上海财经大学

内容提要：《预算法》作为政府财政活动的一个重要法律应具有法律的权威性和约束性，《预算法》不应停留在笼统的一般原则层面，而应该明确而具体地划定合法与非法的界限。全国人大财经委拟定的预算法修改稿虽然有所进步，但是尚不足以使之成为一个有法律约束性的法律文件，在预算立法宗旨、预算的公开性、完整性，预算编制标准、预算审批以及调整等方面尚存在值得商榷的地方。本文作者就这些问题提出了意见与建议。

关键词： 预算法  公开性  完整性   预算编制  预算审批  预算执行与调整

《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》[①]）的修订已经列入了全国人大议事的日程，由全国人大预算工委和财政部共同起草的《预算法》修改稿（以下简称《修改稿》[②]）已经完成，并在一定范围内征求意见。现行《预算法》的根本问题在于缺乏明确的法律约束性，在许多重要方面都停留在一般原则的层面，缺乏明确的法律界限，在实践中几乎完全丧失了法律的权威性。实施以来没有出现一例违反《预算法》的案例，这也从一个侧面反应了该法律的虚设。《修改稿》对现行《预算法》做了一些修改，但从我的观点来看，仍不足以从根本上改变目前的状况，在预算过程中政府行政部门的权力过大，社会公众和人大对资金的使用缺乏有效的制约和监督并不会因为这些修改有所改观。本人从以下几个方面谈谈对《预算法》和《修改稿》的看法。 QQ黑客网,免费qq刷钻软件,QQ空间相册密码破解，qq非主流 QQ黑客基地，盗QQ qq游戏网，刷qq游戏欢乐豆教程，免费刷QQ游戏欢乐豆

一、预算立法：谁管谁？

《预算法》以下述文字阐述了预算立法的宗旨：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”[③]。《修改稿》中有关立法宗旨的表述与《预算法》完全相同，没有做任何改动。虽然这是一个原则性条款，但却是预算立法的基础。

该条款的表述中两处使用了“国家”一词，管理者是国家，要实现的是国家的意图。然而，“国家”是一个抽象的概念，谁是“国家”？它具体指的是什么？条款中并没有界定。这一点很重要，法律上必须明确，否则，该条款就会失去确定的含义。

《预算法》要以宪法为依据。《中华人民共和国宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，同时还规定，各级人民政府是各级人民代表大会的“执行机关”[④]。可见，“国家”是有具体内容的，它包括人民、人民代表大会和政府。

根据宪法，有效地筹集和使用公共资金，使这一过程最大限度地满足社会公众的愿望和要求是预算立法的最终目的。预算应该是人民通过人民代表大会管理政府的过程。人民是预算的终极管理者，人大是预算的审查、批准和监督的权力机构，政府是预算的执行者。在预算立法中明确人民、人大以及政府的权责关系是实现这一目标的根本保证。

笼统地以“国家”作为预算管理的主体，很容易混淆人民、人大、政府之间权责的相互关系，在实践中将人民及其代表机构以外的其他机构混同于“国家”，把预算单纯作政府行政机关实现其自身目标并对社会进行管理的工具。虽然《预算法》在笼统的层面上赋予各级人大审批和监督的职责，但是在具体的法律条文中却对公民和人大的职权没有切实的法律保障，使得预算中公民的权力以及人大的审批和监督权形同虚设。这正是现行《预算法》的症结所在。

预算法的修订必须在立法宗旨上与宪法精神相一致。笔者建议，将《预算法》关于其宗旨的条款修改为：为了规范预算行为，明确预算过程中公民、各级人民代表大会以及各级政府的权力和责任，保障公共资金的筹集和使用最大限度地符合人民群众的根本利益，根据宪法，制定本法。

如何表述预算法的宗旨固然重要，但更重要的要将这一宗旨贯彻在整个预算立法的有关条款中。以下几个方面对预算立法宗旨有重要影响，需要在立法中予以特别关注。

二、预算公开必须要有明确的法律标准

预算信息的公开和透明是公民和人大履行职责的前提条件。在不能获得预算信息或者得到的信息很不充分的情况下，公民无法“通过各种途径和形式，管理国家事务[⑤]”，人大也不可能有效履行其预算审批和监督的职能。

现行《预算法》对预算信息公开和透明未做任何规定。行政部门则通过一些条例将绝大部分预算信息列入了“国家秘密”的范围[⑥]。这严重阻碍了公民和各级人大履行其应承担的职责，是预算缺乏法制化管理的一个重要原因。

《修改稿》第十一条增加了如下文字：“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定”。

这是一个新增条款。在预算立法中，预算公开从无到有是一个进步，应该予以肯定。这个新增条款在实践中是否能够在预算公开方面足以界定合法与非法的界限了呢？是否能够真正满足公民和各级人大履行其职责的需要呢？显然要使预算公开真正具有法律效力，还需做一些改进。

首先，预算公开被表述为“应当”，而不是“必须”，这使得预算公开在法律上只是一件值得提倡但又不一定需要实行的事项。在这一条款中，预算公开不是判断合法与非法的界限，而退化为一种评优标准，从而使得这条法律本身不成其为法。

其次，《修改稿》没有对“公开”做出明确的法律认定标准，从而使之缺乏应有的法律约束性。《修改稿》规定要“及时向社会公开”，但怎样才被认定为“及时”没有规定。规定了要“公开”，但以怎样的方式公开？公布的内容要达到怎样的标准也未做规定。按照这一表述，现在的预算已经是公开的，这样的修改会对推进预算法治化管理的作用显然是十分有限的。

第三，《修改稿》将预算公开的立法权无条件地让渡给了行政部门。“公开的实施办法，由国务院规定”，这意味着公开什么、怎么公开、何时公开都由政府行政部门来决定。这就等于在预算公开方面，《修改稿》只是提出了一个空洞的原则，而所有实质性的内容都由行政部门说了算。预算立法的本质就是人民通过人代会给政府订规矩，如果一切都让政府自己来定，立法部门等于放弃宪法赋予的立法权。

在具体操作层面上，确实可以授权政府行政部门来制定贯彻落实的规章制度，但这种授权必须在一定的约束范围之内。约束可以是基本目标上的规定性，也可以是某些具体目标的规定性。从基本目标上的规定来说，法律至少应增加下述原则性规定：预算的公开应满足公民和各级人民代表大会在预算全过程中行权履职的需要。这样只要公民或人大在行使权力时遇到了信息方面的障碍，法律就可以成为他们维权的有效武器。

从预算公开的时间、方式、内容上来说，预算立法应提出基本要求。例如关于及时性，法律上应该提出时间界限。行政部门可以在这个时间限度范围内考虑是否提前公开还是在法律规定的最后期限公开。同样，在公开的方式、内容上法律也应该提出自己的底线，使之成为判断合法与非法的依据。

《修改稿》提出“各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开”，这将会使预算信息变得分散，如果要了解各部门的预算信息就只能一个部门一个部门地去寻找，对信息的需求者来说是极为不便的。法律上需要规定一级政府的财政部门承担搜集、汇总以及统一集中公开预算信息的责任。

三、预算的完整性：“全部收入和支出”的界定

预算立法应保证预算的完整性。所谓完整性就是不能只将一部分公共收支列入预算，而其余部分则处在预算之外。预算的不完整是现行《预算法》的一个重大缺陷。现行的预算法只是将一部分公共收支列入预算，另有相当大规模的公共收支没有纳入预算，从而不受预算法的制约。这种情况无疑使得公民和各级人民代表大会的权力和职责受到很大的限制。在预算之外，一切都由政府行政部门来决定，可以不受人大的审批和监督。

《修改稿》第七和第八条在预算的完整性上做了规定，“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，“各级预算包括政府公共预算和政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等”。这是一个进步，应该予以肯定。

“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，从《修改稿》的这一表述来看，预算的确是完整的。但完整性还需要从具体的规定性来考察。如果原则上是完整的，但在具体规定上却又将一部分收支放在所规定的预算之外，那么这个完整性就不是名副其实的，是打折扣的。

《修改稿》第二十五条对预算收入范围的表述是这样的，“预算收入包括：（一）税收收入；（二）依照规定应当上缴的国有资本收入；（三）政府性基金收入；（四）行政性收费收入；（五）其他各项政府收入。”在这个表述中，“完整性”存在以下问题。

1.资本经营预算是不完整的。纳入预算的收入是“依照规定应上缴的国有资本收益”。首先，“国有资本”如何界定。中央政府投资并持有的资本自然可以被认定为“国有资本”，省级、地级、县级、乡级政府投资和持有的资本是否也纳入“国有资本”的概念呢？如果划到某一级，那么“各级政府的全部收入”就是不完整的；如果不论哪级政府投资并持有的资本收益，只要上缴，都是政府收入的话，那么“国有资本收益”如何理解，乡镇一级的公共经营性投资也都作为全国人民共同所有的资本吗？适当的表述似乎应为“政府管理的公共资本”。第二，“依法规定应上缴的国有资本收益”是预算收入，没有上缴，留在企业中的公共资本收益就不是预算收入。其实，是否上缴国库并不改变资本收益的所有权，不管上不上缴，都是政府的资本收益，只是放在不同的口袋中罢了。这样看来，纳入预算的资本收入就不是政府的“全部收入”，预算之外还有收入，是否纳入预算取决于政府，这样完整性又何在？

2.公共预算是不完整的。《修改稿》在预算收入中列出了“行政性收费收入”，但没有列“事业性收费收入”，是已经包含在“其他各项政府收入”中了还是事业性收费收入不包含在预算收入中？《修改稿》没有说明。既然“行政性收费收入”作为预算收入单独列出，那么同样重要，从数量上来说也许更重要的“事业性收费收入”为什么不单独列出？这至少在形式上是不完整的。如果“事业性收费收入”不包含在“其他各项政府收入”中，这种不纳入预算的收入就是预算外收入，预算的“完整性”又该做何理解？

3.社会保障预算是不完整的。政府性基金收入被包括在预算收入中，但社会保障基金收入没有列出。如果包含在“其他各项政府收入”中了，这么重大的项目为什么不单独列出呢？如果确实未包含在预算收入中，那么“全部收入”就变得很不完整。

总而言之，《修改稿》规定了“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，但在具体规定预算收支范围时却又将很多政府收入未包含在其中。因此需要更完整地界定“政府的全部收入和支出”。建议法律规定，各级政府所属的行政、事业、企业部门和单位的所有收入以及政府管理的公共资本收益，不论上缴与否，都是政府收入，都必须纳入预算报告和监督体系。

预算的完整性并不意味着所有的支出都必须经过人大年度审批程序。公共资金的使用权限可以分成三种类型。一是需要通过人大年度审批才能进行的支出，公共预算的大部分支出都属于这一类。二是支出标准和方式已经立法规定，无需再经过立法部门的审批程序，行政部门可以按规定标准执行的支出，社会保障基金支出基本上属于这一类型。三是立法部门授权的经营性支出，这些支出在一定范围内由使用资金的部门或单位自主决定，事业单位的部分支出以及企业部门的支出都属于这一类。尽管有些支出不需要经过年度预算批准程序，但不论使用权限如何规定，所有的公共资金都必须纳入预算报告和监督体系，从而保证预算的完整性。

四、预算编制的标准必须满足人大行使审批权的需要

现行《预算法》对于行政部门提交的预算草案没有提出明确的标准，从而使得立法部门的审查对象本身就是含糊的，从中能获得的信息十分有限，难以对预算草案做出审慎的判断。针对这一问题，《修改稿》第四十四条增加了新的规定：“报送各级人民代表大会审查的本级政府预算草案，一般收支编列到款，重点支出编列到项”。与现行《预算法》相比，《修改稿》前进了一步。该条款对预算草案质量的规定是否足以保证人大对预算能进行有效的审批呢？这需要考察预算编制到“款”和“项”所能提供的信息量。

首先，《修改稿》没有明确条款中所说的“款”和“项”究竟是何种分类。我国的预算支出科目分为功能分类和经济分类两种。如果条款中指的是经济分类，预算支出编制到“款”是合理的，“款”已到了现行预算收支分类中经济分类的最细层面。如果指的是功能分类，则对于人大进行有效审批来说，信息量是不够的。以教育支出为例，下设教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育等十四个款级科目。在款级科目这个层面上，审批者只能了解教育支出的框架性信息。“项”级科目，以教育支出中的教育管理事务这一款为例，下设行政运行、一般行政管理事务、机关服务、其他教育管理事务支出四个项级科目[⑦]。教育管理事务支出是否得当，仅凭这四个笼统的数字显然无法做出审慎的判断。

其次，按《修改稿》规定“编列到项”的只是“重点支出”，这意味着大部分支出只需编制到“款”。什么是“重点支出”呢？《修改稿》没有说明。法律上没有规定就不具有法律约束性，是否是重点就只能由行政部门来决定了。这很有可能使得人大无法得到审批预算所需要的具体层面的信息。

第三，《修改稿》没有对报送各级人大审批的预算草案是否包括所属的各部门或单位预算以及须报送的部门预算和单位预算的标准做出明确规定。部门预算或单位预算是各级政府预算的重要组成部分，现行《预算法》规定，“中央政府预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成”，“地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成”，“各部门预算由本部门所属各单位预算组成”[⑧]。但是，部门或单位预算须编制到怎样的程度现行《预算法》和《修改稿》都没有规定。预算审查需要了解很多具体情况，这种具体情况反映在部门预算和单位预算支出的具体安排中。可以说，离开了较为详尽的部门和单位预算就不可能有负责的预算审查。要在预算审查中剔除形象工程就必须了解各个专项支出的具体情况，要在审批环节控制三公消费就必须对接待费、差旅费、购置费、会务费等进行认真的审查。没有较为详细的部门预算和单位，预算审查不可能有效。

预算的编制应为预算的审批提供充分信息，完全没有必要对预算编制的信息量加以不必要的限制。建议预算立法中对预算编制标准规定如下内容：各级政府编制和提交各级人民代表大会审批的预算草案，包括本级政府预算、本级政府所属的部门和单位预算，收入编制到目，支出按功能分类编制到项，支出按经济分类编制到款。项目支出必须按项目分列。

五、预算审批与事前授权

预算的审查需要花费大量的时间和精力。行政部门向立法部门提交预算草案的时间和内容是审查效果的一个制约因素。在有关条款中《修改稿》对现行《预算法》做了一些调整，变动有两处。一是将提交的时间由中央在全国人大举行会议的“一个月前”改为“45日前”。二是将中央和地方各级政府提交预算草案的“主要内容”改为“初步方案”[⑨]。

尽管中央预算草案提交人大的时间有所提前（地方仍为“30日前”），人大审查的时间依然是比较仓促的，尤其是相对于我国各级人大预算审查的人力配备的薄弱状况来说尤其是这样。对预算审查造成影响的更大的问题是提交的是预算草案的“初步方案”（这并不比“主要内容”有多大改进）。“初步方案”的编制标准是怎样的？与正式提交的预算草案有多大程度的差别？在多大程度上能够代表正式的预算草案？这一切都没有做出具有可操作的法律规定。本来时间已经仓促了，审查的却只是一个简化了的“初步方案”，也就是说正式的预算草案的提交更迟，审查的时间更为仓促。这无疑对人大的审批权是一个很大的限制。笔者建议立法规定各级政府必须在各级人大会议举行的45日前向人大提交正式的预算草案。

我国预算年度采用历年制，即从1月1日到12月31日，而人大会议通常在二、三月举行。这就出现了一个问题，预算还没有审批就开始执行了。在预算年度和人大会期不变的情况下，只能通过授权支出来解决。《修改稿》第五十二条规定，“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以安排下列支出：（一）上年度结转的支出；（二）必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；（三）法律规定必须履行的支付。预算经本级人民代表大会批准后按照批准的预算执行”。

该条款在法律上授权过度。第一项“上年度结转的支出”可以执行，因为上年度的预算已经进行了审查，并且得到了批准，未使用完的部分只要立法部门没有另外的规定可认为该项支出在法律上仍然有效。同理，第三项“法律规定必须履行的支付”也是应当允许的支出。但第二项则是不合理的。首先，“本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府政府的转移性支出”实际上已经囊括了本年度的所有支出。这些支出没有经过人大的审批，考虑到预算年度与人大会期的时间差，授权支出应以维持部门正常运转的最低限度范围为限。项目支出是部门的非经常性支出，对下级政府的转移支付除了上下级预算管理体制已规定的部分，尤其是各种专项转移支付，也不是维持地方财政正常运转的必要支出。将这些支出都纳入可以不经审批就使用的支出是对人大审批权的侵犯。尽管条文中加上了“必须支付的”这样一个限定词，但怎样才是“必须支付的”？《修改稿》没有规定。谁来认定是“必须支付的”？按《修改稿》的意思是政府行政部门。这就意味着只要政府行政部门认为是“必须支付的”，所有的支出都可以先斩后奏，人大的预算审批职能萎缩为事后追认。笔者建议对《修改稿》中的这一条款中的第二项修改为“本年度部门的基本支出”。

六、预算执行中的调整：行政部门的权力需要有所限制

执行预算是行政部门的职责，执行以经过人大批准的预算为依据。预算的执行过程中难免要有一些调整。如果人大通过的预算可以由行政部门按自己的需要调整，那么人大的审批权就形同虚设。预算执行过程中哪些变动需要人大的批准，哪些可由行政部门酌情改变，这是预算执行过程中的关键问题。预算立法中“预算调整”这一概念之所以重要，就是因为它划定了权限。如果属于“预算调整”，那就需要经过人大的审批，如果不属于“预算调整”，就可以由行政部门自行决定变更。

   现行《预算法》给“预算调整”下了一个非常狭窄的定义：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”[⑩]。这就是说，只有一级预算总的收支差额发生了变动才属于预算调整，除此之外的其他变动都不属于预算调整。

《修改稿》对“预算调整”的定义有所拓宽。《修改稿》第六十七条规定，“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中出现下列情况之一的预算变更：（一）由于经济情况变化或者国家制定重大减收增支措施，使本级人民代表大会批准的收支平衡的预算出现赤字，或者使本级人民代表大会批准的预算中举借债务数额增加的；（二）由于收入比预算增加需要增加本级预算总支出的；（三）由于收入比预算减少需要减少本级预算总支出的；（四）需要调整预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、就业、社会保障等重点支出的”。概括地说就是总收支差额的改变、总收支规模的改变以及某些大类支出数额的改变都属于预算调整。

《修改稿》的这一表述意味着，如果预算的改动不涉及总收支差额的变动，不涉及收支规模的变动，不涉及列举类别的支出额的变动的情况下，其他支出类别之间的调整、款和款以下支出层面的项目间流用可由政府行政部门自行决定，无需经过人大审批。这样的预算调整权限设置有可能使通过人大预算审批的预算在很大程度上被废弃。人大有权决定的仅仅是总额、收支差额以及部分大类的支出额，其他一切都最终由行政部门来决定。这会在相当大的程度上颠覆宪法规定的人大与政府之间的权责关系。

预算执行过程中行政部门拥有一定的变通权是完全必要的，但必须在法律规定的框架之内。笔者建议在预算立法中设立项目流用的授权标准，凡涉及到同级支出科目之间的流用，以某一比例为限，在这一比例之内，行政部门可以通过内部程序自行决定，并向部门备案，凡超过这一比例的需要报经人大有关部门审查批准。显然，这一规定比例越大，行政部门的自主决定权也越大，反之立法部门的决定权就越大。一般情况下，这一比例应该不超过该项支出的5%。

《修改稿》第六十八条对特殊情况下的预算调整做了这样的规定：“在预算执行中，由于发生特大自然灾害、突发公共事件和重大政策调整，必须及时增加预算支出的，各级政府可以先行安排，事后列入预算调整方案”。也就是说这些调整可以先斩后奏。不可预见的特大自然灾害、突发性的公共事件显然要产生额外的支出，但事件的发生并不必然需要调整预算，预算中的预备费通常为总额的3-5%，就是为这类支出做的准备。只有在预备费已使用完的情况下，调整预算才是必要的。这种情况先支出后报批还是合理的。由于“重大政策调整”而需要增加预算支出应不在这种允许先斩后奏的情况之列。正是因为是“重大政策调整”，所以才有必要经过人大的审批程序，非重大的政策调整倒是可以酌情考虑由行政部门自主决定或者支出后备案报批。

《修改稿》第七十条规定了不属于预算调整的情况：“在预算执行中，各级政府用预备费安排的支出、依照法律和行政法规规定应当增加的支出，以及因上级政府增加税收返还和转移支付而引起的预算收支变化，不属于预算调整”。预备费安排的支出以及法定支出不属于预算调整是大家都能理解的，但“因上级政府增加税收返还和转移支付而引起的预算收支变化”需要看情况而定。上级对下级增加的转移支付有两种，一种是一般转移支付，上级没有规定这一转移支付的具体用途，具体用途由下级自主决定，这种支出没有理由不纳入人大的预算审批。上级的一般转移支付的使用在预算编制过程中是纳入地方预算的，预算执行过程中新增的同类收入也理应纳入预算，以保证这部分资金的使用接受人大的审批和监督。另一种是定项的转移支付，如果该项支出需要地方予以配套，需要动用本级财政的资金，这类资金的使用也需要纳入本级预算。只有在上级的转移支付是定项的，而且不需要下级在资金上配套的情况下，这种支出才不必经过本级预算的审批，由此而增加的支出可以不作为预算调整。

参考文献：

〔1〕中华人民共和国宪法.人民网：http://www.people.com.cn/GB/shehui/1060/2391834.html.

〔2〕中华人民共和国预算法.人民网：http://www.people.com.cn/item/flfgk/rdlf/1994.

〔3〕中华人民共和国预算法（修改稿），2010年3月5日打印稿.

〔4〕中华人民共和国财政部.2010年政府收支分类科目.中国财政经济出版社，2009年版.