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内容提要：新型农村养老保险的“新”，主要体现在政府为农村构建了以财政补贴为重要筹资渠道的、较为完整的养老体系。在现行制度中，财政补贴构成了政府、尤其是地方政府的财政负担。因此，必须探索将农村社会养老保障建立在稳固的财政收入基础上，才能使之拥有可持续发展的未来。

关键词：农村养老保险  财政补贴  土地出让收入

2009年9月1日，国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》（以下简称“指导意见”），决定在全国10%的地区开展新型农村养老保险试点，预计到2020年将在全国普遍实行新型农村养老保险。政府终于开始履行宪法赋予它保障农民“老有所养”的职能了[①]。

一、新型养老保障制度的特点

新型农村养老保险的“新”，是为了与“旧”养老保险制度做区别。“旧”指两个阶段的制度：其一，是指1991年根据民政部《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》在全国大部分县乡建立的个人储蓄型养老金账户制度。那是一个缴费水平低（每月2-20元），政府没有补贴或者只有少量补贴，承诺的增值水平没有兑现（当时地方政府为吸引更多的参保人，曾经承诺存款利率为10%以上）、养老金的待遇水平很低的养老保险制度。有些参加了该养老制度且达到法定退休年龄的老人，每月只能领到几元、十几元的养老金，根本不足以养老。而且这一制度又于1999年根据国发[1999]14号文件进入清理整顿^[②]。其二，2001年之后，各地政府根据党的“十六大”提出的“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”的目标，不断尝试对农村养老保险基金增加财政补贴的试点制度。但这些制度仅限于在较小范围（本地区）、较低级别（地方政府）实施。

新型农村养老保险的“新”，主要体现在政府为农村构建了以财政补贴为重要筹资渠道的、较为完整的养老体系——不仅农民个人是养老保险缴费的主体（根据当地情况划分不同档次，农民自主选择），更重要的是中央财政要给予补贴，地方财政要给予补助。即：第一，对达到法定退休年龄的老年人发放基础养老金，标准为每人每月55元，这是对长期为我国经济发展做出贡献的农民给予的经济补偿。资金主要由中央财政承担，我国的东部地区由中央政府和地方政府分别负担50%；中西部地区则完全由中央财政负担。第二，地方政府对于农民的年缴费给予补助，其标准不低于每人每年30元。第三，政府对重度残疾人及其他困难群体代缴部分或全部养老保险费。这就使得这个制度不仅仅是“养老保险”，还是“养老保障”，所有农民在达到法定退休年龄后都能够得到养老金（只是数额上有所差异）。这也标志着“五保户”制度未来将退出历史舞台，农村居民将享受比城镇居民更优惠待遇的来自政府提供的养老保障待遇，是全国人民对农村居民长期付出的一种补偿。

二、新农保主要试点地区开展的基本情况

目前各地正在进行新型养老保险的试点，我们对30个地区政府颁布的制度进行了统计和归纳，现选取12个资料比较完整、具有代表性的地区展示情况如表1：

表1  全国各试点地区农村养老保险制度一览表[③]

注：受篇幅所限，该表内情况统计未尽事宜说明如下：1．以上制度实施时间：最早为北京市，从2008年1月1日起实施（北京市为先期试点地区）；最近实施时间为四川省甘孜州2010年7月1日其实施；2．缴费基数：当地上年纯收入；3．法定退休年龄：一般男女均60岁，个别地区女子为55岁；4．月领取标准=基础养老金+个人账户养老金余额÷139个月。个人账户储存额=个人缴费+集体、政府补贴＋资助金+利息

三、完善新型养老保险制度的思考

从表1展示的情况看，虽然各地的试点制度基本按照国务院的“指导意见”进行，但仍然存在一些差别和一些需要解决的共性缺陷，限于篇幅不一一冗述，仅对本人要探讨的主要问题进行阐述。

（一）弹性与相对稳定的养老保险缴费标准

目前实施的养老保险缴费标准，100至500元分为五档的地区最多（12个地区，占35%），也有增加到600元六档的地区（有3个地区，占8.8%），两者相加，占到40%以上；个别地区标准较高，如：江苏如东县从2010年4月1日起分为100、500、700、1400、2100五档；也有相当多的地区实施弹性标准（或者按照一定比例），即有6个地区是按照当地上年度人均纯收入的4%—50%缴纳。从全国看，缴费标准的设计还处在各自为政的试点阶段。本人认为缴费标准的确定需要考虑三大因素：其一，养老金待遇与个人收入状况密切相关，因此缴费标准应该随着收入变化而不断变化，如果确定为固定数额的档次，作为一项制度设计，显然缺乏弹性；其二，我国除地域广阔、经济发展不平衡、各地收入差距极大外，还是一个多灾国家，存在着农业机械化、规模化程度低，抗灾能力弱，农民每年实际纯收入水平起伏较大等弱点；其三，缴费标准要相对稳定，并易于农民进行选择。因此，从全国的制度设计角度考察，可采取由县政府按照前三年平均计算的人均纯收入10%作为养老保险缴费标准中档线，按照整数单位元为一档（如果10%是百元，即100元为一档；如果将来整数位为千元，则以1000元为一档），上下再设两档为宜。即：如果目前该县前三年平均的人均纯收入为4000元，则400元为中档线，200元、300元、400元、500元、600元将成为该县农民三年内缴费标准档次。从一些地区的调查结果看，目前确定这样水平的档次也比较适宜[⑥]。

（二）适当规避政府财政风险

1．长寿可能引致的财政风险

新型养老保险平均余命是按照15年进行的设计。现在和未来我国随着经济水平和医疗水平的提高，人均期望寿命提高趋势明显。卫生部部长陈竺2009年说：2020年努力使中国人均期望寿命达到75岁。但2008年北京人均期望寿命已经为80.27岁[⑦]；2009年上海户籍人口期望寿命81.73岁[⑧]；2010年天津市人均期望寿命突破80岁，达80.65岁[⑨]；广州人均期望寿命2008年也已达到78.19岁[⑩]；关博曾经撰文指出：“北京市的新农保制度虽然名义上称为‘社会养老保险’，实际上并不是一个自我平衡的财务制度,政府财政转移支付起到了很大的作用。个人账户养老金依据城镇职工基本养老金的规定年限转化成年金发放,如果账户余额不足，由政府补助。可以说,政府是这个计划的主要出资人和最终担保人,完全暴露在聚合性的长寿风险之下。”本人也认为，这是养老保险制度设计必须长久考虑的风险。

2．地方政府的农村社会保障综合风险

赵云和潘小炎曾经给出一个估算：广西壮族自治区2006年财政收入93亿元，2007年135亿元，2008年达到140亿。2005年广西农村老年人为360万，如果每个人可以享受55元养老金补贴，每年各级政府需要财政支出23.67亿，如果按照1：1的比例中央与地方分担，广西各级政府需支出11.8亿元，占广西财政收入的1.4%，在可承受范围之内。实际情况是广西360万老年人的费用由中央政府承担，而地方政府要承担的是目前正在缴费者的补贴。2008年广西农业人口2978万,按照15岁-59岁人口占60%估算，（根据该地区15岁-64岁人口占68.48%估算）[11]，对参保人至少每人每年补贴30元，则每年需要资金为：

30元×2978万×60%=53604万元

广西壮族自治区还规定：“农村重度残疾人、五保供养对象选择最低缴费档次缴费的，地方政府予以全额代缴；农村低保对象选择最低缴费档次缴费的，地方政府每年代其缴纳养老保险费50元”，如果加上这部分支出和为参保人选择高档次提供超过30元的增加补贴（每提高一个档次，每年每人增加5元），也不会超过财政支出总额的1%，应该在可承受范围之内[12]。但战梦霞、杨洁也曾经提出“新农保的财务可持续性问题”，她们认为：支付能力的疑虑和担忧并非空穴来风。一个相当贫困的县，一人补助30 块钱，如果是20万农民参保，就得最少补助600万元，数目似乎并不庞大。但在整个社保体系中，县级行政单位要分担的资金并非仅此一项，根据现行各项政策，需要县级财政分担的比例是：新农合和城镇居民医保每人每月40元，新农保每人每月30元，城市职工养老保险和城乡低保县里分担。看起来哪项都不高，但是加总起来按保守估算起码也要2000万。2000万的社保支出，对于一个贫困县来说 将是一笔很大的支出。这还是最基本的补贴，从表1汇总的资料看，有些地区新型养老保险对个人的补贴超过30元。因此，对困难地区财政承担的社会保障综合风险需要给予充分估计。

3．制度实施的可持续性风险

近年来，中央政府和地方政府在为农民建立和完善社会保障体系方面都目标一致，加之全国（包括中央和地方）财政收入增长比较快（1998年—2008年财政支出增速最快年份为25.7%，最慢为11.8%），各项社会保障补贴资金基本得到了满足。但中央和地方政府之间的财权上移和事权下放的分配格局并没有从根本上得到改变，当财政收入增速延缓或者停滞，现在的补贴是否能够到位？制度的设计者必须未雨绸缪。尤其是一些地方政府为了政绩，提供了高于国务院建议的补贴数额，制度是否有可持续性？虽然该支出占财政支出的比重均不足2%（见表1），但是在地方财政已经捉襟见肘的情况下，这笔补贴的支出，必然冲击其他支出项目。杨翠迎和米红在2007年就提出“有限财政责任农保理念”，即：“政府对农保所提供的资金支持及其风险是在特定人群特定时段内的一种限额限时责任”但当时还不可能对现行制度模式下的政府“有限责任”造成的“风险”进行全面评估。对于现在的新型养老保险制度的试点，应该不断总结经验，掌握好政府有限责任的“度”。尤其是县级政府的财政能力很弱，但仍然有不少省份将养老保险补贴的重任强加在县市级，这不能不让人担心未来地方政府对农村社会保障的补贴承诺是否能够一直兑现？

（三）地方政府农村社会保障支出的制度安排

为农民提供养老保障补贴既是宪法赋予政府的责任，也是公共财政理论框架下政府最重要的、必须支出的项目之一。但这个支出的项目国务院在提出“指导意见”的同时，并没有在制度上安排对应的收入项目，无论该支出占地方政府收入比重大小，从理论上讲都是“无源之水”；而从现实考察，地方财政困难的问题已经是“全国人民都知道”的问题，理论界研究的时间很长，很深入，但至今没有能够从根本上找出解决良方。目前地方政府财政还没有破产，不是因为“财”还不够少，“事”还不够多，而是因为近些年土地出让收入给予了它前所未有的支撑[13]。如果没有这一收入，恐怕原本财政困难的地方政府虽然“政治觉悟”上能够认识到必须履行为农民提供社会保障的职能，但“经济财力”却只能勉强为之或者根本不能为之。因此，本人认为：今后国家在赋予地方政府相对事权的同时，应该给予（或者称之为确定）相对应的财权，即：给予这一支出的相应收入权，以保障这项支出按时、足额得到满足。

本人认为：目前，为农村居民提供社会保障各项（不仅限于养老保障）补贴这一支出，国家应该明确其收入来源为“土地出让收入”。

1．理由分析

其一，土地是国有资产重要组成部分，如果说农民无法享受到政府为城镇居民提供社会保障补贴而依托的国有企业的收益，那出售国有土地的收益就理所当然应该成为地方政府为农民提供社会保障补贴的依托。因为所有国民都应该享有国有资产收益，而长期以来城镇居民享有了较多的国有资产收益，而大多数农民虽然通过农产品和工业品的剪刀差为我国国有大中型企业的建成做出了很大贡献，但却很少享受到国有资产收益。 QQ黑客网,免费qq刷钻软件,QQ空间相册密码破解，qq非主流 QQ黑客基地，盗QQ qq游戏网，刷qq游戏欢乐豆教程，免费刷QQ游戏欢乐豆

其二，取之于民，用之于民。如果说土地出让收入是地方政府不得不取得的收入（建设和生活都需要出让土地），那给农民提供社会保障补贴就是这一收入最适宜的支出项目，即：让全国人民知道，地方政府的这项收入直接给老百姓带来了实惠。

其三，在国家控制土地出让规模的前提下，再在支出项目上做出相应的制度安排，才能够不仅保证社会保障支出的数量及时到位，也能够在一定程度上遏制地方政府大规模“卖地”的利益冲动。

2．制度安排构想

其一，两级政府负担制.如果国务院为地方政府做出了以上的制度安排，为农民提供社会保障补贴的政府级别就必然应该从中央、省、县三级改为中央和省两级。而这也符合为农民提供社会保障补贴这一支出的公共性和公平性（虽然我认为都由中央政府承担更为合理）。社会保障的公共性我们不必讨论，只从财政支出的公平性（或者说财政能力匹配的理论）考察，如果地方政府成为农民社会保障补贴的承担人，那就意味着哪个地方农民越多，那个地方政府的财政负担就越沉重。而这个地方也恰恰由于农业占经济主业，财政收入会相应减少，必然造成地方政府财政困难。因此，由高级别政府承担这样的支出是由财政支出性质决定的合理选择。目前，中央政府已经承担了养老保障制度建立的“历史成本”——已经达到法定退休年龄者的养老保障补贴，正是中央政府按照公共财政理论来履行其职能的正确选择。省级政府是土地出让收入的主要获得者，在全省范围内对每一个国民进行合理分配，尤其是为农民提供社会保障补贴，也是履行最重要的公共职能。

其二，土地出让收入使用的量的估算

目前，每一年的土地出让收入达到近1.6万亿[14]，不可能完全用于对农村社会保障的补贴。但本人认为，国家应该明确规定土地出让收入的用途，从根本上遏制地方政府“卖地”的冲动。只有这样才能够使我国经济步入正常发展的轨道，财政收入增长建立在稳固基础上。而在土地出让收入的安排中，应该首先满足补贴农村社会保障制度的需要，这将是利国利民之策。按照2008年全国农业人口三分之二参保，按照目前地方政府最低补贴数额估计，省级政府将使用土地出让收入的很小部分：

30元×72135万人×2/3÷16000亿×100%=3.25%[15]

总之，为农民提供养老保障补贴是政府不可推卸的责任，探索将其建立在稳固的财政收入基础上，才能够使之拥有可持续发展的未来。

参考文献：

〔1〕关博．新型农村社会养老保险制度分析—以北京市为例[J]．北京工业大学学报（社会科学版），2009（4）：35-39．

〔2〕战梦霞，杨洁．新型农村养老保险制度亟待解决的问题[J]．特区经济，2010（2）：174-175．

〔3〕赵云，潘小炎．广西新型农村养老保险制度建设的可行性分析[J]．经济研究导刊，2010（5）：164-165．

〔4〕姚金海．当前农村养老保险制度安排思考 ——以浙江省为例[J]．经营管理者，2010（5）：94．

〔5〕杨翠迎，米红．农村社会养老保险:基于有限财政责任理念的制度安排及政策构想[J]．西北农林科技大学学报(社会科学版) ，2007（5）：1-7．

〔6〕华黎．农村养老保险的财政学分析：基于城乡社会保障统筹视角[J] ．财政研究，2010（3）：16-18．