马海涛、陈晨/中央财经大学财政学院
内容提要：政府绿色采购作为调控宏观经济运行、保护环境的一项重要手段，正在发挥越来越重要的作用。本文结合我国实际说明了建立政府绿色采购制度的意义，分析我国当前政府绿色采购的发展现状及存在问题，并结合问题提出政策建议。
关键词：政府采购 政府绿色采购 政策建议
一、政府绿色采购制度的由来
1992年，在联合国环境与发展大会上制定的《21世纪议程》中明确提出：“全球环境退化的主要原因是不可持续的生产和消费方式”，并号召所有国家“促进减少环境压力和符合人类基本需要的生产和消费方式，加强了解消费的作用和如何形成更可持续的消费方式”。
2002年12月，在约翰内斯堡召开的全球可持续发展峰会明确提出“相关团体在决策时考虑可持续发展因素”，号召“通过促进政府采购政策来鼓励环境友好产品(服务)开发”。自此，很多国家相继制定了政府绿色采购的计划，并开展了大量的实践活动，取得了显著的成效。欧盟于2004年3月出台了欧盟政府采购指令，日、韩等国也都针对绿色采购制定了专门的绿色采购法，通过绿色采购的强制性规定，政府绿色采购得以普及和推广。
二、我国政府绿色采购制度建立及其现实意义
(一)我国政府绿色采购制度的建立
我国于2002年颁布《政府采购法》，第9条明确规定了政府采购的保护环境目标：“政府采购应当优先采购高科技和环境保护产品，促进环保企业的发展，保证经济的可持续发展”。2004年财政部与发改委颁布了《节能产品政府采购实施意见》，明确要求政府采购应当优先采购节能产品，成为我国第一个政府采购促进节能与环保的具体政策规定。2005年颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》以及《关于加快发展循环经济的若干意见》也明确要求实行政府绿色采购。
2006年11月，环保总局和财政部联合发布了《环境标志产品政府采购实施意见》和首批《环境标志产品政府采购清单》，对政府绿色采购的范围、绿色采购产品清单、工作程序以及具体管理办法和时间表都提出了明确要求，为中国在实践中大力推行政府绿色采购提供了重要的制度和政策保障，对于引导绿色生产和消费，推进环境友好型社会建设具有非常积极的意义，标志着我国政府绿色采购制度的正式实施。
(二)我国实施政府绿色采购的意义
1.促进节能减排政策的推进，有利于建立环境友好型社会。我国目前仍属于发展中国家，经济实力不够雄厚，人口众多，如果无节制地消费能源，进而无止境地使用能源，必然使能源枯竭，供应不足，最终难以保障经济社会的可持续发展。因此，节能势必成为我国市场新的经济增长点。实行政府绿色采购正是促进节能减排，保障国家能源安全，推动生态文明建设，拉动国民经济平衡快速增长的现实选择。
明确建设资源节约型、环境友好型社会的战略目标，既是国际社会发展的潮流，更是我国特殊国情的迫切要求。为了应对当前巨大的环境保护压力和挑战，在环保产业开发过程中，需要政府绿色采购的介入来抑制和纠正环境资源的负外部性，同时依靠政府绿色采购提供强有力的环境保护物质技术支持。我国当前制定实施的有关政府绿色采购的法律与政策规定，是政府采购最终实现节能与环保因素目标的基本保障。
2.调控宏观经济，引导市场走向。政府采购制度是公共财政体系的重要内容，政府采购产品的数量、品种、频率等指标，可以有效地反映出公共财政政策的变化趋势，影响整个社会经济生活领域，从而在宏观上达到调节国民经济的目的。政府根据环保产业政策和经济技术政策，对认为需要给予一定扶持的新兴产业或项目，在政府采购招标方案中给予一定的倾斜，这样既可注入财力，又可在社会上产生示范效应，鼓励、刺激环保企业发展，同时通过制定适应政府需求的弹性采购计划，调节部分商品的供给和需求，合理调整产业结构。可见，政府绿色采购具有明显的政策导向性和宏观调控的作用，其采购行为既会影响消费者乃至全社会的消费取向，也会影响商品生产企业和销售行业的发展取向。
3．促进企业及公民环保意识的提高，拉动绿色生产，促进绿色消费。政府通过实行绿色采购制度，利用采购的规模优势和采购结构的调整，发挥绿色消费的导向作用，落实政府保护环境的政策意图，合理配置资源，维护生态平衡。首先，企业为了使自己的产品能够纳入政府绿色采购的范围，必然会使用绿色原材料、开发新的环保工艺等一系列措施来改善产品的环境性能。其次，政府绿色采购量大面广，可以培养扶植一批绿色产品和绿色产业，促进绿色产业和技术的发展，有利于形成可持续生产体系。在统一采购的安排中，政府可以适当向运用有利于环境保护的新工艺的厂商倾斜以扶持绿色产业，促进绿色清洁技术的发展。再次，政府绿色采购对普通消费者有着强烈的示范作用，能够强化消费者的绿色取向，提高公众的环境意识。政府绿色采购的实施，能够在促进公众形成绿色消费意识的多种因素作用中，起到重要的表率作用，引导人们的消费取向，促进绿色消费意识和行为的形成。
4．提高国内企业市场竞争力，发展民族工业。作为制造大国，我国近年来在国际市场上经常遇到绿色贸易壁垒等问题，产品的高污染、高耗能是主要因素之一。发达国家在进口商品时，通常会设置严格的绿色标准，使得我国产品由于达不到规定标准而被淘汰。如果我国政府积极引用国际上的绿色产品信息，在国内采取与国际上相同的采购标准，必然能引导国内企业加速产品的绿色化进程，提升本国企业在国际市场上的竞争力。此外，政府绿色采购也为保护民族工业提供了途径。目前国际上许多国家都以保护本国环境资源为由，设置绿色贸易壁垒，禁止或限制外国供应商进入本国政府采购市场。美国至今在政府采购中仍沿用1933 年得《购买美国产品法》，据此法案，只有在美国商品价格高于外国商品价格25 %的情况下才能向国外购买，可见发达国家也在运用政府绿色采购保护本国产业。
三、我国政府绿色采购制度发展现状及存在问题
(一)我国绿色发展采购制度的发展现状
近年来，以节能环保产品的政府采购为突破口，在财政部、发改委、环保部等部门及企业和媒体的共同努力下，我国已经初步建立了政府绿色采购制度，主要包括：形成了以《政府采购法》、《清洁生产促进法》、《节约能源法》等重要法律为核心的基本法律框架；颁布实施了一系列法规制度，从不同方面进一步完善了政府绿色采购的制度体系；探索采用协议供货和定点采购方式，积极落实节能环保产品强制采购和优先采购政策，极大地推动了绿色采购制度的实施；进一步完善了节能产品、环境标志产品政府采购制度，对产品“清单”实行公示制度，建立了供应商承诺机制和退出机制，将“清单”调整由一年一次改为一年两次等。截至2009年年末，《环境标志产品政府采购清单》已发布4期，《节能产品政府采购清单》发布了6期。
据统计，2008年，全国节能、节水产品政府采购金额131.9亿元，比2007年增长21.9%，占同类产品采购金额的64%；环保产品采购金额171.2亿元，占同类产品采购金额的69%，绿色采购的实施取得了明显成效。
在政府部门的引导和带动下，绿色消费也得到了社会各界的积极响应。政府和民间的绿色采购行为，反过来又引导企业生产环保型的绿色产品，形成了“消费引导生产、生产紧跟消费”的良性循环，初步构建了一套既立足中国国情、符合市场经济原则，又与国际接轨的节能减排政策体系框架。
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(二)我国政府绿色采购制度的现存问题
1．缺乏对于政府绿色采购制度明确的法律规定。我国《政府采购法》中第9条虽然规定了政府采购的保护环境目标，但是并没有对政府绿色采购的实施条例和细则做详细的规定和说明，对如何体现保护环境的目标，以及如何权衡环保产品在某次采购中的权重等细节性的问题未做规定，使政府绿色采购工作在实际的执行过程中缺少明确具体的制度约束和政策导向。由财政部制定的《自主创新产品政府首购和订购管理办法》中也没有明确提出对政府绿色采购的管理办法和要求。
2．“绿色”概念模糊，节能环保意识有待加强。我国政府采购人员大都对环保知识不甚了解，也没有较强的节能环保意识，从而给绿色采购的推行造成了观念上的障碍。采购人对绿色采购清单的不了解，对绿色采购工作的不配合，也给政府的绿色采购工作带来重重阻碍。另外，绿色产品概念模糊，政府绿色采购只局限于注重末端的产品，没有对产品的整个生产过程实行绿色标准，忽视了产品应在研发、生产、包装、运输、使用、循环再利用的全过程中都符合环保节能的要求。
3．缺乏规范的绿色产品认证制度。绿色产品的选择和绿色采购的发展，极大地受到绿色产品认证制度的制约。而我国目前采用国际和国外先进标准的比例偏低，尤其是农产品上标准大多低于国际标准。此外还存在认证方法不规范，绿色产品、有机产品、生态产品认证手续混乱，认证标准不统一等诸多问题，未能像国外形成完善的环境认证标志，如德国的蓝天使标志、欧共体的环境标志等。
4．未能充分发挥政府采购政策导向和保护民族产业的作用。我国《政府采购法》的主要目的一直是节约资金和控制腐败，忽视了产业结构调整和发展民族经济等功能，尤其是在发展绿色经济方面，只是概括性地提到保护环境，在具体制度中没有明确的规定，未能起到政策导向的作用，仍需加强政府采购对绿色产业的扶持和拉动，把绿色理念贯穿在政府采购制度中。此外，我国的“绿色清单”中外国产品占较大比重，没有充分发挥政府采购保护民族产业的作用。
5．“绿色清单”采购范围有限。由于我国环保产业尚处在起步阶段，可供选择的环保产品不足，导致政府绿色采购的采购范围较为有限，也给采购人员增加了采购难度，容易引起权利寻租，也提高了采购成本。同时绿色清单也很难把所有绿色产品和服务囊括在内，这样就使政府绿色采购缺乏依据。
四、政策建议
(一)完善政府绿色采购法律制度，为绿色采购提供根本依据
国际上推行政府绿色采购的通行做法多是用立法强制，从而为政府绿色采购提供强有力的法律支持和制度保障，如美国的《联邦政府采购法》、加拿大的《环境责任采购法案》等。但我国目前法律法规对政府绿色采购的规定只是原则性的，且仅反映了政府采购的环境政策目标，没有具体的实质内容，作为支持政府绿色采购制度的法律依据远远不够。现行的《政府采购法》内容零散，协调性差，没有明确的法律规定和具体措施，操作性不强，有关实施细则还有待完善。后来陆续制定的《国务院办公厅关于开展资源节约活动的通知》、《节能产品政府采购实施意见》等，虽然对节能产品实施政府采购制度作出了进一步规定，但在整体上还存在结构性和功能性的欠缺。因此，我国现阶段应在借鉴国际经验的基础上，首先完善《政府采购法》，修订相应的条款，将不明确的条款进行具体化阐释，同时明确各利益相关方在促进政府绿色采购方面的责任和义务，促进我国政府绿色采购有序健康发展。同时在《政府采购法》的框架下，制定和颁布适合我国国情的政府绿色采购实施条例或办法，如制定专门的《政府采购法实施条例》或《政府绿色采购法》，以法律形式明确各利益相关方在促进政府绿色采购方面的责任和义务，在诸如选择供应商、选择节能环保产品的问题上制定具体办法，从生产、购买、消费等环节上，进一步规范绿色采购行为，为推行政府绿色采购提供强有力的法律保障。
(二)建立绿色采购标准制度，完善绿色清单的动态调整机制和公示制度
由于绿色采购清单不可能全面覆盖所有的环保产品，无法全方位的考虑政府其他政策目标的实现，可以考虑建立绿色采购标准制度，由政府给采购者提供标准而非特定的产品，从技术标准更全面地考察企业和产品。目前我国的标准很多，有国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级，这就需要根据节能产品的特性，进行系统的技术分析和多方面的详尽论证，得出不同科学的指向标准，来满足不同产品的需要。
我国已于2006年11月公布了首批《环境标志产品政府采购清单》，并在实际采购中确实遵循绿色采购清单进行政府采购。但由于环保产业发展的不完善，节能环保产品的认证制度仍处在初步建立阶段，在目前的政府绿色采购具体实施过程中，没有规定应该依据什么标准采购环保、节能产品，各种环保清单和标志相互重叠，难以进行清除的划分，需建立科学化、精细化的节能环保产品认证机制和产品分级机制，对绿色清单实施动态管理，及时更新最新的绿色采购产品信息和技术信息，根据需要不断扩大清单范围，以帮助采购者进行及时有效的选择。同时应建立涵盖政府采购信息、采购程序、招投标结果、监督结果、质疑投诉结果在内的政府采购信息披露制度，确实起到保护先进和淘汰落后的作用。
(三)完善政府绿色采购监督机制和执行机制
由于政府采购具有成本外部化、效益内部化的特点，为了保证政府机关在采购过程中确实考虑了环境保护的需要，政府需要完善配套的监督机制对其加强管理，明确相应的法律责任，从体制、手段、范围、力度等方面加强建设，例如设立专门的监督机构，公布政府绿色采购的实际执行情况，建立人大和公众等对政府绿色采购的监督机制，借助社会舆论加强宣传和监督等。同时完善政府采购的执行机制，探索建立对政府绿色采购的绩效考评制度，制订强化购买政策来推动绿色采购发展，对按照政府绿色采购清单、标准进行采购的单位给予鼓励，对违反政府绿色采购法规的单位给予相应的处理等，以保证政府绿色采购目标的实现。在政府绿色采购过程中，财政部门、审计部门、监察部门及有关单位均应加强预算管理的监督检查，完善政府绿色采购的监督机制。
(四)运用经济手段扶植绿色采购发展
政府应在绿色采购的同时加大宣传力度，培养公众的绿色消费观念，并积极引导厂商和消费者，为构建政府绿色采购制度营造良好的环境， 逐渐营造全社会的绿色消费氛围。同时，由于采购活动的本质是一种经济行为，因此，可以运用多种经济手段来推行绿色采购。
1．税收调控。政府可以一方面开征高额的增值税和资源税，抑制浪费性消费和污染环境的消费，另一方面对绿色产品的生产和消费在税收上给予适当的减免，降低绿色产品成本，刺激公众消费绿色产品，创造一个绿色生产和绿色消费的良好氛围。
2．价格补贴。由于采用先进技术和环保处理手段，绿色产品的生产费用普遍要高于非绿色产品，政府可以制定政策，为绿色产品支付额外的费用来进行采购，或者对生产绿色产品的企业实施价格补贴，鼓励供应商积极更新、改造生产设备和工艺手段，从而引导和鼓励更多企业从事清洁生产，提供更多的节能与环保产品，最终形成一个良性生态循环链。
3．财政补贴。政府通过给更新、改造生产设备和工艺手段的资源消耗型企业以必要的财政补贴，来补偿生产企业对环境的治理费用，起到保护稀缺资源的目的，最终引导和鼓励更多的企业从事绿色生产。
(五)贯彻国货优先原则，保护民族产业
2007年12月我国签署了中国加入WTO《政府采购协议》(GPA)申请书，标志着我国正式启动加入世界贸易组织《政府采购协议》谈判。但参照国际上多数国家的做法，如美国至今仍沿用1933 年的《购买美国产品法》，我国仍可在政府采购的过程中向民族产业倾斜。
2009年国务院印发了《汽车产业调整和振兴规划》、《党政机关公务用车配备更新管理办法》等，明确提出政府公务用车向自主品牌倾斜，以扶持自主品牌发展。这些举措说明我国在利用政府采购保护民族产业的进程中又前进了一步。目前，我国应在制定政府采购对外开放清单时，以确保环境安全为基本原则之一，拒绝不符合条件的产品进入国内市场。同时加强消费领域的环境管理，促进具有竞争优势的环保产品和服务走出国门，参与世界各国政府采购的市场竞争。
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