王伟/襄樊市财政局  杨锐、李东升/南漳县财政局

内容提要：“十一五”期间，各级财政部门认真贯彻执行党的一系列强农惠农政策，加大对“三农”工作支持力度，保护和调动了农民种粮的积极性，农业稳定发展、农民持续增收的良好发展态势已经形成。但制约农业和农村发展的深层次的矛盾并没有完全消除，对农业、农村、农民的保护和发展的任务依然艰巨。为了更好地做好“十二五”时期支农工作，笔者在分析总结“十一五”时期财政支农政策存在问题基础上，提出完善“十二五”财政支农政策的建议。

    关键词：十二五  三农  财政支农  制度机制

一、“十一五”时期财政支农政策存在的问题

“十一五”时期，各级财政部门加大了对“三农”工作的投入，落实强农惠农政策上作了大量努力，已经形成了财政支农政策体系，在实践中取得了较好的效果。但是，随着新农村建设和现代农业发展的深入推进，财政支农政策和支农工作也面临着一些需要亟待解决的问题。归纳起来，主要表现在以下几个方面：

（一）资金投入不均衡

近几年来，各级政府加大了对“三农”工作的投入，支农支出可谓一年强劲一年。但是客观公正地来讲，支农支出不均衡。

1.支农支出“上进下退”。中央财政2009年预算安排三农支出达到了7161.4亿元（包括中央本级和对地方转移支付支出），同比增加1205.9亿元、增长20.24%；湖北省2006年至2009用于“三农”的专项资金规模不断增加，达到513.57亿元，额度稳步提高，年均递增幅度达到19%以上；襄樊市市级用于支农支出每年在1亿元以上，年均增长20%以上。从支农资金规模来看，中央、省、市三级财政已经成为支持农业和农村发展的主要资金来源，有力地推动了新农村建设，促进农业综合生产能力不断增强；但有一部分县（市）、乡（镇）财政资源配置不均衡的状况没有显著改善，并没有随着上级支农投入的增加而增加，少数地方反而有减少的趋势，出现支农支出“上进下退”的现象。 QQ黑客网,免费qq刷钻软件,QQ空间相册密码破解，qq非主流 QQ黑客基地，盗QQ qq游戏网，刷qq游戏欢乐豆教程，免费刷QQ游戏欢乐豆

2.从支农支出投入方向来看，有着抓大放小的现象。当前一提到支农重点，可能都要说是大江大河治理、城市防洪和调水以及平原农田治理等。不可否认，上述是我们应该保护和支持的重点，但也应该重视支持农村小型水利设施建设、农村公共基础设施建设和社会事业。比如2010年我国南方省份出现了50年一遇的持续大暴雨，而长江防洪却安然无恙，但汉江等中小型河流却出现险情，有的甚至出现了溃堤，人民财产受到重大损失。

3.农村税费改革成本占据了支农支出大头。农村税费改革以来，为弥补县乡财政出现的短收，中央、省财政已经安排了巨额转移支付。这是目前中央、省（市）财政支持“三农”支出中增加最多、增幅最大的项目。随着农村税费改革的深入和免征农业税，农村税费改革的成本越来越大，还可能产生一些新的“改革成本”，如：农林场的税费改革后的农村公益设施建设等成本。另外，随着强农惠农政策的推进，国家、省、市三级财政加大了对种粮、退耕还林、生态公益林、农村社会保障等民生工程的投入。表面上看，各级财政对“三农”投入的资金数量总和比较大，但实际用于水利基础设施、农田基础改造的专项资金却并不多。

（二）财权与事权不够对等

1.财权与事权划分不明晰合理、不匹配。具体表现为基层事权大、财权小，上级事权小、财权大，形成“倒挂”，不利于调动基层支农工作的主动性与积极性。在涉农投入上，哪些由中央和省级投入，哪些由县市投入，哪些由集体投入，哪些由农民投入，没有明确具体的规定。导致基层存在“等、靠、要”思想，单纯依靠上级投入和财政投入。

2.财政体制不够理顺。我国自1994年实行分税制的财政体制后，中央和省逐步对财政分配体制进行了调整。调整的方式是以基数为起点，逐步把财力上移。就襄樊市而言，湖北省对襄樊市的财政体制进行了多次调整。以增值税为例，中央与襄樊市的分配比例是75：25，其中地方留存的25%当中，省里又分走了5%，襄樊市仅留20%。2002年以后，省所分成的增值税中，省里又拿了3个百分点，使地方的既得利益再次受损。

（三）“三农”保障需要进一步的完善

1.农村政策性保险覆盖面过小。农村除水稻和能繁母猪等少数农产品在中央、省财政的支持下开展了农业保险外，一些发展潜力大、具有比较优势的农产品没有纳入保险范围，化解农民自然风险的长效机制尚未建立。如果暴发动植物疫病和自然灾害，农民很有可能因灾因害受贫或返贫。

2.城乡一体的养老保险制度还没有全面覆盖。目前，我国已经进入老龄化社会。据统计，未来10年，我国60岁以上的老年龄人将达到2亿人。而在农村，实行新型农村养老保险还是处在起步和试点阶段。就襄樊市来讲，实施农村养老保险的试点只有南漳县一家，况且到60岁（含60岁）以后的发放的养老金比较低，每人每年仅600元，是个低水平，与现行的物价水平相比，无法相提并论。

3.农村改革遗留问题导致社会不稳定因素时有发生。如农场民办退休教师待遇问题，农业小三场改制导致农工生活保障问题等等，成为农村社会不稳定的因素。

（四）强农惠农补贴政策有待改进

1.补贴资金项目多、资金散。从最初的粮食直补、综合直补、水稻良种补贴到油菜补贴、能繁母猪补贴、棉花补贴等，范围越来越广、项目越来越多，已经覆盖到粮棉油。核算补贴的依据，有的是按田数补、有的按头数补、还有的按产量和比例补，可谓补贴的花样比较多，但金额并不大，农民不解渴。

2.环节、标准杂。就资金发放和管理来讲，责任在财政部门，发放的在不同的5个科（室）。比如，水麦、水稻良种补贴、油菜补贴在农业科；粮食直补、综合直补在商贸科；能繁母猪补助、水稻保险在金融科，低产林改造补贴又分别在农业科和经济建设科。每项补贴都要求登记造册、张榜公示。职能的交叉容易造成一个科室一个口径，增加了工作协调量和管理成本；同时兑现发放比较复杂，如就水稻良种补贴来讲，是按照多退少补原则，实行当年预发，次年结算的补贴办法，这样既带来了计算、发放上的重复，又极大地加大了基层财政工作量，不仅农民和村干部看不明白，就是专门从事兑现工作的具体财政干部也容易搞混淆。

3.成本高。由于众多的补贴需要多次进村调查、核实、复查、然后再上墙公示、汇总后，再由财政所分户录入、上报、审批，填卡、开票、上折、发放、登记、签字、清算以及最后结算等16道必经程序，而有的补贴还分季、按品种反复核实等，这些不仅工作量大，而且开支的成本也多。

（五）资金整合有待规范

随着我国经济实力的增强和建设社会主义新农村的深入推进，各级财政都相应的加大了对“三农”工作的投入。在资金的安排和分配上，由于缺泛资金分配协调，有关部门在资金分配上出现了一些各自为阵的现象，资金撒“胡椒面”的现象也比较突出，资金使用的绩效不够明显。

1.缺乏项目建设统一规划。当前，农业资金使用分配掌握在土地、发改委（局）、扶贫、农业、林业、水利、农机、水产、畜牧、科技等相关部门。每个部门都有自己的产业发展政策，缺少一个统一、协调的机制。在资金投向上也比较分散，资金难于形成合力，实现不了规模效益，重复性、交叉性的项目时有发生，浪费了资源。

2.缺少项目资金整合机制。首先是缺少项目资金整合机构。目前除整合支农资金试点县（市）区有涉农资金整合领导小组办公室外，上到省、下到县（市）区，还没有一个涉农资金整合机构，即使省（市）财政厅农业处在对涉农资金进行政策引导、强化督办，但也是孤掌难鸣。其次，从财政内部来看，也就是农业处（科）在搞涉农资金整合，与此相应的经济建设、商贸、农发等处（室）均对涉农资金的整合使用没有作出相应的要求。再次，缺少一个对涉农资金整合检查、督办、处罚机制。要求对涉农资金整合但又没有进行整合使用的，怎么进行督导？怎么进行处罚、由谁来处罚，完全是一张“白纸”。

（六）支农资金监管有待强化

1.资金管理制度不够统一。有的专项资金是财政部门制定的，同一个项目也有项目主管部门制定的，财政与部门制定的专项资金管理办法不衔接、执行起来相互“打架”。

2.检查不经常。对支农资金的使用检查不经常，上级重视了、强调了就检查一阵子，检查是一个临时性的，缺少经常、持久的检查机制。

3.缺少检查机构。目前，支农资金检查要不是从农业财政干部抽几个人、组成一个临时专班进行检查，要不就是委托财政内部的财政监督机构、审计机关检查，缺少一个像有纪委、监察、检察院等有震慑力的部门牵头、参与的检查机制。

4.处理不到位。目前，对违规违纪使用财政支农资金的人和事处罚比较手软，总认为是财政内部的事，是公对公。只闻检查出来违规违纪使用财政支农资金多少万元、甚至多少亿元，但听见处理多少人却很少，更少听见追究法律责任的人和事。久而久之，人们淡忘了财政法规和财经纪律，认为那是个“纸老虎”。

二、完善“十二五”时期财政支农政策建议

我们认为在“十二五”期间，要进一步完善财政支农投入体系，积极探索财政支农新机制，落实各项强农惠农政策，构建财政支农政策监管体系。

（一）坚持公共财政的政策取向，突出支持重点

1.突出水利基础设施。水利是农业的命脉，水利基础设施不完善，农业稳定发展、农民持续增收则是一句空话。当前，中央、省、市、县四级财政对大江大河、地方的大二型水库除险加固已经基本进入尾声，当务之急是对水库到堰塘、堰塘至农田的支渠、毛渠道进行清淤、夯实渠基，进行渠道硬化，防止和减少水的渗漏现象；要大力支持农村兴建堰塘，目前农村中的堰塘淤泥比较严重，有的淤泥严重后，干脆当田种，这是农田需急用水时，又找不到水源的关键问题之所在；有的不得不用车拖水浇灌、有的找到水源用抽水机抽水灌溉，大大增加了农业成本。为此，要解决有水不能自流灌溉，减少农业的投入成本问题，就是要在农村农闲时，发挥60、70年代的大兵团作战的方式，大力建设堰塘、小型水库；要支持退耕还堰，要对现有的堰塘进行清淤，增加堰塘的蓄水量，实现农田涝能排、旱能灌，为农业稳定发展奠定保障基础。

2.突出农田治理。按照现代农业和农业可持续发展的要求，对农田进行土地平整，实行旱改水，对耕地进行深翻，提高耕地质量；完善农田周围的路、桥、林等附属设施建设，为规模化、集约化经营农业打下基础。

3.突出农村人居环境的改善。围绕新农村建设标准，大力支持农村的通路(水泥路)、通水(自来水)、通广播电视、通邮和改厕、改圏、改厨、建沼气池的“四通三改一建”工程，不断改善农村人居环境，提高农民生活质量。

4.突出农产品质量的提高。支持开展农产品质量安全绿色行动，加强无公害、绿色、有机农产品的认证工作。做到合格一个、达标一个，发证一个，奖励兑现一个，不断提高农产品的品质和质量。

5.要支持加快养殖业的发展，带动农业产业结构调整。国外实践表明，人在满足于温饱需求后，有一个谷物类食品向动物性食品乃至于向更加有利于健康、安全和享受等高层次需求的食品转化过程。我们必须清醒地认识这一需求的变化过程。“十二五”时期，就是要大力支持畜禽和水产养殖业的发展，把扩大消费市场的潜力和空间，作为农业稳定发展、农民持续增收的一个突破口。

（二）加大财政支农资金整合工作力度

1.要制定中、长期整合支农资金规划。规划可以是10年一个周期，规划的内容有农业项目建设具体范围、项目名称、资金投入额度等。县（市）区有关农口部门在制定一个时期的发展规划和本年度的规划时，都不得脱离总规划笼子，采取项目向总规划申报、资金往总笼子投。

2.项目资金实行备案制。对中央、省、市安排的农业专项资金、转移支付资金，由县（市）区结合当地的总规划，进行科学论证后，编制可以性报告，逐级上报相关部门进行备案。上级相关部门根据下级上报的规划，通过因素法、公式法分解给县（市）区的项目资金，切块下达给县（市）区。次年，省（市）农口部门组织专班，对切块下达的资金进行检查和项目验收，看执行是否与编制的可行性报告一致，是否达到预期的目的，对于项目取得合格或优良的，继续给予项目支持；否则，给予项目资金“控制”。

3.建立涉农资金机构。整合涉农资金是一项长远的工作，县（市）区党委、政府应高度重视、支持这项惠及民生的工作，要从有关部门抽调人员、组建机构。涉农资金机构可设在财政局、也可以设在当地政府，具体负责农口部门涉农项目上报的审核、涉农资金拨付的审核、项目实施的检查、督办、验收等。

（三）改进惠农补贴方法、方式

1.整合补贴资源。首先是把过去的粮食直补、综合直补、水稻良种补贴等资金进行整合，全部改为“种粮补贴”；其次，种粮补贴由过去多个处、科（室）负责审核、发放，交给财政部门的农业处（科）负责，这样便于政策统一、节约行政成本。

2.改进当前粮食生产补贴核实及发放方式。对种粮补贴以二轮延包面积为基础，以不少于上年实际种植各类补贴为原则，或以近五年平均发放标准加以适当增长为基数计算发放。比如，上年发放各项补贴是每亩平均数是180元，那么改革后的“种粮补贴”就按每亩180元发放，实行一次性兑现到位。

3.预算“种粮补贴”成本。说到底，发放“种粮补贴”需要人去登记、核实、公示、信息录入，而这些都需要耗用物化劳动和活化劳动，需要给予补偿。补偿的成本以发放种粮补贴的数额、户数为依据。

（四）建立完善农村社会保障制度

1.健全立法。为农村社会保障体系的建立和完善提供法律保证。主要是抓好两项工作：首先抓好单项法规的建设，如农民养老社会保险法、农民医疗社会保险法、农村工伤社会保险法、农村扶贫与灾害救济社会保险法等等。其次，抓好地方性的法规建设。政府除了建立一套立法体系外，应建立有效的监督机制，加强对农村社会保障工作的监督。

2.加强政府投入。农村社会保障制度需要政府财政大力支持，尤其是一些基本性保障项目，如社会救助、养老、医疗等项目。各级财政支持农村社会保障事业，一方面体现政府对农村居民保障的责任；另一方面要体现政策的公平、透明、公正。同时，还应积极引导社会各方力量投入农村社会保障，构筑完整的农村社会保障体系。

3.继续推进农村特困人口救助制度。扩大农村“五保”老人和丧失劳动动力的残疾人员集中供养比例，实施孤儿救助等。

4.巩固支持农村养老保险制度成果。积极支持新型农村社会养老保险，并扩大新型农村社会养老保险覆盖范围，力争在2012年前，新型农村社会养老保险覆盖全省、全国；同时要提高新型农村养老保险发放标准，不断提高参保人员的生活待遇。

5.建立完善农业保险和农民财产保险机制。逐步探索一条以政府投入为辅，个人投入为主的农业保险、农民财产保险机制，同时，还要探讨小麦、玉米、大豆、畜牧家禽等保险路子，为农业、农民装上“减震器”和“安全网”。

（五）完善支农资金监管机制

1.要支农资金管理办法要统一、规范。针对目前农口部门、财政部门制定的支农资金管理办法不衔接、不统一、执行起来相互矛盾的状况，要对支农资金专项管理办法进行清理、规范。对过时的、阻碍“三农”发展的要废止，不完善的要修订；对农口部门参照财政部门制定的农业专项资金管理办法而起草的实施细则，要报财政部门备案，以确保农业专项资金上下、左右统一、协调、不抵止。

2.积极探索项目资金拨款方式。按照“项目确定、拨款支付、检查审计”“三分立”和国库集中支付的原则，逐步实现财政支持“三农”资金的直接集中支付。今后中央、省、市(包括财政部门和主管部门)的支持“三农”项目资金，由农口部门、财政部门确定申报后，其资金由省、市、县国库集中收付中心直接拨付到项目或个人。

3.要常规性地开展对支农资金、惠农补贴资金的检查。由纪检、监察、检察院等部门牵头，组织审计、财政监督部门对辖区的支农资金、惠农补贴资金逐项、逐快进行检查、监督。对检查发现问题，依纪依规，该移交司法机关追究法律责任的的移交司法机关追究法律责任，该追究行政责任的要追究行政责任，该罚款的要罚款，使其起到威慑作用。

（六）建立“三农”投入政策有效引导机制

1.发挥财政资金和政策“四两拨千斤”的作用，引导社会资金投资农业。通过对现有财政支持农业资金使用方式和政策进行适当调整，鼓励农民和企业充分利用市场机制进行融资扩张和发展，改变财政包揽过宽的局面。

2.完善农村金融机构职能。首先，要把农业政策性金融制度创新放在重中之重。目前我国农业政策性的机构仅有农业发展银行，其县级机构职能单一，主要为粮棉油收购服务，很难适应社会主义新农村建设，必须开展制度创新，完善支农职能。其次，增加商业性的农村金融市场主体，要形成以农村工商企业为主要服务对象的商业性金融机构。再次加快深化农村信用社改革步伐，完善农村金融合作制度，打造好以农户服务为主的合作金融机构。同时，还要改进邮政储蓄资金管理体制，引导邮政金融向农村工商企业、农业专业合作组织、农民协会倾斜，实现银（银行）企（农民合作组织等）互动、银企双赢。

3.按照统一、公平的原则构建公共财政体制框架。针对目前中央、省两级财政资金集中过多，市、县（市）区、乡（镇）三级财政资金短缺的现状，建议中央和省通过调整财政分配管理体制的方式，逐步把财力下移，使中央、省、市、县、乡五级财政的财权与事权有机的统一起来。