蒲鹏、杨晓勤、艾裴/安陆市财政局

    内容提要：2009年，国务院下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），决定在全国10%的县(市、区、旗)进行新型农村社会养老保险试点（简称“新农保”），并逐步扩大试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。湖北省安陆市作为全国首批和湖北省13个新型农村社会养老保险试点县市之一，“新农保”工作已经开始稳步推进。本文从安陆市新农保工作的基本情况入手，分析了新农保运行中存在的问题，有针对性地提出了完善新型农村社会养老保险制度的对策建议。

    关键词：新农保  基本情况  存在问题  对策建议

    开展新型农村社会养老保险工作，是党中央、国务院根据经济社会发展新的阶段性特征和农民的期盼，进行的一项具有重大意义的工作，是我国继实现农民“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”之后，实现“养老不犯愁”的又一项重大民生工程。安陆市作为全国首批和湖北省13个新型农村社会养老保险试点县市之一，2010年，全面开展了新型农村社会养老保险试点工作。在新型农村社会养老保险工作实施过程中，按照《省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》关于“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的方针，结合本地实际，精心组织实施，切实做好这一惠及广大农民群众、造福千万农村家庭的民生工程。

    一、新农保工作的基本情况

    启动新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点工作以来，安陆市以农村居民“进得来、担得起、能长久”为出发点，制定了《安陆市新型农村社会养老保险实施办法》，探索出一套有利于农村居民参保缴费的办法和措施。目前，全市6.495万名农村60岁以上老人1-2月的养老金已全部发放到位，发放金额达714.45万元；已有20.66万人参保缴费，缴费额达2335.5万元。

    1.在方案制定上坚持低水平起步与鼓励多缴长缴相结合。农村居民群体量、经济状况和个人意愿千差万别。为满足不同人群的不同需求，让每一个农村居民都能找到与养老保险政策的结合点，从而让绝大多数人自愿进入并能够进入，以此提高参保缴费率，安陆市在制定工作方案时坚持“四有”：一是参保缴费标准及档次有突破。在对全市农村居民收入状况及参保意愿调查摸底和意见征询中了解到，省政府《指导意见》确定的缴费标准及档次（100-500元五个档次）不能满足一部分富裕家庭及人员的实际需求，缴费标准低、待遇水平低激发不了他们的参保热情。为兼顾低收入家庭和高收入人群的不同需求，在省政府《指导意见》的基础上，安陆市增设了五个档次，确定农村居民年参保缴费标准为100-1000元，共10个档次。从已参保缴费的20.66万人的情况来看，4%的人员选择了500元以上档次，其中1000元档次的占1%。二是鼓励多缴长缴措施有实招。新农保试点工作当前处于起步阶段，坚持低水平起步让广大农村居民都能参与进来是必需的，同时引导和鼓励参保农村居民多缴、长缴从而实现待遇上的多得也是必要的。为此，安陆市对参保人选择600元以上档次缴费的，按高出600元档次部分的2%增加补贴；对连续缴费超过15年的，每增加一年，月基础养老金加发1元。这种对多缴在进口上的增补、对长缴在出口上的加发，虽然数额不大，但导向作用很强。从实际工作中掌握的情况看，有意选择中档缴费的人，都乐意选择缴费700元或800元；有意选择高档缴费的人，干脆就选择年缴费1000元；而缴费年限不足15年的，也积极补缴保费至15年。同时，安陆市还考虑到重症残疾人员的经济困难，将一、二级残疾人员按最低缴费档次由市财政全额代缴。这些补助、补贴政策每年将增加市财政支出达150余万元。三是与其他养老保险政策有统一。现行机关事业养老保险、城镇职工养老保险都有丧葬补助费，为保持三项养老保险在政策上的一致性，安陆市在新农保方案制定时，增设了800元的丧葬补助费，这既是对死亡人员家庭的一种经济援助，又是一种人性化的关怀与勉励，更能增强人们对新农保的认同感和归属感。虽然为此每年将增加财政支出220余万元，但其社会效应不可低估。四是农村居民一次性缴费政策有创新。新农保待遇目前还很低，为与家庭养老相结合，对子女有能力为老人多缴费，让老人能多领钱，生活过得更宽裕些，以满足子女对老人的孝心与孝敬，安陆市在一次性缴费方面进行了创新。规定直接享受基础养老金的农村老年人，因要求提高待遇可以按其实际年龄对应的缴纳系数，按最低53元/月、最高153元/月一次性缴费。从实际参保情况看，确有一部分子女为其老年父母一次性缴费2000-20000元不等。对适龄人员参保缴费可按年缴纳，也可一次性预存预缴，这样通过“以丰补欠”，方便农村居民筹集保费，避免因收入被动而发生断保或停保现象。

    2.在操作程序上坚持规范标准与方便农村居民参保缴费相结合。安陆市在制订新农保操作办法时，严格按照人力资源和社会保障部印发的《新型农村社会养老保险经办规程》规范操作。同时，为方便、快捷地为农村居民提供保障服务，在具体业务经办过程中采取“内紧外松、内繁外简”的服务方式，做到业务工作规范与灵活相统一。一是充分运用现有信息资源，简化申报登记程序。在新农保启动之初，安陆市充分运用人口普查和计划生育工作中建立的一整套农村居民人口信息系统，通过市、乡、村三级组织审核，将《新型农村社会养老保险待遇申领表》、《新型农村社会养老保险登记表》所需的基础信息全部录入，为每名对象填写一份档案；60周岁及以上老人领取待遇时，只需签字按手印就能领取基础养老金；参保人员只需选择档次就能参保缴费，极大地减轻了办理登记手续时的负担，提高了服务效率，在不足一个月时间内就全面完成基础养老金的发放和启动参保缴费试点工作。二是全面加强监督管理，确保待遇落实到位。国家基础养老金是农村老年居民的“贴心钱”、“养命钱”，能否在发放过程中做到一个不多、一人不漏，关系到农村居民对新农保制度信任程度，同时也直接影响到适龄人员参保率。为确保基础养老金发放的准确率和时效性，安陆做到严把“三关”。第一，严把申领对象认定关。《新农保待遇申领表》由村级组织填报，由乡（镇）级组织比对已有信息初审，由市农保机构复核；各级组织签字盖章，谁认定、谁负责。第二，严把享受对象公示关。市、乡、村三级采取由上至下、层层公示的方式，将初次确认的享受对象进行公示，接受社会监督，发现有异议的人员，进行重新取证核实；对无户籍无身份证的人员，采取乡邻证明、村组证明的方式补办户籍证明手续后才能享受。第三，严把审计、纪检监督关。市监察局、审计局全程跟踪新农保的全过程，采取进专班、进农户、设立举报电话等方式，掌握情况、整纪纠风。通过以上措施，使国家基础养老金的发放工作快速、平稳落实到位。三是优化简化办理程序，提供方便快捷参保服务。农村居民普遍具有坦诚、直率、实在的性格，办事图方便求明了。新农保业务经办工作必须适应农村、农民的这些特点才能提高参保率。为此，安陆在简化参保缴费手续上下功夫，劳动、财政、银行三位一体集中办公，实行一站式或上门服务两种方式，农村居民只要选择档次缴费，当即就能拿到缴费收据和《缴费手册》，既简单方便又明白踏实。同时还开通了网上办理业务，参保人只要报告自己的姓名及身份证号，即可通过汇款方式完成参保缴费，农保经办机构按其提供的家庭地址将缴费收据和《缴费手册》送达或邮寄到户到人。

    3.在工作机制上坚持专业运行和各级政府行政推动相结合。由于新农保参保对象范围广、群体量大，没有现行工作模式，在开展新农保试点工作中，安陆市坚持政府主导、行政推动与专业经办机构相结合的“三个一”工作机制。一是实行“一把手”负责制。市、乡、村三级分别成立了新农保工作领导小组，由政府“一把手”负总责，相关部门主要负责人为成员。将新农保工作纳入年度政府工作目标责任管理和绩效考核体系。市政府成立了6个督办专班，每个专班由一名副市长牵头，分别包保2-3个乡镇；乡（镇）政府成员也实行了包村责任制，村委会干部实行包组责任制。将新农保工作作为各级工作的重中之重，列入重要的工作日程。二是实行“一个班”承办制。市、乡、村三级分别成立新农保工作专班，实行集中办公、集中管理，统一职责、统一要求；工作专班人员统一经费纳入年度财政预算。2010年，市政府批准新农保工作经费300万元，对乡、村业务专班及经办人员采取“以钱养事”的方式进行管理。三是实行“一条线”管理制。市政府设立新农保工作领导小组办公室，作为全市新农保工作综合管理的非常设机构，在新农保试点工作中承担着统筹、协调、管理、监督全市新农保工作的重要职能，对市、乡、村实行下达指令、检查督办、情况通报、考核打分等“一条线”管理，为新农保试点工作的不断改进和完善打下了坚实的基础。

    二、新农保运行中存在的问题

    随着新农保试点工作的不断深入和推进，也发现了一些问题，主要表现在：

    1.部分农民参保意识不强。由于中国几千年来养儿防老的思想根深蒂固，加之部分群众对新农保政策理解不透，认为现在新农保政策还在试点阶段，政策不稳定，持有等待观望态度。从实际参保情况看，有部分农民是被动参保的，参保意识不强烈；部分快达到60岁的农民，认为到60岁后可以自动享受55元/月的基础养老金待遇，何必再投入；一些年轻人认为参保期长，后事难料，立竿不能见影，参保热情也不高。

    2.新农保保障水平不高。新农保在制定实施办法时，其基本原则就是要从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应，这决定了新农保试点工作起步时保障水平并不高。从安陆市实际出发，虽然设计的缴费档次较多，有十档，但到60岁后即使领取最高档的养老金标准也较低，起不到很好的养老效果。比如：一位20岁的年轻人，按最高档1000元/年标准缴费，60周岁时月领取养老金为540元，考虑利息等因素，要到快70岁才能将个人账户本金拿回；再考虑40年后经济发展因素影响，很多人认为不划算。若55岁以上的农民按最高档1000元/年标准缴费，60岁后月领取养老金仍不足100元，且得10多年才能拿回个人账户本金，这也是多数老年农民不愿参保的原因之一。

    3.部分特殊人员无法享受新农保待遇。按新农保政策规定，参保对象必须是具有本市农业户籍的农民。部分外地户籍农民和在农村居住从事农业活动的非农户籍人员，作为一个特殊群体，既不在新农保政策范围之内，想参加城镇职工养老保险又无经济承担能力。这类人员滞留在社会保障之外，与建立城乡一体覆盖所有人群社会保障体系的要求不相适应、也不协调。

    4.新农保基金筹集模式亟待改进。新农保基金筹集由个人缴费、集体补助和政府补贴三块构成。目前，个人缴费对一些家境不好的农民会形成一定的压力；而绝大部分地区的农村集体经济实力非常薄弱，指望集体来进行补助不太现实。地方政府对参保人缴费给予30元/年的补贴，其中省级负担20元，地方财政负担10元；安陆市作为湖北省经济相对薄弱的县市之一，2009年全市一般预算收入仅为2.2亿元，财力有限；按照新农保试点办法要求，每年市财政需筹集配套资金328万元，无形当中又加重了地方财政负担。

    5.经办管理服务工作任务较重。目前安陆新农保处于试点阶段，虽然成立了工作专班，从财政、统计、计生、公安、经管等部门抽调专人实行集中办公，但全市16至59岁参保人员面广量大，60岁以上人员增减变化频繁，基础信息的录入和变更、户籍的核查和认定工作都十分艰巨，经办力量十分薄弱，为新农保基金的征收和发放工作带来一定困难。

    三、完善新型农村社会养老保险制度的对策建议

    1.加强宣传营造氛围。新农保是一项全新的政策，要让农民在较短的时间内接受，自觉踊跃参加新农保，做好宣传工作是关键。要利用广播、电视、宣传手册、板报、专栏、标语等形式，采用通俗易懂的语言，多途径、多形式、大张旗鼓地宣传，向群众讲政策、讲好处、讲要求，使新农保政策家喻户晓、深入人心。乡村干部要深入基层，走村串户，直接面对群众，把政策宣传到组到户到人；要给农民群众算细账、明白账、家庭账和实惠账，让广大农民群众了解政策的好处，自觉、自愿参加新农保。逐步形成市、乡、村三级互动，全面推进新农保工作的强大合力和舆论氛围。

    2.适当提高保障标准。目前新农保的缴费和发放标准还是初级、低水平的，对富裕的农民和年轻的农民吸引力不大。建议适当拉开养老金标准和档次，适当提高政府补贴标准，对新农保基金进行规范管理，实现保值增值，确保养老金真正起到养老效果，从而吸引广大农户踊跃投保，促进新农保工作的健康发展。

    3.中央和省级财政予以补助。目前广大农村居民生活还不富裕，村集体经济还很薄弱，县市财力也比较有限，为让新农保这一惠民政策真正落到实处，促进城乡统筹发展，推进和谐社会建设，建议将新农保基金纳入省级统筹管理，同时建立基本养老保险统筹基金支出预算制度，统筹基金不足部分由省财政兜底，中央给予适当补助。

    4.提高管理服务能力。这是确保新农保政策落实到位的前提，也是影响新农保试点成效的关键。一是加强乡镇服务平台建设，依托乡镇财政所，整合乡镇公共服务资源，加强工作专班力量，进行政策和业务培训，让他们熟悉掌握政策，从而提高服务能力和水平，为新农保试点工作提供保障。二是充分发挥村民委员会的作用和优势，明确其工作职责，承担起宣传发动、组织参保、养老金领取资格认证、信息变动统计以及缴费情况公示等任务，共同做好新农保试点工作。三是加快新农保信息管理系统建设，充分利用现代信息技术和金融系统网络，为新农保工作提供高效便捷的服务。

    5.让特殊人群享受政策“雨露”。对排除在新农保门槛外的外地户籍农民和在农村居住从事农业活动的非农户籍人员，建议出台相关政策：一是对长期居住在本地的外地户籍农民，在没有实现养老保险跨地域流动之前，应指导他们将户籍迁入本地村民委员会进行登记参保或享受待遇；二是对城镇化过程中被征地的农民，不论户籍性质，均可采取农民个人、村集体、地方政府共同分担的方式为失地农民参保“买单”；三是对因各种原因回乡居住和劳动的非农户籍人员，可纳入城镇居民管理范畴，制订统一的参保办法和补助、补贴政策，采取低门槛进入、低档次缴费、低水平保障的方式，让他们先进入、再逐步提高个人缴费和政府补贴标准，使他们能够在社会保障体系中共享经济社会发展成果。