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内容提要：回顾我国政府采购制度12年来的变迁轨迹，可以清晰地看到我国政府采购制度所取得的显著成绩。展望未来我国政府采购改革的走向，必须理清政府采购制度所存在的问题，从一般理论认识，深入到政府采购的效率、范围与规模以及政府采购市场的开放与保护等多个视角进行审视，这对于形成未来政府采购制度改革进一步深化的思路具有非常重要的参考价值。

关键词：政府采购制度  发展回顾  改革建议

 

为适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求，实现财政支出管理科学化、精细化的新目标，积极发挥采购支出在宏观经济调控中的政策功能，提高财政资金的使用效益和透明度，1998年，国务院赋予财政部“拟定和执行政府采购政策”职能，标志着我国政府采购制度改革正式确立。回望过去，十二年不辱使命，政府采购制度改革已由蓄势待发迈向蓬勃发展，12年光辉历程，政府采购制度改革无疑给中国财政改革史上留下了浓墨重彩的一笔。

一、历史回顾：政府采购制度成效显著

(一)政府采购范围和规模迈向新台阶，经济社会效益显著提高

政府采购的范围已由单纯的货物类采购覆盖到工程类和服务类采购范畴，政府采购资金从最初的预算内资金扩展到预算内外、自筹资金在内的各种财政性资金。部分公益性、民生性采购项目也纳入政府采购范畴，成为目前政府采购规模扩张的亮点。与此同时，政府采购规模保持了快速增长，由1998年的31亿元增加到2008年的5990.9亿元，年均增长率为37.37%。采购规模的增长，带动了经济效益的提高，2002年至今，我国政府采购资金节约了达到10%以上，累计节约财政资金近2000亿元。

 (二)政府采购制度建设取得新成绩，法律制度框架基本形成

经过积极的实践与探索，1998年10月27日，《深圳经济特区政府采购条例》经过深圳市人大常委会审议通过，是我国第一部规范政府采购行为的地方性法规，它标志着我国的政府采购已开始驶入法制化的轨道。时隔一年后，1999年4月，财政部颁布了我国第一部有关政府采购的全国性部门规章——《政府采购管理暂行办法》。此后，2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第28次会议通过了《政府采购法》，自2003年1月1日起正式实行。

《政府采购法》正式实施之后，财政部相继出台了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理管理办法》、《政府采购代理机构资格认定办法》等配套规章和规范性制度40多个，与此同时，各级政府结合本地实际制定了专项管理办法和具体操作规程。据统计，目前全国各地区、各部门结合本地、本部门实际，制定政府采购制度办法90591个，其中，中央单位8621个，地方81970个(省级10460个，市级20361个县级51149个)[①]，以《政府采购法》为核心的政府采购法律制度体系基本形成。

(三)政府采购管采分离取得新进展，管理体制初步形成

在改革推进的初期，由于缺乏具体的法律依据和实际操作的具体经验，政府采购管采分离工作尚处于摸索前行的阶段，《政府采购法》以法律的形式明确了政府采购管理职能与操作职能相分离的要求，全国政府采购管理机构与操作机构分离工作全面推进，不断取得新进展。截至目前，中央、省、市、县四级政府基本都在本级财政部门设立了政府采购管理机构，政府采购管理机构、采购单位和集中采购机构的工作职责分工日趋合理，“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制基本形成，采购管理机构统一监督管理下的集中采购机构和采购单位具体操作执行的采购管理体制初步形成。 QQ黑客网,免费qq刷钻软件,QQ空间相册密码破解，qq非主流 QQ黑客基地，盗QQ qq游戏网，刷qq游戏欢乐豆教程，免费刷QQ游戏欢乐豆

(四)政府采购目标谋求新转变，政策功能日益显现

在构建社会主义和谐社会的总要求和深入贯彻落实科学发展观的实践过程中，理论界与实务界对政府采购制度发展目标的认识也逐步深入，政府采购制度改革也逐步由过去追求节约财政资金的单一管理目标向促进节能环保、助推自主创新等多元化目标转变，政府采购政策功能日益凸现。

近年来，财政部会同有关部门分别针对节能环保、自主创新等方面相继出台了《节能产品政府采购实施意见》、《关于环境标志产品政府采购实施的意见》、《关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》等一系列制度办法，有效地支持了国内相关产业或行业的发展，2007年8月，《国务院办公厅关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》的出台，标志着节能环保产品强制采购进入新阶段，我国政府采购发展正与宏观经济政策协调共进形成合力，政府采购政策功能得以发挥。

(五)协议供货制度新提速，助力政府采购改革

协议供货制度作为公开招标采购方式的延伸，在完善政府采购制度、改进管理方式、提高采购效率等方面发挥着重要作用。2003年4月，中央国家机关政府采购中心发布第一份政府采购协议供货招标公告，标志着将协议供货制度首次投入政府采购实践。2004年时任财政部副部长肖捷在第一次中央单位政府集中采购工作会议上为协议供货制度发展指明了方向——“要上规模，提高效率，关键是要解决采购方法的问题，对通用商品，要全面推行协议供货制度。”此后，协议供货制度从“吃螃蟹”的起步期，逐步进入扩围提速的快速发展期。如今，协议供货制度正转向一个政策平台的姿态，快速响应着国家关于倡导节能环保、保护国家信息安全、扶持民族企业和自主创新等政策导向，在助力政府采购制度改革过程中发挥着重要作用。

(六)电子化政府采购取得新突破，以创新促效率提升

为了解决政府采购时间长、监管难的问题，2003年9月，财政部在中国信息化应用大会上提出我国电子政府采购的基本设想。2005年9月，财政部国库司下发了《关于印发<电子化政府采购调查问卷>的通知》，通过问卷调查的形式，汲取各地区推行电子化政府采购有关情况以及意见和建议。2006年1月，财政部印发《2006年政府采购工作要点》，将“积极研究探索电子化政府采购”纳入政府采购管理的中心工作之一。2007年6月，我国发布《电子商务发展“十一五”规划》，将政府采购电子商务试点工程列为“十一五”期间我国政府应用电子商务的六大重点引导工程之一。

经过近年来的发展，许多地方财政部门、集中采购机构在电子化建设方面做了大量创新工作，建立了不同层次和内容的电子系统。政府采购电子化在规范采购行为、提高采购公开透明度和工作效率方面取得了成效。北京、浙江、河南、广东等地方财政部门建立了涵盖采购全过程的电子化政府采购管理交易系统。广西、深圳等地方和中央国家机关政府采购中心则对协议供货、定点采购等集中采购组织形式实施电子化操作，实现了网上下载文件、网上投标等功能，方便了采购单位和供应商，采购效率得到显著提升。

(七)廉政建设构建新机制，预算、评审、监督各司其职

长期以来，各级财政部门认真履行监管职责，积极改进和创新监管模式，有效地维护了市场经济秩序，同时，政府采购预算、专家评审制度和监管制度的日臻完善，对于建立全流程多层面多环节的动态监控机制起到了积极的作用。

首先，政府采购预算内容趋于细化、科学化和规范化，采购资金实行国库集中支付力度和规模日趋强劲，有效地实现了对违规采购和不正当交易行为的制度约束；其次，评审专家管理更加科学，实现了管理与使用分离、专家资源共享，对于有效地减少了政府采购过程中的寻租行为，提升了政府采购工作的评审质量起到了积极作用；再次，财政部在《关于开展治理商业贿赂专项工作的意见》(让中办发[2006]9号)的基础上，先后出台了《财政部关于开展治理政府采购领域商业贿赂专项工作有关问题的通知》、等一系列文件认真开展政府采购领域治理商业贿赂专项工作，在查找问题和漏洞、整顿采购环境、建立长效机制等方面取得了阶段性成果。与此同时，集中采购机构也注重完善自身的约束机制，健全内部岗位责任制，内部管理逐步规范。纪检监察、审计部门各自职责开展了对政府采购活动的监督检查，形成了内外监督协调搭配，政府采购与廉政建设的良性互动的新机制。

(八)对外交流呈现新局面，应对政府采购国际化能力不断提高

随着我国经济政治地位的不断提高，财经国际交流与合作日趋频繁，政府采购的国际化进程也不断加快。我国先后建立了中国—欧盟政府采购对话机制、中国—美国政府采购技术性磋商机制；参加了APEC政府采购专家组、联合国贸易法委员会政府采购工作组会议，并以观察员身份参加WTO政府采购委员会活动；先后与澳大利亚、新西兰和韩国，在自贸区框架下开展政府采购谈判。2007年底启动了加入《政府采购协议》(GPA)谈判。利用这些交流合作机制，我国积极宣传政府采购制度改革成效，有针对性地了解国际政府采购制度及改革动态，熟悉并参与国际规则制定。

二、长期展望：政府采购制度改革应重视的四大问题

(一)政府采购一般理论的认识问题

由于对政府采购这一定义所关注的侧重点不同，国内理论界关于政府采购的概念界定形成了“购买支出论”和“采购制度论”两大类观点。前者研究的范畴更为广泛，把政府采购等同于政府的购买性支出，而后者把政府采购等同于实施政府采购制度之后的采购，其更有利于满足购买流程的机制设计的要求。

以购买支出论为出发点的政府采购理论界定，为政府采购的基本理论研究提供了广阔的空间，而以采购制度论为出发点的研究多出于满足政府采购实务(如立法规制等)的要求。购买支出论较采购制度论在政府采购理论研究方面更有帮助，而采购支出论对于实务研究更有意义。然而，正是由于购买支出论和采购制度论在理论起点和认识上的不同，由此导致理论研究与实际研究存在分歧。为防止因对政府采购一般理论问题认识的不同而引发的异议，对政府采购内涵的确定有必要根据实际情况的需要予以明确的界定。

(二)政府采购范围与规模的问题

在政府采购范围问题上，对事业单位、国有企业是否应该纳入政府采购主体的范围界定不清、标准不一。

首先，就事业单位而言，一是我国政府采购制度的适用范围确定为使用政府性资金的各类行政事业单位。从采购资金的性质审视来看，所有用政府性资金凡是达到规定金额的采购项目，除涉及国家安全和另有规定外，均应纳入政府采购的范围。二是事业单位提供的物品或服务，并不是纯公共品，而是兼备公共品与私人品双重特征的混合品或称准公共品，在中国除了政府机关及全额预算拨款的社会团体和政党组织等必须纳入政府采购范围之实体外，对其它实行国家预算管理的实体是否纳入政府采购范围应作具体分析。

其次，就国有企业而言，一方面是为了贯彻政企分开，充分发挥和严格保障国有企业的经营自主权的目的，不应主张将其纳入政府采购主体的范围；另一方面，应具体问题具体分析，若以竞争性标准来确定，竞争性的国有企业要排除在外，具有垄断意义的则应纳入，如对全部资本来自财政拨款的国家独资企业和不以营利为唯一目的的企业应考虑纳入政府采购主体的范围。上述几个方面构成了对事业单位、国有企业是否应该纳入政府采购主体范围的争论。

在政府采购规模问题上，我们认为，经济所处的经济发展阶段、政府职能的大小、经济开放程度、转移支出的规模和政府采购方式选择都对政府采购的规模存在影响。考虑合理、适度的政府采购支出规模首先要保证政府购买支出与转移支出分配比例适当，进而再从衡量政府采购规模的相对和绝对指标来确定政府采购的最佳规模。在政府采购制度相对发达和完善的西方国家，政府采购规模通常占其GDP的10%—15%，占政府财政支出的30%—50%。而我国2006年政府采购规模仅占GDP的1.75%和财政支出的9.2%，这反映我国政府采购还处在起步阶段。通过我国1978年以来政府采购的相关数据可以看出，我国政府采购规模呈增长趋势，但总体规模与发达国家相比较低，即我国政府采购总体规模偏低。

(三)政府采购效率的问题

政府采购预算编制的时效性、政府采购计划的完备性对政府采购效率的高低有着紧密的联系。政府采购的模式选择对政府采购效率存在影响，我国政府采购的集中程度过低是我国政府采购效率低下的重要原因。从对政府采购效率问题的研究来看，主要是围绕着政府采购的行政效率展开分析，目前对政府采购效率问题的研究主要集中在政府采购的行政效率方面，对政府采购经济效率的研究相对匮乏。对政府采购效率的影响因素分析，多以规范分析为主，实证研究相对不足，特别是对政府采购经济效率的研究，相关的实证研究尤为不足。

(四)政府采购市场开放与保护的问题

政府采购市场开放与保护的问题，基本在支持政府采购市场开放和对政府采购市场给予适度保护的两种观点之间进行讨论。一方面，政府采购市场走向开放是经济全球化、贸易自由化和公共经济政策扩张的必然要求，且开放政府采购市场将有利于促进国内产业升级、促进国家间贸易合作、提高我国的国际地位、有利于规范我国政府采购程序、面对不正当竞争、降低成本、节约开支；另一方面，从保护弱势产业、国家经济安全和国际比较研究的角度来看，世界各国对于影响到国家经济安全的特殊领域应采取保护性策略，对于弱势的产业几乎都给予必要的经济扶持，即使开放政府采购市场，也要有所区别的进行开放。我们认为，开放我国政府采购市场具有健全市场经济体系，完善法律体系和采购操作机制，防止公共采购市场腐败等优势，但也可能导致国内产业受到冲击，并引发相关的法律问题，不利于保护我国经济、军事等方面的劣势。因此，政府采购市场的开放和保护问题是一个既矛盾又统一的综合体，实践中需避免“一刀切”、走极端，应秉承区别对待的原则，坚持渐进性开放。

三、短期聚焦：我国政府采购改革的政策建议

(一)完善相关法制体系力促政府采购前行

《政府采购法》运行多年来，为我国的政府采购走向规范化的轨道发挥了重要的作用，但是也存在着立法冲突、不足和部分法条操作性差等问题。如：《招标投标法》和《政府采购法》之间冲突和矛盾的根源主要在于两法界定不清影响了政府采购的运行；我国《政府采购法》为了保障供应商的合法权益，相关规定也具有明显的缺陷与不足。另外，从与国际的比较研究来看，我国《政府采购法》中还存在着采购货物、工程、服务范围偏小，机构设置及其职责不明，运作不规范和执行力不足等问题。

上述种种问题的解决，必然要求加强立法，建立健全政府采购的法律体系。在今后需明确以下完善立法的思路：明确政府采购主体的法律地位及其权利义务关系，扩大《政府采购法》适用范围，重点明确政府采购可以进入行政诉讼的范围，保障当事人合法权益，完善政府采购的法律监督机制；进一步明确《政府采购法》对政府采购范围、当事人、方式、程序等重大问题的法律规定；借鉴国际政府采购立法实体规范，而且也应该借鉴其立法方法和技术，采取积极稳妥，分阶段进行立法的对策。在解决《政府采购法》与《招标投标法》问题时，凡属于政府采购范围的内容必须统一纳入《政府采购法》中，一方面要明确政府采购招标投标程序，根据《政府采购法》应尽快明确非工程类政府采购招标投标程序以期解决现行法律难以适用的问题；另一方面，工程类采购应尽快纳入政府采购体系，逐步形成统一的政府采购市场，进一步规范我国工程类政府采购活动。总之，在遵循立法的基本原则处理政府采购法律冲突的前提下，政府采购法制建设应该更加注重完整性、系统性和准确性，使制度便于操作、执行和控制，真正实现政府采购的规范化和科学化，做到有法可依。

(二)强化财政预算支出管理助力政府采购制度建设

政府采购制度作为财政支出管理体系的重要内容之一，与政府采购预算编制和执行管理等问题息息相关，政府采购预算管理包括政府采购预算的编制、审批、批复、调整和执行等环节。安排政府采购预算应遵循统筹兼顾、全面安排，厉行节约、量钱办事和正确处理政府采购与盘活资产存量之间关系的原则。

我国政府采购预算编制尚不完全，当前面临着以下几个问题，即：对政府采购预算的管理措施不力、对政府采购预算管理认识不一、政府采购预算编制的不确定性因素较多、政府采购预算执行的随意性以及政府采购财务会计管理体系不完整。在具体的实践中，许多采购单位未按照预算管理要求将政府采购项目全部编入部门预算，年度执行中追加政府采购预算的现象比较突出，漏编采购预算、超采购预算或者无预算采购等诸多问题导致预算约束力不强，实际操作计划性较差。

实行科学合理的政府采购预算有利于政府采购资金管理法制化和规范化，有利于党风廉政建设和节约资金，支持各项事业和经济的发展，有利于财政和各单位加强会计财务管理和增收节支，有利于政府采购工作的发展。

规范政府采购预算编制应注意从以下几个方面着手：界定政府采购预算范围对象、规定政府采购预算编制的程序及编制方法、规范采购预算编制机构的行为，加强政府采购预算编制环节、执行环节和公共性资产管理环节之间的沟通与协调，进一步完善政府采购预算执行制度。为了保证政府采购预算的严肃性，财政部门、审计部门、监察部门及有关单位应加强对政府采购预算管理的监督检查。

(三)强化监管与寻租腐败治理

当前，国内政府采购中的寻租腐败现象较为突出，给我国经济造成了巨大的损失。公共采购中的寻租行为包括设租和寻租，它实际上是一个过程的两个方面。公共采购中的设租是指采购方利用权力对采购全过程进行控制，人为设置需求障碍，进而营造获得非生产性利润的环境和条件；公共采购中的寻租是指供应商利用合法或非法手段获得供应特权以占有租金的活动。政府采购中形成的“委托——代理”关系和信息不对称是产生设租、寻租行为的重要原因。

治理政府采购中的寻租腐败问题，直接有效的措施即在于加强监管，完善政府采购的监督机制。首先，要制定政府采购的管理体制，将政府采购的管理部门同实施政府采购的具体操作部门分离开来，各司其职，各负其责，相互制约。其次，要利用法律监督和行政监督的双重手段，对政府采购的全过程，包括立项、预算、采购、验收、使用情况等进行事前、事中和事后监督。

为此，一方面，通过法规明确规定行政监督机关对政府采购进行监督的具体职责，充分发挥政府监督部门(审计、监察)、供应商和社会舆论的全方位监督作用。政府采购的监督必须纳入社会舆论、政府采购供应商等各方面监督力量，使政府采购的监督多元化，这才能真正保证政府采购监督的顺利实施。另一方面，通过法规明确政府采购的一系列配套操作程序，重点是招投标采购管理制度，以规范采购从业人员的行为，确保政府的从业人员在工作中严格按规定程序操作。构建政府采购监督机制的相关配套措施主要在于：建立政府采购定期检查和报告制度；建立效能监督制度；发挥专家的作用，加强对招投标环节的监督；加强对政府采购合同及分散采购活动的监督；大力培养人才，提高政府采购的监督管理水平；全面应用计算机信息网络技术，大力推进政府采购监督技术创新。

 

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