%。^[②]房价特别是部分一线城市的房价，已达很高水平。2010年1—6月，北京四环路内商品住房均价高达34901元/平方米，双职工家庭按年平均工资48444元计算，购买一套90平方米的商品房，不吃不喝需要32.4年。^[③] 2010年7月，浙江省首先发布房价收入比，温州市为27.8倍，杭州市为21.2倍。^[④] 房价过快上涨，房价过高，对保障和改善民生，调整经济结构和经济发展、社会稳定等各方面，都危害极大，潜伏各种危机。

针对此种情况，2010年4月17日国务院办公厅发出《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，采取十条重要政策措施，其中第四条强调要“发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用”。^[⑤] 2010年9月30日，温家宝总理在庆祝新中国成立61周年招待会上，着重提出“保持房地产价格合理和稳定”。^[⑥]首次把楼市价格调控目标由过去历来所提的房价“稳定”两个字，维稳是基调，更着重增列了“合理”的十分重要原则。

房地产持有环节的税种，是与房地产密切关联的，通过它对个人住房消费的引导，和房地产收益的调节，与其他杠杆相互配合，正是可以在“保持房地产价格的合理和稳定”中，发挥其一定的重要作用。这是因为在市场经济条件下，房地产价格是由供需关系决定的，房地产税调控目标明确，针对性强，征税后，持有房地产者的持有成本和养房成本增加，对供给与需要有关各方面，都会产生影响，涉及各方面利益的分配，具体地说，这种调控作用，主要表现在：

1．有利于遏制投资投机炒房，促进消费者理性购房。房价过快上涨的一个主要原因，就是投资投机购房、炒房有利可图，需求旺盛，据北京市2010年4月有关抽样调查，北京此项购房占总购房量的比例，高达42%。征收房地产税后，房地产所有者的持有成本和养房成本增加，并且每年都要缴纳，逐年累计，金额很大，获利空间缩小，而转手炒卖时，根据2010年较为严格的新税政，还要缴纳税额不小的营业税、个人所得税和土地增值税，以及相当金额的中介费和其他收费，获利的空间就更为缩小，而二手房的价格，一般又低于开发商的开盘商品房价格，投资投机炒房者处于竞争劣势，很可能是无利可图，甚至有亏损危险。在国家各种调控手段相互配合运用下，要想再提高售价，赚取利润，非常困难。这就必然迫使投资投机者减少或甚至不再购房，已购的房子，也要设法尽快抛售。这就大量减少了市场对住房的需求，又增加了市场的住房供给，从而有利于迫使市场的住房价格往下滑行。

同样，对个人自住购房者来说，由于购房后持有和养房成本增加，并且以后每年都要按期缴税，也会促使住房消费者更为理性地由购买价格较高的大型房，转而购买价格较低的小型房，有些对住房处于可买、可不买两可之间的，或是将就仍住原来的旧房，或是转向租房，市场消费需求也就减少一部分，会影响价格。在开征住房的房产税初期，因为突然要增加持有环节以后的长年纳税，需求大于供给的关系发生变化，住房作为一种耐久长期使用，不易损坏的不动产，买房会要求卖方在售价中冲减此种因素，加上其他杠杆的相互配合，价格也会有某种下降趋势。就长时期来说，由于长年要缴纳房地产税的因素，已计入新的价格内，形成新的一种供需关系，随着经济发展，一般物价水平呈自然上升趋势，加以房地产的自然增值，房地产价格虽也有上升趋势，但仍会受房地产持有环节税收的严格制约，起着一定的冲抵价格上升的功能作用，与其他杠杆相互配合运用，可更有效减少需求泡沫，避免房价大起大落，使房价逐渐走向合理和稳定。

2．有利于遏制开发商“捂盘”和减少闲置房，扩大住房供给。长期以来，房地产开发商为追求房价不断上涨的暴利，往往对其已竣工的商品房“捂盘”不卖，待价而沽。国家统计局公示，截至2010年6月底，全国房地产商的商品房待售面积达1.9811亿平方米，北京市房地产交易网2010年7月15日公示，北京市待售住房3000万平方米。^[⑦] 至于已售出的商品房空置率，据媒体测算，约达30%，远超国际上5%—10%的合理区间。^[⑧] 对开发商“捂盘”情况，规定竣工验收日起，满一定期限仍未出售的，以及对住房闲置不用，满一定期限的，依法征收房产税，增加其持有和养房成本，就能促使开发商加快售房，甚至降价抛售；促使闲置房拥有者出售或出租房宅，这都可以增加住房供应量，从而也有利于遏制甚或降低住房售价。

3．有利于促进保障性公租房体系的加快发展，便利住房的保障与市场两轨模式顺利运行。过去一个长时期内，偏重住房的商品市场化，对保障性住房建设，特别是对公租房(含廉租房)建设不重视。下达的建筑规模指标任务小，而且还不能完成。特别是保障性住房，基本上是售价较低的经济适用房，极少廉租房，这在很大程度上，实质上仍是属于商品房体系，尚无现在这种真正属于保障性的公租房。这也是导致供需关系不适应、住房供给不足的一个重要原因。开征住房税，限定课税范围，免征公租房的这种税，也免征出租公租房单位的营业税，同时政府还扩大无偿调拨建设用地，增加财政资金建设拨款，诸多杠杆配合运用，就必然会促进保障性公租房体系加快发展，大规模地增加社会住房供应，较好地解决大批中低收入者和一些“夹心层”如刚参加工作人员的住房问题，从而使住房供应形成社会保障与商品供应的两轨并行模式，并顺利和有效运行。这在总体上大大增加了社会住房供给，也大量减少了人们对购买商品房的某些非理性需求，这肯定可以遏制房价上涨，并在某种程度上成为房价下降的一个重要因素。同时，租房可以适应工作地点，就近配租，也可随着工作地点变动而重新调配，较之自购住房后，只能固定一处，也给人们带来更大便利。

4．有利于促进商品房供应结构调整，引导住房合理消费，有效利用社会资源。我国的住房供应，在过去较长时期内，大体上是分为高端住房(别墅、豪宅)、非普通住房(超过一定面积、价格高、占地比率多等三项标准的住房)、一般普通住房和经济适用房等类别。另外还有极少量的廉租房。由于各类住房的售价与其实际成本的比例高低不同，利润差距较大，开发商为追逐高利，必然选择多建能获高利的住房，少建或不建获利少的住房。别墅、豪宅等高端住宅售价很高，而其建筑成本在售价中所占比例相对较低。住高端房能奢侈享用，还能不断增值，是身份、体面的象征，中国富豪是不惜重金购买的，销路俏旺。因而我国建筑的别墅、豪宅，在住房总量中，就从2000年的3.81%，上升为2009年的5.37%，十年间上升了38.76%。经济适用房售价低，建筑成本占了售价的很大比重，规定开发商只能有3%的利润，地方政府基本上是无偿或低价拨给土地，无利可图，因而缩小建筑规模，其在住房总量中的比重，由2000年的22.69%，逐渐下降为2009年的3.53%，十年间下降了84.44%，也就是2009年兴建的经济适用房占住房总量的比重，不到2000年的1/5。至于其他住房，包含超面积的非普遍住房与普通住房在内，也是大面积住房省工、省料，建筑成本相对于小面积住房，要低很多，因而开发商是愿意多建大面积的住房，少建面积小的小型住房。开发商即使是不得不兼负必须建造部分经济适用房的任务，也是宁愿选择多建大面积的，因而过去建造的经济适用房，每套竟有高达二、三百平主米面积的。对高端豪宅、非普通住房、一般普通住房以及保障性住房，在征收房地产税时，采取区别对待的征税办法，确定一定的免税范围，适用高低不同的税率(含超额累进税率或差别比例税率)，和一定的户均面积免税扣除额，使其税负有较大差别，就能引导人们理性消费，从而也有利于促进开发商适应市场需要情况，调整住房供应结构，节约和合理利用社会资源。

三、房地产税有助于促进土地资源节约高效利用，保护耕地红线

土地是国家稀有的自然资源，特别是农业耕地是国家粮食生产安全的根本保障，关系到人的生存。我国的耕地只占国土面积的13%。改革开放30多年来，由于房地产开发和基础设施等方面的原因，耕地面积净减少2亿亩。2007年十届全国人大五次会议通过的政府工作报告，庄严宣告，要坚决守住18亿亩耕地红线。据农业部副部长危静安介绍，2009年我国耕地总数为18.26亿亩，已高度逼近红线。^[⑨] 媒体还报导，由于房地产开发和基础设施建设，多占用好地，存在高等级耕地流失过快，补充地等级低，耕地总体质量偏低情况；由于自然灾害，存在近四成国土遭受水土流失情况；由于一些基层政府部门违法乱纪，存在实际征用土地远多于上报批准数额情况，这都危及耕地红线。^[⑩] 我们必须从各方面采取有力措施，维护宝贵的土地资源，促进节约、高效利用土地，特别是守住耕地红线。房地产持有环节税有利于遏制房价过快上涨，具体表现是：

1．促进房地产开发商即时使用拍购的土地，遏制“囤地”牟取暴利。长期以来，房地产开发商大量囤地，促致房地产价格上涨，牟取暴利的情况十分严重。据国土资源部2010年8月1日披露，截至2010年5月底，全国闲置土地总计2818宗，闲置面积16.95万亩，其中闲置时间5年以上的，有815宗，占31%。^[11]一些大房地产企业多囤积和闲置土地，国际上多采用税收措施，进行限制和打击，如日本征特别土地保护税，奥地利征高税率的闲置土地价值税，韩国征土地超额增值税，中国台湾地区在原土地地价税之外，还征高额空地税，以及荒地税、不在地主税。

我国现在对城镇土地使用，只按年征收定额很低的城镇土地使用税。国土房管部门对长期囤地不用的，也只收少额土地闲置费，惩处力度极弱。例如广州市番禹区香江房地产开发有限公司2000年8月就在该区谢村拥有一大块土地，其中2/3部分迄今尚未动工建设。番禹区国土管理局认定该地块从2002年12月1日起为闲置土地，但依据有关法规，只按原土地出让金的20%，收取了土地闲置费36.5176万元，同时却又把动工开发时间，延长到2009年9月28日。由于地价连年猛涨，扣除原土地出让金和所缴土地闲置费共约219万元，这家开发商囤储这块土地7年，净获利8亿元，获利率高达原开支费用的891倍。^[12]进行房地产税改革，依据评估的市场地价，并区别不同地段适用高低不同税率，特别是对批准征地日起，超过一定期限的囤地，并加成、加倍征税，更配合征收高税率的土地增值税，便可以把开发商的囤地所得基本收归国有，使囤地无利可图，甚或还要冒亏损危险，削弱囤地企业在市场的竞争力。这可促使开发商加快住房建设，少囤地、不囤地，从而有利于土地节约、高效利用，遏制房地产价格过快上涨。

2．逐渐缓解地方政府对卖地的冲动。现土地出让金在地方财政收入中，处于十分重要地位，是地方政府解决财政困难的一个主要资金来源，也是便利地方政府取得巨额财政收入的畅通渠道。地方政府基于财政需要，卖地的积极性很高。有的县市级政府甚至超出上级政府批准的数量，超额征地、卖地。开征房地产持有环节税，地方逐步取得相应较多的自主财政收入，可以逐步减少对土地转让金收入的依赖，有利于对这种土地租金性的收入分配制度进行改革。把一次性的卖地收入，分出其中较大部分，分阶段逐步改在以后年度，以土地使用租金的形式，按年征缴。一方面是地方政府的税收收入大量增裕，另一方面是一次性的土地出让金收入减少，卖地的热情当会减弱，这有利于保护土地资源，守住粮田红线，也避免一次性的高额土地出让量推动房价上涨。

3．促进认真做好和落实住房土地规划及出让合同。现在土地闲置的重要原因之一，是由于规划部门已确定的住房土地供应规划，以后又对其内容多有变动；也有国土资源部门与房地产开发商对签订的土地出让合同在项目功能规划内容等方面，其后又要求调整、嵇延了时日，影响了对土地按时投入开发使用，也给开发商迟不开工建筑，囤地待价而沽，找到一种借口。开征房地产持有环节税，依据评议的土地市场价格，按高低不同的税率计算征收，自土地征用日起，满一定期限就开始征税，再超过一定期限仍未开发使用的，并加成加倍征税，在某种程度上，就能倒逼规划部门慎重做好土地规划；国土部门慎重对待合同的调整，有问题也及时断决，不稽延时间；促进房地产开发商加速落实土地出让合同，提高土地资源利用效率，从而也是即时提高了住房的供应量。

四、房地产税有助于缓和购房压力，促进一般性消费增长，优化消费结构

我国居民消费率，历来都比较低，据国家统计局公布的数据，2008年居民消费率为35%，远远低于经济发达国家美国的70%，也低于同足发展中国家印度的54%。这有多种原因，譬如一般居民特别是农村居民收入水平低，贫富差距悬殊；失业、养老、医疗卫生、住房等社会保障尚不到位，提供的基本公共服务尚有欠缺；有些产品和服务不适销对路，以及节俭、储蓄的传统，等等。2004年以来，房价不断飙升，也是限制人们一般性消费的重要原因，高房价吸走了一般购房人手中的储蓄，甚至是几代人的储蓄，众多居民还成了“房奴”，套上了沉重的债务枷锁，更有众多居民要长期筹措资金，准备购房；房价猛升，也在一定程度上带动一般物价上涨。所有这些，也都迫使人们捂紧钱袋，减少消费，稍许有钱的有人不敢多消费，缺钱的人无能力消费，这是拉动经济增长的重要障碍。

近年来适应国际贸易形势的变化，国际上贸易保护主义抬头，国家特别重视扩大内需，强调投资、消费、出口三驾马车共同拉动经济增长。党的十七届五中全会公报，更第一次把扩大内需摆在三驾马车的首位，明确它的首要战略地位，强调“要坚持扩大内需战略”，建立“扩大消费需求的长期机制”，“要加快形成消费、投资、出口协调拉动经济增长新的局面”。^[13] 征收房地产持有环节持有税，正是在贯彻党中央的战略决策，扩大内需，以及优化消费结构方面，可以发挥它的一定作用，具体说来主要是：

1．促进扩大民生的一般性消费。住房供应实施保障性与商品性两轨运行模式，保障性公租房符合入住条件者只需缴纳较低的住房租金(比市场一般住房租金价低很多)，对出租公租房单位也不征房地产税和营业税，广大的中低收入者和新参加工作等“夹心层”人员，没有这方面的税收负担，也不必急于筹款购房，购买力相应大为提高。对商品房征收持有环节税后，根据欧美经验，流转环节的部分有关房地产税收是后移的，土地出让金中的较大部分，也可研究分摊到以后年度按年以土地租金形式收缴，很多收费可以调整合并到房地产持有环节税，甚或取消。对这个问题，党中央早已明确，开征统一规范的物业税时，要相应取消有关税费。这样有利于实现房价合理和稳定，人们的购房负担大减轻。征税中，适应不同收入阶层拥有的不同类别住房情况，采取区别对待的办法，普通住房适用较低税率，按户扣除一定免税面积计算征税，减轻一般居民负担，这些都可以增加中产阶层以及有些较高收入者的购买力。在收入分配制度改革，居民收入随着经济发展同步增长，社会保障扩大和逐步到位，人们手中有了较多的钱，又无后顾之优，必然会扩大一般性消费，并把消费领域和范围扩大，改善民生，逐步提高生活品位和质量。这扩大了内需，也拉动经济较快增长。

2．限制过度奢侈消费和浪费。中国富豪一掷千金、万金，购住数以千万元、亿元计的高端豪宅、别墅，乘坐国际名牌专车，享受各种顶级奢侈品。在北京2010年车展现场，有高达3800万元的布加迪威航名牌车，有的富豪毫无犹豫就立即收入囊中。^[14]许多富豪还在国外广购买高端豪宅，搜罗各种顶级奢侈用品和文物、艺术品，尽情享用和挥霍来自国家和人民的财富。媒体报导，世界唯一的七星级最豪华宾馆，每间房一天的租金，低的也需数千美元，入住者60%竟都是中国人。舆论称，中国现已成为奢侈品消费大国。

开征房地产的持有环节税，对富豪拥有占地广阔的别墅、高级豪华住宅，按照评估的市场价格，适用累进税率，征以较多的税，把他们的存量财富挤出一部分，同时配合其他调节收入和财富的有力措施，对于制约他们过度的奢侈消费，遏制浪费，节约和有效使用社会资源，肯定是会有一定作用的。