中央财经大学
内容提要：本文重点围绕《预算法》修订过程中涉及的预算收支与赤字的准确定义、准财政活动、预算授权安排和法定支出等几个关键性问题展开深入论述。提出对关键的预算总量准确定义的重要意义，并进行了深入辨析。深刻阐述了现代预算的全面性原则及连带的准财政活动。强调通过完善授权制度提升立法机关的预算监督权力。深入探讨了法定支出问题的实质和化解这一矛盾的根本性原则。
关键词：预算法修订 预算总量定义 准财政活动 预算授权 法定支出
中国当前正在酝酿《预算法》修订涉及许多方面，本文只就以下几个较少受关注但事关重大的问题作些简要讨论：预算收支与赤字的准确定义、准财政活动（quasi-fiscal activities）的报告、预算授权安排和法定支出。其中，第一个属于相当技术化的问题，第二个与现代预算的首要原则——全面性——紧密相连，第三个涉及预算制度层面的问题。最后一个问题相当棘手：涉及如何处理预算法与对预算事务有所规范的特定法律（例如《农业法》、《科技法》等）之间的关系。
一、定义关键的预算总量：收入、支出与赤字/盈余
预算收入、支出、赤字/盈余和债务是影响宏观经济管理最重要的财政数据。为此，《预算法》应对这些术语，特别是预算赤字/盈余给出严格而清晰的分析性定义。要点包括：（1）赤字/盈余中应剔除借款，（2）预算收入中不包含本年和以往年度结余的银行存款与现金，（3）预算支出中不包括债务本金尝付。在这些条件得到满足时，预算赤字总额就严格对应（等于）政府融资净额。也就是说，假如年度预算赤字为1000亿元，也就意味着该财政年度政府需要的净融资（借款减去偿付的贷款本息）为1000亿元。赤字和净借款的口径不一致将导致财政政策分析的困难。将赤字/盈余可以简洁定义为“总收入与总支出差额”对于政策分析极端重要。
中国现行《预算法》把赤字定义为“收支差额”，这样的赤字定义并不对应于政府在该财政年度新增的净融资（净借款或净债务）。之所以如此，是因为“收入”和“支出”概念定义不清并具有一定程度的误导性。正如结余不应列为“收入”一样，当年已经划拨给支出机构但后者并未实际用于商品或服务购买或做出购买承诺，也不应列作支出。目前这种“以拨作支”的情况很严重，虽然便利了会计记录，但这种做法导致错误的“支出”概念，并使以“收支差额”定义的“赤字”与政府净融资需求不再存在对应关系。原则上，政府的赤字是通过借债弥补的，因此，基于宏观经济政策准备和预算执行控制的目的，“赤字”与“净融资”之间应保持清晰的对应关系。另外，资产销售收入（例如土地出让收入）不应列入“经常性收入”，而应单独列示。基于宏观经济稳定的考虑，《预算法》应约束地方政府的公共（经常性）预算保持年度平衡，但这种平衡原则应建立在剔除资产销售收入的基础上。
二、准财政活动的报告
现行《预算法》的最大“死角”之一就是对各类准财政活动未作强制性的报告要求。准财政活动主要有三类参与者：中央银行、公共金融机构和非金融公共企业。此外，政府也参与准财政活动——典型地是税收支出、贷款担保和政策性贷款。许多发展中国家和经济转轨国家中，中央银行、政策性商业银行和国有非金融企业的大量活动具有准财政活动的性质，包括补贴性贷款（以低于市场利率提供贷款）或直接信贷，向政府指定的产业和项目提供具有准财政性质的援助（例如以低于市场利率提供贷款），国有电力公司以低于成本的价格向乡村提供电力和其他非商业性公共服务。在某些情况下，非金融公共企业（尤其是那些垄断性企业）也会向消费者收取过高的价格从而获得超额利润。
在未建立法定报告要求的情况下，准财政活动破坏了现代预算的首要原则——全面性（comprehensiveness）。全面性和透明度紧密相连，两者强有力地影响政府的角色和治理质量，削弱民主与法治。在政府活动和相应的资源（预算外）被转移到公民视线和民主监督不能到达的地方时，约束政府对公民的财政责任和确保有效预算竞争是不可能达成的目标。缺乏健康竞争机制的预算过程，为强势组织垄断公共预算资源以谋取特殊利益提供了机会。
预算全面性通常被理解为预算文件的全面性，相应地，加强预算全面性的改革被理解为把预算外资金“纳入”（披露于）预算文件，也就是在预算文件中记录和披露所有的政府收入、支出和相应活动。这一理解过于狭隘，未能揭示预算全面性的实质和丰富内涵。完整意义上的预算全面性是指在适当的预算范围内，预算程序和预算文件的全面性，包括空间上的全面性和时间上的全面性两个基本维度。预算程序与预算文件的全面性是相对于适当的预算范围而言的。在空间维度上，预算全面性意味着预算范围、预算程序和预算文件不能过于狭隘；在时间维度上，预算全面性要求预算的时间框架和预算数据涉及的年份数不能过于短促。恪守预算全面性的政治意义在于，如果公共支出能够被隐藏在预算外和转移到民主控制之外，那么公民就不能约束政府对其绩效负责（Jurgen Von Hagen 2007, p29-37）。
在这里有必要特别强调预算程序全面性的意义，尽管这一概念很少被提及。预算本身就是程序性，预算参与者在此程序中做出分配公共资源的（政治）决定。预算程序因国家而异，但一般都覆盖行政运作（行政部门准备预算）、立法运作（立法机关审查和批准预算）、行政执行（行政部门执行预算）以及监督、评估与审计。预算程序由此形成一个循环。这个过程需要立法机关、政府（行政）高层、财政部门和预算申请者等关键角色的直接参与，每一方都扮演不同角色，拥有不同的权力，行使不同的职责，年复一年地参与竞争公共资源的游戏。“纳入预算”首先意味着公共资源的汲取、配置和使用是通过这一正式程序做出决定的，并且通过这一程序进行审查、评估和审计。也就是说，支出决定（即所有需要消耗公共资源的政策决定）是通过正式的预算程序予以推动的。正因此如此，通过预算分配稀缺资源的过程构成了现代社会最基本、最正式和最频繁的治理程序（Donald P. Moynihan 2007, p65）。
确保预算全面性要求在修订后的《预算法》中，应对准财政活动在预算程序加以报告做出强制规定，包括：年度预算文件中应包括1份准财政活动报告，年度预算文件中应包括1份税收支出报告。目前许多经济合作与发展组织（OECD）成员国定期公布关于税收支出的估计数。美国国会早在1974年通过的《预算和扣款控制法案》（CBICA）即要求估算税收支出，并区分为个人与公司部门两部分。无论如何，计量和报告税式支出可以帮助决策者考虑和处理以下政策问题：
· 直接提供补助是否更好？
· 受益者分布是否加大了分配差距？
· 是否需要考虑新的税收支出建议？
三、预算授权安排
立法机关针对行政部门和支出机构的授权安排，需要在《预算法》中做出清晰规定。预算授权是核心部门（立法机关和财政部门等）建立和实施预算控制的先决条件。年度预算法案作为一种控制机制，基本特征在于通过授权使用公款来实现控制目的。在民主社会中，除非有清晰的授权，否则不允许进行任何资金支付。授权安排的基本要求是：预算单位的资金来源、使用及其相关活动，必须在授权范围内进行；除非经过法定程序，否则，任何超过授权的行为都是对法律的冒犯。既然预算单位取得授权才能开支公款，那么，超过最初预算拨款限额的支出追加，必须获得正式制定的预算修正案的批准，修订后《预算法》中应做出此项规定。根据授权安排，支出机构开展的交易和活动必须有明确的金额和目的。授权是有效控制支出、防止滥用与挪用公款的前提和基础。因此，《预算法》应明确规定“非经授权不得开支公款”。
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《预算法》还应规定：受年度预算（拨款）法案以外的其他法案（比如目前的《教育法》、《科技法》等）所规定的拨款，都应反映在提交立法机关审批的预算案中，并以与其他支出申请类别相同的方式进行辩论和审查。
相对于行政部门而言，中国的立法机关在预算过程中一直扮演较次要的角色，难以对预算过程进行有效监控。改变这种局面要求精心设计授权安排，否则，立法机关的预算权力将会继续落空，而政府官员和行政部门依然会享有不受监控的广泛的自由裁量权。美国国会之所以在国家公共事务中扮演关键的角角色，正是主要因为通过预算授权来管住政府“钱袋子”达到。授权还是政治民主政体在公共财政上的内在要求和主要标志。漠视授权开支公款的政体与政治民主的价值观背道而驰。
经济合作与发展组织（OECD）成员国目前都有某种形式上的预算授权制度，即由预算授权部门（通常是国会）授权支出部门在规定的限额内开支公款的权力，支出机构使用这种权力实施支出，财政部则签发支票使支出机构得以根据授权进行开支。预算授权也是政府部门承包项目、签署合同以及支付工资等的法律依据。
为追踪预算授权及其遵循情况，需要采用基于支出周期[①]的预算会计方法，确保会计上有能力对支出周期各个阶段的交易进行记录。考虑到现实世界的复杂性，总会存在一部分未经立法机关在年度预算中提供授权的活动和收支，为此，《预算法》应规定政府和预算单位必须报告任何未经授权的开支情况，并做出说明。预算授权需按照组织、功能、规划以及经济性质单独制定。
四、法定支出问题
当前的许多部门法律（《农业法》、《科技法》等）在正常预算程序（法定年度预算程序）之外，就预算事项做了某些强制性规定。这些规定的出发点在于确保国家关注的重点领域获得充足的预算资源。但由此带来一个问题：在资源分配出现冲突（经常如此）时，究竟是《预算法》“大”还是部门性法律“大”？
这一问题的实质是如何协调法律间的冲突和矛盾。预算全面性并不意味着绝对排斥在一般（年度）预算程序之外建立特定安排，来管理某些政府活动和为其融资。预算程序的全面性在某些特定场合或许不能满足管理灵活性和自主性的要求，因而从统一的预算中排除某些部分可能是适当的。设计预算程序时，关键问题之一就是正确地决定哪些政府活动及其融资通过其他特定安排（比如部门法律）加以管理，前提是这些特定安排满足一组基本的善治原则，包括法定授权、公开披露和“向正式预算程序看齐”的审查、评估与监督。
在此前提下，有必要坚守一个根本性的观点：不应逾越预算程序与部门法律之间在功能上的清晰界限：部门法律可以阐明国家关注的政策重点，也可以创设权利（确保获得充分预算支持的权利），但是，部门法律不可以取代正常预算程序的功能——支出授权和拨款的功能。部门法律可以强制要求为特定政策领域提供授权和拨款，但授权与拨款的总量、类别、结构和时间必须在正常预算程序中做出。本质上，年度预算文件是财务法案，部门法律是非财务法案。两类法案的功能在本质上是不同的。当前法定支出安排引发的预算难题，本质上就是不适当地以非财务法案取代财务法案（预算本身）的作用。
财务法案是通过预算程序运作的，部门法律则超越了这个程序。对于国家关注的战略目标而言，年度预算程序可能并不完善（不能引导资源优先流入公共政策的重点领域），但这个理由对于法定支出（以及采用其他形式的专款专用）并不充分。逻辑必须是这样的：如果预算程序不完善，那么就完善它，而不是将其从决策程序降格为一个计算或记录的程序；如果预算程序不可靠，那么就让它变得可靠些，而不是弱化或放弃这一程序。毕竟，这一包含行政准备、立法（机关）运作、行政执行在内的公共程序，其合理性和重要性经历了长期的时间检验。至少，现代社会基本的治理原则、理念和价值观都被融入这一程序中。或许，偏离正常预算程序的某些专款专用的治理安排确实有其适当理由，然而，这类安排的合理性和有效性取决于成本与受益之间的匹配性。一般而言，只是具有清晰的成本受益联系，并且服务被提供给被精心鉴别的用户时，指定用途对于引导代理人改进绩效和促进成本补偿而言，才是合意的（Salvatore schiavo-campo 2007, p71）。
参考文献：
〔1〕 Donald P. Moynihan, Citizen Participation in Budgeting: Prospects for Developing Countries. Edited by Anwar Shah, Participatory Budgeting, The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank.
〔2〕Jurgen Von Hagen, Budgeting Institutions for Better Fiscal Performance. Anwar Shar (edited). Budgeting and Budgetary Institutions, Overview, The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, Washington, D.C.,2007.
〔3〕Salvatore schiavo-campo. The Budget and Its Coverage] Edited By Anwar Shar, Budgeting and Budgetary Institutions. The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank,