赵伟书、荣伏林、高志远/沙河市财政局
内容提要：新型农村社会养老保险制度是国家继取消农业税后又一项重大的惠农政策。该项政策标志着农村众多家庭传统的“养儿防老”固有模式开始向社会养老逐步过渡，预示着全民社会养老一个崭新的时代已经扑面而来。但由于多种原因，这项新政试点过程中并未出现应者云集的局面，暴露出一些问题。本文以沙河市为例，对当前试点过程中反映出的一些问题进行深入的调查和思考。
关键词：农村社会养老保险 新农保试点 缴费标准 管理机制
新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）制度推行以来引发了社会各方的热切关注，受到了绝大多数民众的拥护和欢迎。然而，在新农保推行的过程中，也遭遇一些困难和存在个别问题，极少数人因存在对新政策的忧虑，使这项惠及民生的新政没有出现应者云集的局面，还有一部分人不愿参加新农保，游离于新农保制度之外。本文旨在通过对沙河市新农保制度试点工作的调查与研究，将新农保政策实施以来出现的若干问题给予阐述和分析，以期找出问题共性根源，让新农保政策更好地服务于广大农村居民。
一、沙河新农保工作开展情况
沙河市位于河北省南部，太行山东麓，总面积999平方公里，辖15个乡镇、办事处，282个行政村。全市总人口48万，农业人口37.1万，参保适龄人员21.7万，60周岁以上农村居民3.5万。全市地势西高东低，山区、丘陵、平原大体各占三分之一。改革开放以来，尤其是近年来，通过大力实施工业立市、科技强市、城镇化带动、开放推动四大主体战略，积极培育特色主导产业，县域经济迅猛发展，综合实力显著增强，连续五年进入河北省县域经济综合实力前30强之列。
作为河北省邢台市唯一的试点县（市），
（一）试点养老保险之缴费标准
新农保有别于商业保险，它是国家推行的一种具有中国特色的惠民政策。新农保基金主要由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。一是个人缴费。目前，个人缴费标准为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，参保人员可自主选择档次缴费，多缴多得。二是集体补助。有条件的村集体可以对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。有能力的乡村企业对其务工的农村居民参保缴费应给予补贴。三是政府补贴。政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准为每人每年30元。对农村重度残疾人等缴费困难群体实行特殊补贴政策。为鼓励参保农村居民多缴费，经市政府专门会议研究决定，在年缴费100元，财政补贴30元的基础上，每增加100元，多补贴5元，多补贴部分由当地财政负担。2010年沙河在年初预算中共安排了830万元配套资金支持新农保制度开展。
（二）试点养老保险之管理机制
为保障新农保制度健康发展，沙河市为每位新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，由中央财政全额补助。试点县(市)对缴费年限超过15年的参保人可适当加发地方基础养老金，所需资金由试点县(市)政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。《实施办法》对养老金待遇领取条件的规定为：年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取新农保养老金。新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可按月领取新农保养老金，但其符合参保条件的子女应参保缴费。距离领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距离领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。同时，《实施办法》还对相关农村社会养老保险制度的衔接给予了详细的规定，确保让广大农村居民都能享受到新政策的惠泽。
为免除参保群众保费是否可按时兑现的后顾之忧，确保基金监管不出问题，沙河市还立足实际，采取专户专账、实行收支两条线、严格监督检查等多种措施保证“新农保”基金规范安全、保值增值。
（三）试点养老保险之实施措施
新农保政策能否顺利推行关键还是要靠各地市的实施举措。沙河市的主要做法和措施为：
1.领导重视、部门协作，努力形成新农保工作的强大合力。市委、市政府高度重视新农保工作，多次召开市委常委会、市政府常务会和市四大班子联席会，听取新农保工作专题汇报，研究制定出台了沙河市关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施办法，成立了沙河市新型农村社会养老保险工作领导小组，由市长任组长，财政、公安、民政、残联、发展改革等相关部门为成员单位，强化组织协调，明确职责分工，形成强大工作合力。同时，强调各乡镇主要领导是本乡镇新农保工作第一责任人，各村支书、村主任是本村农保工作的第一责任人，各村会计为新农保协办员，具体负责参保登记缴费工作。各乡镇办也及时组织召开由书记、乡镇长主持的全体乡镇（办）领导干部和村双委、村协办员参加的新农保工作会议，由乡镇劳动保障所人员对与会人员详细讲解新农保政策，使这部分人员成为新农保政策的明白人、讲解人、传播人。为调动乡村干部的工作积极性，沙河将每个行政村未参保人员列出名单，实行村双委人员、党员、群众代表分包，登门入户进行政策宣讲，促进广大农民对新农保政策有一个正确了解，让他们确实感到新农保是党和政府一项重要惠民政策。
2.广泛宣传、大力发动，努力使新农保政策家喻户晓。新农保制度，对广大农民来讲是新生事物，要在短时间内让广大农民群众认同和接受，需要大量的宣传发动工作。一是开展灵活多样的宣传活动。专门印制了新农保明白纸15万份，发放到了每个农户家中；在全市15个乡镇办、282个行政村全部悬挂新农保宣传条幅，张贴宣传标语；在电视台开设新农保知识讲座，滚动播放新农保集中发放仪式，切实在全市掀起宣传新农保热潮。二是抓住宣传的关键环节。注重发挥村干部的桥梁纽带作用，对村干部进行新农保政策业务培训，使村干部不仅自己掌握政策，回村后还能为村民讲解政策。三是开展新农保突击月活动。由相关单位安排负责人员分组深入各行政村，与乡镇（办）包村干部、村支书密切配合开展工作，不定期召开调度会，通报好经验、好做法及工作进展情况，并对重点村难点村、进展落后村分析原因，重点突破。同时，扎实搞好宣传引导工作，通过农村高音喇叭广播、发放明白纸、设立咨询台等方式面对面地向群众宣传新农保政策，了解群众的想法，消除他们的顾虑，努力不让一名群众因不知晓政策而错过参保的有利时机。
3.健全机构、完善设施，为开展新农保工作奠定坚实的基础。新农保工作涉及广大农民群众，大量工作在基层、在乡村，为便于开展工作，经市编委会研究批准，设立了农村社会保险科和农村养老保险所，实现了行政科室与经办机构分设，分别负责新农保行政审批和参保缴费、养老金发放工作，进一步规范业务流程，理顺工作职能，强化了基金监管能力。在15个乡镇（办）成立了劳动保障所，负责乡镇办的劳动保障事务，从本科以上学历的毕业生中招录优秀学生充实到基层服务岗位，为每个所配备车辆、电脑、打印复印机、数码相机等办公设备。在具体工作中，农保科和农保所，乡镇劳动保障所，村协办员，密切配合，通力协作，严格执行河北省新农保业务经办规程，落实工作职责，共同构筑起市、乡、村三级服务网络，为新农保工作的顺利开展提供了有效保障。同时，为方便广大农民参保缴费，沙河严格按照上级关于新农保合作银行的条件要求，对有意参加新农保经办工作的银行及其服务方案进行了严格考察，并进行公平公正公开的竞标活动，有着广泛基层服务网点的市邮政储蓄银行竞标成功。
二、新农保试点工作现存问题
1.农村干部整体素质参差不齐。新农保工作重心在各乡镇办，重点在农村。村级干部整体素质高低、村级组织战斗力强弱、村干部在群众中的威信程度等因素，影响了农村居民对新农保政策的认识度和参保积极性。目前，沙河各乡镇办的参保率基本都达到了90%以上，但在个别村庄仍然存在农民参保积极性不高、整体参保率低的现象，究其主要原因：一是村干部知识水平欠缺，素质不高，自身对新农保政策缺乏足够认知了解，不能起到带头、传播、推广作用。二是村级组织干部人数较少。由于新农保政策是一项新兴的惠农政策，要推广开来，需要大量的宣传工作，而村级组织干部人数少，一定程度上制约了政策的实施。三是村干部威信低、号召力不强，村级组织战斗力弱，带头作用不明显。
2.配套规章制度仍需不断完善。与城镇的社会养老保险事业相比，目前，要构建一个健全、规范的农村社会养老保险体系还有一定的差距，相应的规章制度还需要不断的完善。主要表现在 “旧农保”与“新农保”制度的衔接和失地农民养老保险和新农保制度的衔接具体的规章细节有待进一步完善。同时，还存在“城中村”特殊人群的养老保险问题。在沙河存在这样一支特殊的人群，他们居住在农村、依靠耕地生活但却不是农民，拥有“非农业户口”但又不是城镇居民，受种种条件限制，既不能享受城镇居民养老保险，又不能参加新农保。如沙河市新庄村，该村由于农村耕地面积不断减少，人均耕地占有量不足二分地，市政府按照国家相关文件规定，将该村数百口人全部划转为非农业人口，这样他们就成为游离于城镇与农村之间的特殊人群，城镇养老保险不能入，新农保制度不沾边，成为城乡养老保险制度覆盖范围的“盲区”。
3.宣传力度仍有待进一步加强。在新农保制度推行伊始，沙河就对各乡镇办细化分工、严卡责任，全力安排落实政策宣传工作，新农保试点工作领导小组办公室定期印发简报，对各乡镇办开展新农保情况进行及时梳理和通报。但受地域限制、传统思维定势、侥幸心理等多种客观因素的影响，宣传深入程度仍存不足，造成部分农村居民没有充分认识到加入新农保的好处，影响了其参加新农保的积极性。另外，为提高参保率，目前沙河新农保制度实行捆绑式参保，规定已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应参保缴费。在实施过程中一些村就出现了已符合免缴费享受养老保险条件的老人，因其子女未参保缴费而不能领取养老金的现象，这其中固然有家庭内部矛盾、子女不孝等不和谐因素的影响，但对新农保的宣传力度不够也是造成此类情况出现的原因之一。试想，如果新农保政策宣传深入人心，让人人都认识到新农保是切实为农村百姓造福，让自身利益得到伸展、本人直接可以得到实惠的好事，那么农村社会不和谐因素也将因此而减少。
4.“养儿防老”思维定势较难撼动。传统的“养儿防老”思想在我国已经传承了数千年，在农村居民文化程度普遍较低的今天，新农保作为一项新型惠农政策，要让广大农村居民摈弃传统的思想观念，认知这项犹显陌生的民生新政，积极主动地参加到新农保中，还需要有一定的时间和实践之路去磨合、引导。同时，部分农村居民随大流、从众的心态也客观存在。新农保制度是一项新生事物，正处于试点阶段，没有现成的成功经验可以借鉴，没有现成的例子可以遵循，对于最讲实惠的农民来说，该项新政策来得比较突然，其中一部分人对新政策是不是好事以及是不是能够长期执行下去存有疑惑，因此，他们还在怀疑中观望，在犹豫中等待。另外，农村养老保险金发放标准偏低，每月50多元的养老保险金对多数农村家庭来讲作用不明显。
5.“急功近利”思想制约参保率提高。这种思想主要存在于年龄层次较小的农村居民，造成这种心理的主要原因是：一方面对新农保政策的长期性、稳定性存在担忧。害怕万一新农保政策半途而废，自己的缴纳的参保费“打水漂”；另一方面，认为参加新农保要在缴纳15年之后才能尝到甜头，现阶段光是投入没有回报，相比新型农村合作医疗制度的立竿见影效果，新农保在农村缺乏即时的放大效应。而且“细水长流”的养老金，使一些更为关注眼前现实利益的农民出现了犹豫。三是自身经济条件制约，一定程度上影响了农村居民参保积极性。对于个别贫困农民来讲，新农保每年最低的缴费额100元仍然是一笔不小的负担。
三、完善新农保试点的对策建议
1.绩效问责、因地制宜。一是制定更加完备的工作细则，提高对新农保推进工作的考评责任度，将新农保推进工作责任到人，把新农保工作成绩纳入到各村村干部的年度工作绩效考评中，提高村干部的工作认真性和积极性。二是加强对村干部的政治思想和相关业务知识的教育培训，提高其自身素质和整体工作能力，努力让村干部以良好的工作态度和服务质量，在赢得广大农村群众信任的同时，带动农村群众自愿主动参保。三是向村级容量大、村民人数多、村情复杂的农村村级组织补充新鲜“血液”，提高村组织的战斗力。
2.丰富载体、深入宣传。一是针对农村居民对新农保政策的不理解、不信任等情况，通过丰富多样的宣传载体，进行深入细致的宣传工作，使农民真正认识到新农保政策是党和政府为老百姓谋福利的一件实事，是关系到农村居民切身利益的一件千秋万代的好事，势在必行，不可不为。二是充分发挥大学生村官知识水平高、接受能力强、工作积极性强的特点，组织临近村庄大学生村官组成新农保宣传队，走村入户与农村百姓进行面对面讲解，努力提高百姓对新农保的认知度，提高参保质量和参保率。三是加强对新农保与商业保险的区别宣传，让农村居民明白新农保不同于类似的商业保险，让那些已参加保险公司养老保险的农民，认识到再参加新农保的必要性。
3.完善体制，细化规章。要按照“因地制宜，因人而异”的工作方针，建立适应性和可推广性强的弹性制度，不断完善新型农村社会养老保险的配套规定，让新农保在运行过程中的每一环节、每一步骤都做到“有法可依、有章可循”，让新农保政策在健全的制度约束下，健康、有序、规范发展，起到更好地服务于民、造福于民的应有作用。一是在妥善处理“老农保”基金债权问题的基础上，做好“新、旧”农保制度的衔接。应将“旧农保”个人账户资金并入新农保个人账户，按照新农保的缴费标准和具体实施办法，对老农保个人进行分类施保。二是做好新农保与失地农民、水库移民、农村五保供养、社会优抚等政策性人群社会保障相关制度的衔接。要按照“只能叠加、不许冲销”的原则，让参加新农保的失地农民和享受水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚等政策制度的人群，在继续享有原待遇的同时，享受新农保基础养老金。三是对于游离于农村与城镇之间的边缘人群，国家应出台明确的养老保险规章制度，让他们尽快纳入养老保险体制之列，享受到社会养老保险政策的温暖。同时，从长远发展来看，国家应建立统筹城乡养老保险制度的衔接机制，以实现城乡保险的相互衔接。四是逐步提高新农保保险金发放标准，对于地方经济条件较好的县市，在财政财力充盈的情况下，可以出台相应的规章办法，适当提高新农保的地方财政补贴或保险金发放标准。
4.阳光操作、加强公示。将村每名参保居民的个人缴费、集体缴费及财政补贴的金额粘贴在村务公开栏中公示，接受广大农村居民和社会各界的共同监督，进而带动那些对参加新农保存有犹豫心理的未入保农民。同时，及时足额兑付新农保养老金，让参保农民放心，吸引更多的农村居民加入到新农保队伍中来。同时，要建立健全新农保基金监督机构，财政、审计部门要依法加强监督，确保基金的安全，真正用于农村劳动者身上。