全国人大常委会预算工委
内容提要：现行预算法难以适应现实发展的需要，缺陷和问题日益突出。修订预算法对规范我国分配秩序和推进财政各项改革具有重要意义。鉴于多种条件的制约，此次预算法修改从范围、程度和内容来看，只能是以立足于中改或争取中改为好，重点解决建立健全财政预算管理体制、解决预算执行与预算批准先后的矛盾、规范预算编制、完善部门预算制度、明确人大初步审查预算的重点、规范预算超收收入使用、规范预算调整行为、加强人大对预算审查监督、加强对预算执行的审计监督和完善国库支付制度等问题。
关键词：预算法修订 预算改革 制度规范 人大监督
一、现行预算法主要问题与修订的总体设想
我国预算法自1994年颁布以来，对于规范预算管理和预算监督，加强我国预算的分配和监督职能，促进社会经济健康发展起了积极作用。但从预算法执行16年的实践来看，特别是从发展社会主义市场经济和实施依法治国方略的要求来看，现行的预算法已经不能适应目前深化改革开放和经济社会科学发展的客观需要，存在一些明显的缺陷和不足，归纳起来主要有以下三方面的问题：一是随着改革开放的深入发展和社会主义公共财政的逐步构建，不断深化财政预算改革，我国进行了部门预算改革、政府采购改革、国库集中支付改革、财政转移支付改革、收支两条线改革等，建立了一些与预算密切联系的新制度，而现行预算法缺乏有关的新内容，已经滞后于改革开放，特别是滞后于财税改革，需要通过修改预算法将实践证明行之有效的新制度以法律形式固定下来；二是我国现行预算法律制度本身也存在一些薄弱环节，如预算编制不科学，预算体系不完整，预算内容不透明，预算调整不合理，预算科目不科学，转移支付不规范等，需要通过修改预算法加以改善；三是现行预算法缺乏人大对预算审查监督的内容，加上有关条款规定过于笼统原则，缺乏可操作性，已经不能适应现阶段深化财政预算改革、严格预算审查监督和加强预算管理的客观要求，迫切需要修改和完善预算法，尽快解决我国预算法律制度存在的主要问题，并为深化预算体制改革、理顺预算分配关系、解决深层次矛盾创造良好条件。
预算法是规范预算草案编制、预算审批监督和预算管理执行的基本法律，是财政预算领域内的根本大法。修订和完善预算法不仅是做好预算审批监督和预算管理执行的根本前提，而且关系到我国社会主义市场经济公共财政体制的构建和完善。这次修订预算法的指导思想，从总体上看，一要坚持贯彻以人为本、科学发展的理念，统筹兼顾各方面的利益关系，注重经济、社会与人的全面、可持续、协调发展，促进我国小康社会的全面建设；二要以社会主义市场经济公共财政理论为指导，以促进我国财经体制改革，构建社会主义公共财政体制为目标；二要按照现代法治理论，根据依法治国基本方略的要求，建立健全比较完备的财政预算法律制度，真正做到有法可依、有法必依，努力促进依法理财、依法治税。
预算法不仅涉及到国家、集体、个人三者利益分配关系、中央与地方利益分配关系，而且涉及到社会和经济发展的各个方面，需要修改的范围很广、内容很多。由于目前一些事关全局、关系重大的政治经济体制尚未改革到位，中央和地方事权和财权的划分尚不清晰，中央与地方的分配关系尚未理顺，分税制预算体制尚未完善，转移支付制度尚未规范，因此，进行根本性的预算法大改的条件还不够成熟。鉴于我国的上述现状和有关条件的制约，这次修订预算法在范围、内容和程度上，进行大改的可能性不大，而进行小改又缺乏实质性意义，因而这次修订预算法的主要设想，从范围、程度和内容来看，只能是以立足于中改或争取中改为好，对于一些争议比较大、修改条件不太成熟的问题应当放到以后逐步解决。在上述指导思想和总体设想的大前提下，这次修改预算法需要重点解决以下主要问题：建立健全财政预算管理体制问题、解决预算执行与预算批准先后的矛盾问题、规范预算编制问题、完善部门预算制度问题、明确人大初步审查预算的重点问题、规范预算超收收入使用问题、规范预算调整行为问题、加强人大对预算的审查监督问题、加强对预算执行的审计监督问题、完善国库支付制度问题等。
二、预算法修订的主要内容和对策建议
（一）建立健全财政预算管理体制
实行分级管理的分税制预算管理体制是市场经济国家普遍推行的财政预算管理体制模式。目前我国分税制预算管理体制存在的主要问题：一是中央与地方事权划分不明确、不科学，特别是对经济管理权的划分；二是中央与地方的财权的划分不清晰、不合理，分配关系尚未理顺，地方税体系还不健全，地方主体税种缺位，特别是县乡财力规模过小，县乡财政普遍比较困难，难以支撑地方政府正常运行；三是财政转移支付制度不规范、不科学、不透明，财政转移支付有较大的随意性，难以充分发挥转移支付调节地区间收入差距的功能。
为了建立健全财政预算管理体制，《预算法》应当明确规定以下内容：一要按照社会主义市场经济公共财政的要求，将政府事权控制在市场失效的领域、社会公共事务和宏观经济层次；二要根据区域性原则和受益性原则，科学合理划分各级政府的事权，将属于管理全国性的社会公共事务和宏观经济事务的权限划归中央政府，将属于管理地方性的社会公共事务和中观经济事务的权限划归地方政府；三要按照分级财政管理的要求，将所有的税种明确划分为中央税、地方税、中央和地方共享税，使得各级政府履行社会性公共管理事务和区域性经济管理事务有相应的财力保证；四要按照公平、透明原则，健全和完善科学、规范的转移支付制度，加大对欠发达地区的转移支付力度，保证地区间的人均可支配财力相对公平，促进社会公共服务均等化和区域经济的协调发展。通过上述改革措施，逐步理顺中央和地方的分配关系，整顿规范分配秩序，逐步解决县乡财政困难等问题。
(二)解决预算执行与预算批准先后的矛盾
先有预算，后有支出，严格按预算支出，是预算管理监督的一项基本原则。由于种种原因，目前全国人民代表大会一般在3月份召开，国家预算要经过全国人民代表大会的审查批准，才具法律效力，才能执行预算。但在3月份之前，实际上就需进行预算支出，这就出现预算执行在前，预算批准在后的不正常现象，影响预算执行的严肃性。
为了解决预算执行在先与预算批准在后时间上的矛盾问题，《预算法》应当增加编制临时预算的内容：在人民代表大会召开之前，比照上年度预算执行的情况，政府有关部门先编制一个第一季度临时预算，由政府提请人大常委会审查批准后执行，在人民代表大会召开后，再按人代会批准的预算执行。
(三)规范预算编制
财政部门传统的预算编制周期一般为3－4月，编制时间既晚又短，内容过于简单粗略，影响预算编制的科学性，预算科目多数只有类级的数据，少数有款级的数据，很多预算支出没有落实到具体项目，预算既不全面完整，透明度又太低，致使“内行看不清，外行看不懂”，既不利于人大对预算的审查监督，又不利于预算的严格执行，影响部门预算的批复和预算资金的下拨使用。
为了早编细编预算，提高预算编制质量，必须规范预算编制，《预算法》应当明确规定：一是预算编制要从预算年度前一年的年初开始至年末结束，编制期限为12个月，在每个预算年度开始前必须将预算草案全部编制完毕；二是中央预算和地方各级预算按照复式预算编制，复式预算包括一般公共预算，国有资产经营预算，社会保障预算；三是细化预算编制内容，政府本级公共预算收支按一级预算单位编制，国有资产经营预算收支按类别和重大建设项目编制，社会保障预算收支按社会保障和补助的类别编制，转移支付收支按一般转移、专项转移的类别编制；四是应当逐步采用因素法的预算编制方法，按照国家预算完整性原则的要求，编制综合预算，综合预算应当包括预算内收支、预算外收支、政府基金收支、转移支付收支；五是规范和细化部门预算的编制，明确规定部门预算编制的范围、内容、标准、方法、程序和要求，部门预算细化到一级预算单位。
（四）完善部门预算制度
实行部门预算改革，促使国家预算不断规范和细化，既增强了预算的完整性和综合性，又提高了预算的科学性和透明性，不仅有力促进财政部门合理分配和有效监管预算资金，而且为各级人大加强对预算的审查监督创造了有利条件，提高预算审查监督的质量和效果。
实行部门预算改革，必须编制部门预算和单位预算；各部门必须将本部门所属各司局、各单位所有需要的预算资金，统一归口，综合平衡成为部门预算；财政部门只对部门一个口子，统一审核部门预算，批复部门预算，划拨预算资金。为了完善部门预算制度，《预算法》应当明确规定部门预算的原则特性，不仅要对部门预算提出统一的要求，规定部门预算的基本原则、政策依据、适用范围、主要内容、收支项目、编制方法、定额标准、报批程序和有关要求，而且明确规定部门预算编制要细化到一级预算单位，以利于财政部门的统一管理和控制，又利于人大的审查监督。为了保证部门预算的完整性、科学性，预算法还应当规定：部门预算按照综合预算编制，包括公共预算收支、基金预算收支和预算外收支；部门预算按照因素法编制。
（五）明确人大初步审查预算的重点内容
目前预算审查监督的质量还不高、效果还不理想的一个重要原因是，预算审查的时间过于短促，一般由人大财经委对预算进行初步审查的时间不到一个月，而由人代会代表讨论审议预算的时间最多只有一天。由于预算的专业性、政策性、法律性很强，代表和委员们在很短的时间内很难全面审查，把握重点，抓住要害，对预算进行深入细致的、实质性的审查。
为了改进和加强人大对预算的初步审查工作，《预算法》应当规定，财政部门在人代会举行的一个半月前，将预算方案的主要内容提交人大预算工委进行预先审查，并向财政部门提出对预算草案的分析意见和需要报送的材料。在人代会举行的一个月前，财政部门将预算初步方案提交人大财经委进行初步审查。为了规范和加强预算审查，促进预算审查由程序性审查转向实质性审查，提高预算审查的质量和效果，必须在预算法中明确人大财经委和预算工委进行初步审查和预审的主要内容及其重点：一是预算安排的指导思想是否符合国家的财经政策，是否反映了经济社会的实际情况和基本需要；二是预算编制是否符合法律的要求，是否体现积极可靠、量入为出的原则；三是收入安排是否与国内生产总值增长幅度相适应，该纳入预算的收入是否全部纳入了预算；四是预算支出结构是否合理，各项公共支出特别是法定重点项目的支出安排是否妥当，是否达到法定的增长幅度；五是为实现预算拟采取措施是否切实可行；六是上年预算执行是否严格按批准的预算执行，是否符合有关法律的规定。
（六）规范预算超收收入使用
由于预算法缺乏对预算超收收入使用的规定，政府财政部门多收就可以多支，致使预算超收收入的使用出现较大的随意性，也游离于人大常委会的监督之外。近几年来，预算超收已经成为常态，全国每年超收好几千亿元。预算超收是件好事，但超收过多也反映预算的预见性、科学性不够，在确定预算盘子时主管部门为了便于超收，往往强调困难多，有压低预算收入指标的倾向。
为了规范预算超收收入的使用，《预算法》应在要求政府财政部门不断提高预算的预见性和科学性的基础上，明确规定：如果预算超收，应把预算超收收入主要用于弥补财政赤字和其他重点支出，来不及安排支出的可结转下年预算支出。在预算执行过程中，如需要动用超收收入追加支出时，政府财政部门应当编制预算调整方案，送交人大财经委和预算工委初审后，报请同级人大常委会审查批准。
（七）规范预算调整行为
由于有些部门和地方法治观念淡薄，又缺乏严格的责任制，预算约束软化，预算调整频繁，预算乱批条子、乱开口子的现象时有发生；完不成预算收入任务，或者支出超过预算，有关单位和主管部门也不承担任何责任；加上预算法对预算调整的概念界定不科学和有关规定不合理，造成政府多收可以多支，实际上使预算调整脱离人大监督范围，也增大了人大审查监督预算的难度。
为了规范政府的预算调整行为，加强人大常委会对预算调整的审查监督，《预算法》应当进一步明确规定预算调整的概念、界限、范围、程序及其要求。1、对于预算调整的界定，《预算法》应当修改为：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准的预算总收入调减或总支出调增的，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”2、对于预算调整范围，《预算法》应当规定：在预算执行中，遇有下列预算收支变化情况之一的，政府应当提请本级人大常委会审查批准：一是本级预算总收入调减的；二是本级预算总支出调增的；三是本级人民代表大会批准预算决议中强调确保的预算重点支出项目和法定必保的支出项目需要调减指标的；四是比原批准的预算中举借债务的数额增加的；五是其他可能引起预算收支不平衡的预算调整方案。3、对于预算调整程序，《预算法》应当规定：因特殊情况必须调整预算时，政府应当编制预算调整方案，并于当年第三季度提交同级人大常委会审查批准。在人大常委会举行会议审批前一个月前，将预算调整的初步方案提交人大财经委和预算工委进行初步审查。
（八）加强对预算执行情况的审计监督
现行的《预算法》规定，各级审计机关应当依照《审计法》的规定对下级政府预算执行情况和决算进行审计监督，这与后来出台的《审计法》规定对同级政府预算执行情况进行审计监督的要求不一致，也不符合目前对预算审计监督的实际情况。
为了加强对政府预算的审计监督，改变《预算法》与《审计法》要求不一致的状况，《预算法》应当修改为：各级审计机关应当依照《审计法》的规定，对同级政府预算执行情况和决算进行审计监督。同时，鉴于目前人大及其常委会缺乏自己的审计机关和审计力量，为了加强人大对预算的审查监督，必须借用国家审计机关的力量，充分发挥审计监督的职能作用，《预算法》还应当规定：各级人大及其常委会可以借用国家审计机关的力量，委托国家审计机关，开展对预算执行情况的专项审计和有关项目的重点审计。
（九）加强人大对预算的审查监督
人大及其常委会对预算的审查监督，是宪法赋予国家立法机关的的重要职责，也是我国现行预算管理体制的的重要内容。现行《预算法》的一个重大缺陷就是，缺乏人大及其常委会对预算审查监督的规定，这是造成人大审查监督预算程序性的内容多，实质性的内容少，审查监督预算的质量和效果不理想的一个重要原因。
为了加强人大及其常委会对预算的审查监督，《预算法》应当增设专门一章，重点规定人大审查监督预算的内容。一方面，应当按照《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》的原则精神，将其主要内容吸收纳入《预算法》中；另一方面，应将各地人大及其常委会加强对预算审查监督的成功经验和行之有效的创新做法吸收纳入《预算法》中，归纳起来主要包括：一是人大财经委初步审查预算草案可召开座谈会、论证会，财政部门对初步审查意见要及时反馈；二是人大常委会可责成审计部门对重点部门和重点项目资金使用情况进行专项审计，并报告审计结果；三是人大代表或常委会委员可以依照法定程序，对预算决算中的有关问题提出询问与质询；四是人大常委会可就预算、决算中的重大事项或特定问题组织专题调查；五是人大常委会可就预算审查监督中的重大问题举行听证会，对预算工作进行评议，作出有关决议；六是对人代会预算决议中强调确保的支出项目和法定必保的支出项目需要调减指标的，须报经人大常委会批准后执行；七是人大常委会组成人员可以按照法定程序，提出有关预算的修正案；八是坚持先有预算、后有支出的原则，编制临时预算，规范人代会召开前的预算支出；九是公民或组织有权对违反预算法律、法规的行为，向人大及其常委会或者其他有关国家机关进行检举和控告；十是对违反规定负有直接责任的主管人员和其他责任人员追究行政责任或其他法律责任等。
（十）完善国库集中支付制度
实行国库集中支付制度是预算支出制度的一项重大改革。以前我国实行的国库分散支付制度，就是将预算确定的各部门、各单位年度支出总额按期拨付到其银行开立的帐户上，由各部门、各单位自主使用。分散支付制度存在的主要问题是：一是缺乏严格的预算监督机制，容易滋生腐败行为；二是由于大量资金沉淀在各部门、各单位，资金的使用效率很低；三是预算管理的关键环节不科学、不规范，难以建立起与社会主义市场经济相适应的预算管理制度。
为了解决上述问题，铲除滋生腐败的温床，减少预算资金流通环节，提高财政资金使用效益，必须按照市场经济国家的通行做法，实行国库集中支付制度。为了推进预算支出制度改革，规范国库集中支付制度，在《预算法》中应当明确规定，我国实行国库集中支付制度的主要原则、适用范围、主要内容、配套措施和有关要求等。此外，为了促进财税改革，深化预算改革，促进依法理财，《预算法》还应对我国进行的政府采购制度改革、预算支出制度改革、预算科目改革、转移支付制度等的改革作出原则性规定。