惠州学院经济管理系

内容提要：资金分配过度分散是制约我国财政支农专项资金运作绩效的重要因素。本文基于“公地悲剧”理论的分析架构，揭示了财政支农专项资金配置效率低下的制度性症结，结合广东省“双转移”专项扶持资金和部分财政支农专项资金的分配实践，提出竞争性分配机制是破解财政支农专项资金“公地悲剧”难题、提高支农资金配置和使用效率的有效制度安排。

关键词：财政支农  专项资金  公地悲剧  竞争性分配机制

一、引言

由于农业自身特性及其在国民经济中的特殊地位，加强政府对农业投入成为国际上的通行做法。发达国家的经验证明，巨额财政投入对农业生产产生了明显效果。在美国、加拿大、英国、澳大利亚等农业发达国家，政府对农业提供的财政支持相当于农业本身GDP的25%以上，日本、以色列等国农业财政支出相当于农业GDP的45%-95%。即便印度这类发展中国家，国家财政支农支出也相当于农业GDP的10%[^1]。从国内实际看，在经历多年的城乡二元经济、农业支持工业后，客观上需要工业反哺农业、财政反哺农民。自2003年“三农”被作为“全党工作的重中之重”以来，2004年-2009年中共中央和国务院连续出台的六个“一号文件”无一例外锁定了“三农”，各项财政支农专项资金的投入相应不断增加。特别是为应对全球金融危机、拉动内需增长，政府推出了大规模投资计划，农业成为投资的重点领域之一。然而，在财政支农专项资金总量增长的同时，资金分配过度分散一直是制约财政支农绩效的“顽症”。2006年5月财政部发布《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》，在全国展开财政支农资金整合试点，但资金过度分散的现象并未得到根治。2009年审计署发布的第1号和第4号审计公告明确要求，应加大财政支农专项资金的整合力度，突出重点地区和重点项目。但问题在于，财政支农资金分散缘何成为财政支农资金管理中的难以逾越的障碍？如果蕴藏于其后的制度性形成机理不能充分发掘，再多的举措也极有可能是“隔靴搔痒”，难以实现“标本兼治”。

二、资金过度分散成为财政支农的“软肋”：现象描述及文献回顾

财政支农专项资金过度分散的现象在各地区呈现出较强的普遍性和延续性。2004年审计署公布的“50个县财政支农资金审计调查结果”表明，财政支农资金分散的现象十分严重。以黑龙江省宾县为例，2002年上级拨入支农资金32项，这些项目中投资额小于10万元的有22项，最少的一项仅1千元[①]。近些年来，从中央到地方陆续出台了一系列整合财政支农资金的意见和办法，各地根据本地条件和特点，采取不同方式，以县为主推进支农专项资金整合，取得了一定成效，但资金过度分散的局面并未有实质性触动。2008年审计署公布的“50个县中央支农专项资金审计调查结果”显示，2006年，中央支农专款总量虽然不少，但经多个部门按项目逐级分解后，项目点多面广，资金严重分散。在抽查的50个县中，中央投入的按项目管理的支农专项资金总额为23.87亿元，分散投向了4.55万个实施项目。以黑龙江省桦川县为例，该县作为水稻大县，亟需解决水利设施落后、灌溉能力不足的问题，概算总投资8646万元的悦来灌区渠首项目，立项后8年一直未能投入。2006年该县得到中央支农专项资金1.02亿元，如果将专款科学整合，灌溉问题就会迎刃而解，但实际上中央支农专项资金用于该县灌溉区的仅为815万元，其余按项目管理的资金分散到2148个具体项目，每个项目平均1.97万元，最少的仅1200元[②]。资金过度分散使得有限的财力难以发挥规模效应，弱化了财政资源的配置和使用效率。

现阶段，我国财政支农专项资金分配和使用过度分散的现象已经引起学界的关注。许多学者认为，由于财政支农资金多部门分散管理的体制，每个部门所掌管的支农资金较少，加之支农项目多，造成单个项目的资金量较小，“撒胡椒面”问题突出，影响了财政支农资金的使用效果（姜长云，2004；赵珊，2006；彭克强，2008）^[2]-[4]。范存会（2008）基于博弈论的视角指出，在现行财政体制和政府结构体制下，基层个体决策者的理性选择是争取尽可能多的财政支持，这种个体决策者的理性选择导致了集体选择的非理性，即财政支农资金投入分散，支持效果受到约束^[5]。为此，理论界普遍认为，必须加强对财政支农资金的整合。李嘉晓（2005）认为，财政对农业投资应该保证重点项目，压缩一般项目，取消无效项目，集中财力办大事，充分发挥财政资金的合力，彻底改变过去那种“撒胡椒面”、“抹万金油”的做法^[6]。王奎泉（2009）基于对浙江资金整合的调研，指出应当改革现行“九龙治水”的农业行政管理体制，变“部门分割”为“功能覆盖”，同时创新财政支农资金分配使用机制，比如，下放资金审批权限，改革和完善项目立项管理，普遍推行项目招投标、公告公示、专家评审等制度^[7]。理论界和决策层往往将财政支农资金分配过度分散的现象归咎于财政支农资金的“多头管理”体制。事实上，“多头管理”的制度缺陷主要是导致了财政资金在部门之间的分散，由于传统财政分配决策机制的局限性，同一部门内部的财政资金分配也难以避免过度分散。

虽然改变传统的“多头管理”体制、实现支农资金的“归一化”管理十分重要，但如果不进一步完善部门支农专项资金的分配机制，即便实现了支农资金的“归一化”管理，也将仍然难以避免财政资金的过度分散，而这一点尚未引起理论界和决策层的足够重视。而且，学术界对于财政支农专项资金分配和使用过度分散的形成机理缺乏一个系统的理论分析框架，一些学者对于财政支农专项资金分配机制的设计仅是原则性的，缺乏具体的指导性和可操作性。本文基于“公地悲剧”的理论框架，为诠释我国财政支农专项资金过度分散的形成机理提供了一个新视角，并借鉴广东省“双转移”专项扶持资金和部分财政支农资金的分配实践，提出竞争性分配机制是破解财政支农领域的“公地悲剧”难题、提高支农专项资金配置和使用效率的有效制度安排。本文认为，广东省的实践对于全国其他地区具有较强的启示意义。

三、财政支农专项资金分散的一个理论假说：“公地悲剧”

“公地悲剧”理论最先由英国加勒特.哈丁于1968年提出，该理论设想了一个向一切人开放的牧场，每个人都有权在这里免费牧羊，牧场属于公有财产，由于是免费的，人们就往往会过量使用这块牧场，使其地质迅速恶化，从而扭曲了资源配置效率。“公地悲剧”是博弈论中阐释个体理性导致集体非理性的经典理论。财政资源也是一种公有财产，因此，财政资源具有陷入“公地悲剧”困境的逻辑可能。Brubaker是较早研究公共预算领域“公地悲剧”的学者之一。他认为，在公共预算的决策方面存在三类参与主体：公众—议会—官僚。预算决策源于所有这些角色之间连续的、复杂的交互作用，反映了他们在制度环境约束下的基本行为取向。由于可耗竭的财政资源私人产权的缺乏，潜在的使用者（potential users）具有过度攫取财政资源的激励，因为每个攫取者（exploiter）知道，如果他不攫取这些资源，其他人也会攫取。这样一来，通过把私人财产转化为公共财产，公共预算造就了自身的悲剧形式。而且，Brubaker（1997）指出，预算过程还因创造了寻租机会而导致无效率，它鼓励了资源从生产性转向非生产性^[8]。

财政支农专项资金是财政资源的重要组成部分，就其属性而言也是一种公共财产，在被具体分配到各个单位之前，其产权归属并不明晰，理论上每个单位均享有争取财政资金的权利和自由。因此，“公地悲剧”理论为阐释财政支农专项资金过度分散的形成机理提供了一个可以借鉴的分析框架。

如果财政支农专项资金的分配主体是理性的，并以实现社会资源配置效率最大化为己任，则他们可以通过限制项目的审批数量而避免资金的过度分散。但传统的财政资金分配机制为“公地悲剧”的产生创造了可乘之机。“单位申报项目→财政部门审核调整→政府部门审批→财政下拨资金”，这是传统体制下的财政资金分配流程。上述流程的各个环节中，充斥着各地方政府、各部门之间的博弈，使得财政分配犹如一场没有硝烟的战争。一方面，每个项目的申报单位想方设法强调甚至夸大其项目的价值，由于信息不对称，资金分配者很难准确、全面地把握各个项目的真实信息，容易导致项目甄选过程中的“有限理性”，再加上传统的分配机制往往渗透着“不患寡而患不均”的“平均主义”理念，部分外表华丽而无实质价值的劣质项目可能因此被保留下来。另一方面，传统的财政资金分配机制通常沿袭的是“一对一”审批制，分配决策权往往集中在少数核心部门和人员手中，权力的过度集中为“设租”和“寻租”提供了“温床”，项目申报者为了获得财政资金支持可能不惜花费大量精力和财力去进行各种“公关”，“请客送礼”、“跑部钱进”的现象并不鲜见，使得原本应当淘汰的项目被不合理地保留下来。如此以来，有限的财政支农专项资金被分散到了过多的项目，劣质项目以牺牲优质项目的效益为代价，不合理地占用了部分有限的财政资源，许多项目由于缺乏足够的资金保障沦落为“豆腐渣”、“半拉子”工程，导致了财政资源的浪费，难以取得预期经济社会效益，“公地悲剧”由此而成。

四、破解财政支农专项资金“公地悲剧”的制度安排：竞争性分配机制

迄今为止，社会化生产中资源配置方式主要有两种：一是计划，二是市场。两种配置方式具有各自的运行特点和特殊功能，前者的运用状况体现了政府对资源配置的干预程度，后者的运用状况则体现出市场机制对资源配置的调节水平。经济学理论和实践表明，在社会主义市场经济体制下，一方面应当重视市场机制对资源配置的基础性作用，另一方面也要注重发挥政府的调节功能，以政府干预之长弥补市场调节之短，同时又以市场调节之长来克服政府干预之短，彼此之间形成良性互动。政府与市场的一般关系原理同样适用于财政支农专项资金。由于农业自身的特殊性，财政支农资金的配置不能脱离政府的干预，需要政府发挥“计划”手段的内在功能，但政府干预并不必然排斥市场机制的运用，如何实现两者的有机结合、相得益彰是优化财政支农资金配置的关键所在。

在我国财力并不宽裕的背景下，面对农业对资金的巨大需求，财政支农专项资金始终是一种稀缺资源。如前所述，传统的财政支农资金分配容易陷入“公地悲剧”的困境，虽然其具体成因有多种，但从根本上可以归结为一点：“有限理性”的政府对支农资金分配权的垄断致使市场机制有效配置资源的潜力没有得到应有的释放，也即财政支农专项资金的分配“计划性有余而市场化不足”。笔者认为，这也正是财政支农资金陷入“公地悲剧”的症结所在。那么，如何才能更好地发挥市场机制在支农资金配置中的作用？经济学理论表明，竞争是市场机制的内在要求，它赋予市场主体外在压力和内在动力，激发他们的潜能，促使其在竞争中脱颖而出。在支农资金供给有限而需求过旺的条件下，通过引入竞争机制，构建一个竞争性市场，借助各方主体的有序竞争可以实现“多中选好，好中选优”，这种“优胜劣汰”的制度安排有利于支农专项资金“适得其所”，提升运作绩效。因此，破解“公地悲剧”的关键在于充分发掘竞争机制在财政支农资金分配中的巨大潜力。当然，竞争性分配机制的运作需要具备开展公开、公正、公平竞争的市场经济运行机制与环境，而这种机制与环境的塑造需要政府“有所为，有所不为”。为此，应当按照“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一监管”的思路^[10]，建立健全财政支农专项资金的竞争性分配制度。

需要明确一点，竞争性分配机制旨在增进资源配置效率，同时也可实现经济公平，增强分配过程的透明度，但它难以有效解决社会公平问题，容易形成“马太效应”。因此，对于以兼顾社会公平或调剂性再分配为主要目的的支农专项资金，不宜采用竞争性的分配方式，政府应当注重发挥“计划”手段的主导作用。

五、竞争性分配机制与“公地悲剧”的化解：广东的实践

（一）财政专项资金的分配首次引入竞争机制

2008年5月，广东省颁布了《中共广东省委广东省人民政府关于推进产业转移和劳动力转移的决定》，正式启动了“双转移”战略[③]。而实施“双转移”战略的一个核心环节是将过去财政资金平均分配的模式转为竞争性的扶持方式。为此，该省专门出台了《广东省关于省级财政专项资金试行竞争性分配改革的意见》（意见简称《意见》）。《意见》的基本原则主要包括[④]：（1）分类处理，突出重点。在分析现有省级财政专项资金的基础上，科学划分实行竞争性分配改革的专项资金类别，并区分类别实行不同方式的竞争性分配改革：对于分配对象主要为企业、市场化程度较高的专项资金，改革的重点是深入推广招投标方式，由市场竞争决定资金分配归属；对于分配对象主要为政府部门或下级财政的专项资金，改革的重点是由部门和单位申报绩效目标，引入专家评审、集体研究等竞争性决策机制；对于由国家立项、省级配套的项目，在国家有关规定的基础上推行竞争性分配改革。（2）总体规划，分步实施。按照循序渐进、试点先行的思路，针对省级财政专项资金管理实际，首先选取部分省级财政专项资金进行改革试点，根据试点情况不断调整完善，并逐步扩大改革范围和向全省市县财政推广。（3）两权不变，稳中求进。对省级财政专项资金实行竞争性分配改革，不改变现行专项资金的分配格局，不改变省级主管部门对财政专项资金分配权、管理权，不影响省级主管部门的行政管理职能和管理责任，确保改革平稳顺利推进。（4）绩效优先，提高效益。将绩效目标作为财政专项资金分配和项目遴选的重要判断标准，把绩效管理要求贯穿于财政专项资金分配和使用的全过程。结合专项资金绩效评价工作，依托绩效评价指标体系，对配套资金的落实、技术力量的安排、服务质量、工程质量以及社会效益、资金效益等各项指标进行综合评定，确保专项资金有效分配和高效使用。

根据“双转移”的发展战略，广东省委、省政府决定从2008年到2012年，设立省财政产业转移竞争性扶持资金，每年安排15亿元，分成三个标的，每个标的5亿元，采用招投标的竞争性方式，择优扶持。截至目前，该省在明确扶持范围及预期绩效目标的基础上，通过招投标或专家评审等方法，已分五批将75亿产业转移竞争性扶持资金全部分配完毕。这一举措打破了传统的“平均式”、“一对一”审批制的分配方式，开拓了省级以上财政资金分配机制改革的先河，受到了理论界与决策层的广泛关注。

该省产业转移竞争性扶持资金竞争性分配工作按要件准入、专家评审、政府批准等三个阶段分步实施。每次竞标首先通过投票产生了６个候选示范园区，按照竞标规则，最后胜出的３个市（园区）将各获得５亿元的扶持性资金。专家评审会上，各个代表团分别进行投影演示、公开演讲、现场答辩、总结陈述四个环节比拼，15人或17人组成的专家组进行现场评审。在演示、演讲和答辩环节，未出场的参评市演讲人员必须回避。并且，各市的出场顺序和专家组成员均通过摇珠和抽签方式确定，评审专家产生后即与广东省推进“双转移”工作领导小组签署“公平、公正、公开、绝不徇私”承诺书，每个人的通讯工具必须上缴封存，住在相对独立的住房，并接受经专门挑选审核的人员实行“一对一”贴身服务。项目评审过程中有一套完整的评价指标体系，共分为6大类指标，包括竞争性扶持资金评审指标设立要件（园区）具备程度；推动形成经济增长极的潜力；对区域发展带动能力；当地政府科学发展的思路；环境和生态保护的措施；各申报单位申报材料及现场演讲答辩情况。而且，这6大类指标还进一步细化为二级指标和三级指标，内容具体而又全面，每个指标被赋予了合理的权重。专家组成员根据各申请单位各个环节的表现进行现场评分，最后根据各单位的得分情况确定中标结果，并当场公布。财政资金分配的全程接受媒体采访和监督。而且，按照《意见》精神，已经中标的地市仍可继续参加后续的竞争，为打破平均主义分配模式塑造了良好的制度环境。

（二）竞争性分配机制有效缓解了财政专项资金的“公地悲剧”困境

综观上述操作流程不难发现，竞争性分配机制的引入使得“公地悲剧”发生的前提条件得到了有效校正。首先，严格的初审条件提高了进入壁垒，入围的申报单位数量得到了有效控制，也即财政资金分配中的“分母”趋于合理化。其次，各单位在进行投影演示、公开演讲、现场答辩以及总结陈述的过程中，信息的对称程度显著提高，而且专家组的成员来自于不同领域，能够严格把握“质量关”，可以确保“优胜劣汰”。再者，通过这种公开竞争的方式，财政专项资金分配的决策权不再集中于少数部门或个人，而是分散到评审会上各位专家手中，而专家又是随机确定，这种“一对多”的评审模式大大增加了申报单位“寻租”的难度和交易成本。最后，通过将财政专项资金“打包”整体分配，避免了多头管理引发的各种负面效应，同时严格限制了中标单位数量，有利于整合财力发挥更大的使用效益，而且这些资金还可以进一步发挥“四两拨千斤”的杠杆效应，引导地方更多的政府投资和社会投资，有利于拉动内需，推动经济增长。因此，竞争性机制打破了传统的“平均式”、“一对一”审批制分配模式，实现了资金的整合，有利于发挥资金的规模效应，有效缓解了资金分配的“公地悲剧”难题。

财政支农专项资金虽然与广东省“双转移”专项扶持资金不尽相同，但两者均属于财政专项资金，显然又都具有专项资金的某些共性。因此，竞争性分配的制度安排对于完善财政支农专项资金分配机制具有积极的借鉴意义。事实上，广东省在将竞争性分配机制引入财政支农资金配置方面已经迈出了第一步。继2008年8月广东省15亿产业转移竞争扶持资金评审会之后，当年12月份该省财政厅又首次组织了农业综合开发项目竞争立项评审会，由12个县(市、区)竞争2008年新增的省级农业综合开发项目，经过抽签决定申报单位出场次序和评审组成员后，评审会按照专家独立评审、申报单位演讲和答辩、评审组公开评分、公布评审结果的程序进行。各申报县(市、区)均由副书记、副县(市、区)长登台演讲，财政局、农业局代表参与答辩，最终由龙门县等9个县区胜出。9个县区通过上级批准立项后，每项最高可获得省级财政资金400万元扶持。另有10个县竞争2009年国家农业综合开发项目省级示范区，通过激烈竞争，最终由高州市等4个县区获得。每个县区将在2009年获得中央和省级财政资金810万元，并将得到2至3年的连续扶持，涉及的财政资金超过亿元^[11]。可见，竞争性分配机制突出了投入重点，有利于集中财力发挥规模效应。这样，一方面财力的集中可以加快农业综合开发项目的进度，缩短投资回收周期，同时避免各种“半拉子”工程，另一方面由于胜出的项目均经过了以绩效为导向的严格考核，并在后期接受追踪监督，有利于提升资金运作绩效。

在广东省省级财政专项资金分配引入竞争机制后，该省部分地市也逐步在不同领域实行了市级财政资金的竞争性分配。以湛江市为例，该市2009年在市级水利资金中安排500万元投入建设农村饮水安全工程示范项目，并对财政专项资金实行竞争性分配。根据《湛江市农村饮水安全工程示范项目财政资金竞争性分配方案》，该市湛江市财政局与水利局于2009年8月3日至5日开展湛江市农村饮水安全工程示范项目财政资金竞争性分配评审工作。全市申报农村饮水安全工程示范镇项目3个，示范点项目5个。经过资格审查、专家初审、演讲答辩、综合评审等环节，从符合申报条件的项目中选出农村饮水安全工程示范镇项目1个，农村饮水安全工程示范点项目3个。示范镇获得 200 万元的鼓励资金，每个示范点获得 100 万元的鼓励资金，专项用于农村饮水安全工程建设和管理。竞争性分配机制有利于强化市级水利资金分配的公平性和有效性，突出了支持重点，对于加快推进农村饮水安全工程建设具有重要意义。

实际上，早在1994年，财政部出台的《关于农业综合开发的若干政策》就已经提出在农业综合开发方面“坚持择优立项，集中投入，连片开发”、“建立竞争机制，实行奖优罚劣”。因此，财政专项资金的竞争性分配机制并非一种全新的制度安排，不过由于理论界的相关研究滞后，系统的、完善的操作规程和办法比较缺乏，各地也并没有进行有效的探索和实践，致使这种制度安排被束之高阁，内在的潜能没有得到有效释放。近一两年来，财政资金的竞争性分配机制逐步受到重视，除广东省外，我国有些其他地区（如重庆、大连等）也已经开始尝试在财政支农资金的分配领域引入竞争机制，并且取得了一定成效。而且有些学者还借鉴广东省财政专项资金的竞争性分配实践探讨这种制度安排在其他领域的适用性。例如，杨继瑞（2009）提出汶川灾后重建专项资金的分配应该与重建项目有机契合，部分灾后重建资金可以探索招投标竞争方式分配运作，并具体分析了以招投标竞争方式分配运作灾后重建专项资金的适用条件和相应的对策^[10]。可以预见，随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，竞争性分配机制在财政专项资金的分配方面将会大有可为。

六、广东经验的启示与推广

如前所述，我国传统的财政支农专项资金渗透着浓厚的平均主义色彩，同时分配权力过分集中，各方主体的利益博弈使得社会资源的配置出现了效率扭曲，而且，传统的分配体制下支农专项资金的分配主体存在着“重分配，轻管理”的倾向，财政资金的预期绩效难以实现。广东省的“双转移”专项扶持资金以及部分支农资金的分配实践表明，竞争性分配机制的优势恰好可以弥补传统分配制度的内在缺陷，一方面，它有效破除了支农专项资金“公地悲剧”的生存土壤，提高了财政资源的配置效率，另一方面，它最大限度地减少了权力腐败的空间，为相关参与主体提供了机会均等、过程公平的竞争环境，有利于打造“廉洁财政”，增强政府公信力。此外，该项制度安排明确将绩效目标作为财政专项资金分配和项目遴选的重要判断标准，把绩效管理要求贯穿于财政专项资金分配和使用的全过程，这对于加强财政支农专项资金管理、提高财政资金使用效益提供了有力保障。

在总结广东省财政专项资金竞争性分配实践的基础上，国务院有关部门应当在实地调研的基础上，结合财政支农专项资金的特点，尽快制定相关法规政策，力求将竞争性分配机制在全国推广。实践操作过程中应重点做好四个层面的工作：一是区别对待，分类处理。由于财政支农专项资金可能有着不同的用途，而不同用途的资金追求的目标客观上存在着一定差异，因此，并非所有支农专项资金的分配都要引入竞争机制。一般情况下，对于生产性强、市场化程度较高的项目原则上必须引入竞争机制，在申报项目过多、财政资金有限的情况下择优扶持。如果专项资金用于农业和农村生产生活所需的最基本的公共产品或服务，竞争机制通常并不适宜。二是重视发挥专家作用，建立健全评价指标体系。各级政府应建立“专家库”，优化专家队伍结构，着力构建“一对多”的专家决策机制，评价指标体系的设计应当内容全面、权重合理，决策过程力求公开、公平、公正，确保支农专项资金有效供给与有效需求的对接。三是强化对支农专项资金使用的后续监督和反馈，建立和完善问责制度，尽可能减少资金使用者可能发生的“道德风险”，并将预期绩效的实现程度作为今后支农专项资金分配的重要依据[⑤]。四是按照“先试点，后推广”的原则，先由国务院确定部分代表性省（市、自治区）进行试点，等时机成熟后再进一步在全国推广。由于我国地方财政具有多层次性，可以考虑以“省级”财政专项支农资金的分配为突破口，然后循序渐进地向基层财政延伸。

参考文献：

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