财政部财政科学研究所
内容提要：现行《预算法》执行过程中，不能很好地适应我国经济社会发展的需要，迫切需要加以修订和完善。从现存问题来看，突出表现在内容滞后于改革、法律本身存在薄弱环节、不利于人大对预算的审查监督等。本文在明确《预算法》修订指导思想的基础上，提出了完善的若干建议。
关键词：预算法修订 预算管理 财政体制 依法理财
预算是国家管理社会经济事务，实施宏观调控的主要手段，在整个国家的社会经济生活中具有十分重要的地位和作用。1994年3月，八届全国人大二次会议通过了《预算法》，对于强化我国预算的分配和监督职能，健全预算管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会健康发展，起到了重要作用。但从《预算法》执行十几年的实践来看，特别是从发展社会主义市场经济和实施依法治国方略的要求来看，现行的《预算法》已经不能适应目前我国改革开放和经济社会协调发展的客观需要。因此根据形势发展的要求，适时修订完善《预算法》，是预算管理工作再上新台阶的现实要求，也是全面建设小康社会的必然要求。
一、我国《预算法》存在的主要问题
归纳起来主要有以下四方面的问题：
1.《预算法》内容严重滞后于改革实践。随着改革开放的深入发展和社会主义公共财政的逐步构建，不断深化财政改革，我国进行了部门预算改革、政府采购改革、国库集中支付改革、财政转移支付改革、收支两条线改革、政府收支分类改革等一系列预算管理改革，初步建立起符合公共财政和现代预算管理要求的制度体系。而现行《预算法》缺乏这些新内容，已经滞后于改革，特别是滞后于财政管理改革，需要通过修改《预算法》将实践证明行之有效的新制度以法律形式固定下来，并以法律制度予以保障。坚持依法理财、科学理财、民主理财。
2.《预算法》制度本身存在薄弱环节。如预算编制不科学，预算体系不完整，预算内容不透明，预算调整不合理，转移支付不规范等，都需要通过修改《预算法》加以改善。
3.《预算法》关于预算监督的规定存在缺失。《预算法》缺乏人大对预算审查监督的内容，加上有些条款规定过于笼统原则，缺乏可操作性，已经不能适应现阶段深化财政预算改革、严格预算审查监督和加强预算管理的要求，迫切需要修改和完善《预算法》，为解决财政预算体制中的深层次矛盾创造良好条件。
4.现行《预算法》难以适应财政管理体制改革的需要。《预算法》的修订，还有一项重要的使命，就是确立和完善我国的财政管理体制，实现中央和地方的财力与事权相匹配。在我国，由于宪法对财政体制等基本财政问题缺乏详细规定，也没有制定专门的财政法、财政基本法或者地方财政法，因而，《预算法》实际上发挥着财政基本法的作用。因此，确定和完善财政管理体制、明确各级政府的财政收支范围和管理权限，都迫切需要修订和完善现行《预算法》。
二、关于修订《预算法》的几点思考
《预算法》是规范预算编制、预算审批监督和预算管理执行的基本法律，是财政预算领域内的根本大法。修订和完善《预算法》不仅是做好预算审批监督和预算管理执行的根本前提，而且关系到我国公共财政体制的健全和完善。修订《预算法》的指导思想，从总体上看，一要以社会主义市场经济与公共财政理论为指导，以促进我国市场经济体制改革完善和健全公共财政体制为目标；二要按照现代法治理论，根据依法治国基本方略的要求，建立健全比较完备的财政《预算法》律制度，真正做到有法可依，努力促进依法理财；三要坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，统筹兼顾人民群众各方面的利益，注重经济、社会与人的全面、可持续、和谐发展，促进社会主义和谐社会的建设。
《预算法》不仅涉及到国家、集体、个人三者利益分配、中央与地方利益分配，而且还涉及到社会和经济发展的各个方面，需要修改的范围很广、内容很多，由于目前一些事关全局、关系重大的政治经济体制尚未改革到位，中央和地方事权和财权的划分尚不清晰，中央与地方的分配关系尚未理顺，分税制预算体制尚未完善，转移支付制度尚未规范，因此，《预算法》的修改和完善是一个渐进的过程。进行根本性的《预算法》大改的条件还不够成熟。鉴于我国的上述现状和条件的制约，因而目前修订《预算法》，从范围、程度和内容来看，对于一些争议比较大、修改条件不太成熟的问题应适时逐步解决。
我们认为，目前应需要重点解决以下主要问题：分税制预算体制改革问题、预算执行与预算批准时间矛盾问题、预算编制改革问题、部门预算改革问题、人大审查监督预算的重点问题、预算超收收入使用问题、预算调整问题、加强预算执行的审计监督问题、国库支付制度改革问题等。
三、《预算法》修订中关于预算管理若干问题的建议
1.确立公共财政体制的法律地位。有关公共财政体制的法律规定尚处空白。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和财税改革的逐步深入，公共财政理念已深入人心，构建公共财政体制已被明确为我国财政经济工作的重要目标之一。由于《预算法》制定颁布时，我国正处于社会主义市场经济体制确立的初期，财政体制也处于由计划经济条件下的财政体制向适应社会主义市场经济要求的财政体制转变的初期，因此，《预算法》没有也不可能规定有关公共财政体制的内容。这一状况，已极不适应经济发展的要求和财政管理工作的需要。因此在修改《预算法》中，应确立公共财政体制的法律地位。建议《预算法》明确规定国家实行公共财政体制，并对公共财政体制的内涵、构成、基本要求等内容做出明确规定，确立公共财政体制的法律地位，以利于以建立和完善公共财政体制为目标的预算管理改革，以及其他各项财税改革的顺利实施和深入推进。
2.各级政府的事权和财权亟待明确。明确各级政府职能，划清各级政府间的事权和财权，是实行公共财政体制，科学进行预算管理的重要前提和基础。目前，我国对各级政府间事权和财权缺乏科学合理的界定，更无明确的法律依据，各级政府履行职责“越位”和“缺位”问题并存，预算管理难以真正步入科学规范的轨道。建议在《预算法》中补充和完善有关各级政府事权和财权划分的条款，落实“一级政府、一级财政、一级预算”的原则，做到事权财权相统一。在《预算法》中明确各级政府应当建立规范的分级财政体制，界定各级政府财政支出责任，并划定相应的收入范围，明确预算收入的分享制度。同时，在统一税政的前提下，赋予地方适当的税政管理权。
3.明确预算资金（财政资金）的性质和法律地位。预算资金（财政资金）的性质和法律地位不明确。《预算法》未从总体上对预算资金进行定义，并明确其法律地位，导致实践中许多地方多次发生人民法院查封、冻结财政资金账户，扣划、执行财政资金的问题，主要是误将预算资金（财政资金）认为是政府或者部门所有的资金，从而影响了预算顺利执行，甚至给政府履行职责和经济、社会发展带来阻碍。建议《预算法》进一步明确预算资金（财政资金）的法律地位，规定非依法律规定和法定程序，不得查封、扣押、冻结和执行预算资金。同时，明确规定各级政府及其部门必须严格依法管理和使用预算资金，不得违法为经济活动提供担保。
4.预算级次设置应科学合理确定。《预算法》规定，国家实行中央、省、市、县、乡五级预算。但由于目前我国多数乡镇的经济发展薄弱，乡镇财政所仅起到组织农业四税的作用，工商税收由税务机构征收。基层税务所又按经济区域设置，实行分税制后，乡镇组织收入、调控经济的能力非常有限，特别是随着对乡镇公教人员工资实行银行统一发放，农村税费改革全面推进，乡镇政府的日常支出基本由县财政直接拨付，乡镇已无法形成实质上的一级财政。因此，根据形势变化，合理设置预算级次。建议根据客观情况的变化，研究预算级次的划分问题，实事求是、因地制宜、科学合理地确定预算级次。结合当前地方进行的“省直管县”和“乡财县管”模式的改革实践，探索建立符合中国国情的节约、高效的财政管理体制。
5.明确和规范有关部门预算的规定。有关部门预算管理的规定不健全、不完善。目前，部门预算改革已全面推广并实施。而《预算法》中有关部门预算的规定，已不适应部门预算管理的实际需要，严重滞后于部门预算改革，并影响了改革向纵深推进。明确和规范有关部门预算的规定。《预算法》应该从总体上对部门预算做出完整规定,明确部门预算的内涵、组成、表现形式等内容，以规范部门预算制度的实施，巩固和深化部门预算改革。《预算法》也应对行政事业等预算单位的预算管理、财务管理及编制单位预算的原则做出规定，强化其预算管理职能；应当规定各预算部门的所有收支（包括预算内外收支）都列入部门预算，预算编制要细化到单位、项目。
6.增加有关政府间财政转移支付的原则规定。有关政府间财政转移支付的规定缺位。目前，我国已经开始实施政府间财政转移支付制度，但尚无相关的法律、法规规范，不利于财政转移支付制度的规范运行，容易造成财政转移支付实施中讨价还价等人为因素增多，财政转移支付失范的问题。建议在《预算法》中增加规范政府间财政转移支付的法律条款，对转移支付的政策目标、指导思想、转移支付的条件等原则性问题做出规定，提高转移支付的法律效力，增强透明度，最终使居住地在境内的中国公民能够享受到大体相当的基本公共服务。
7.合理调整预算年度设置。预算年度设置不合理。我国预算年度为从公历
8.建立预算透明制度，加强对权力的制约与监督。加强预算管理的民主化和法律化。建议尽快修改已不适应社会主义市场经济和公共财政发展要求的法律法规，健全完善以《预算法》为核心的预算法律法规体系，强化预算的透明度，广泛听取社会各界的意见和建议，反映公众意愿；强化各级人大、审计部门及社会各界的监督力度，依法保证预算监督的有效性。
预算公开是指政府预算的依据、内容及其编制、审批、执行(含调整)、决算等过程都必须依法通过相应方式向社会公开。政府公共预算之应公开，其原初依据在于，政府预算本质上是一种公共资金的受托决策，从而，作为预算信托受托人的政府，将公共预算的所需、所用及其执行情况，向财政资金的来源者、预算信托的委托人暨预算利益的受益人（广大的纳税人）报告，接受其监督、审议乃至纠正，以确保纳税人人民公共需要的最大化实现。我国在修订《预算法》时，要明确规定预算公开原则，就预算公开的基本内容如公开主体、公开内容及除外、公开程序、救济机制做出一般性规定。
参考文献：
〔1〕俞光远.关于修订完善《预算法》的主要看法和建议.人大研究，
〔2〕宋俊.深化部门预算改革的思考.山西财税，