湖北省财政厅
内容提要：《政府采购法》实施近10年来，政府采购管理工作逐步步入法制化规范化的运行轨道。执行中大致形成了以下两种模式：上海电子集市型采购模式和江苏省政策功能拓展型采购模式。政府采购法制运行中，存在思想认识、体制制度、具体运作三个层面的问题。针对上述问题，今后要结合法制化、信息化、规范化创新政府采购体制机制，以制度为基础，以法制为保障，以科技为手段，以效能为目标，健全完善政府采购法律制度。
关键词：政府采购 法律制度 运行模式
一、我国政府采购法制建设取得显著成效
政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
1.政府采购法律制度模架基本确立。随着政府采购法律的颁布实施，中央级配套实施了30多部规章制度。不少地方在实践中寻立健全规章制度，出台了大批制度办法，如江苏省先后制定完善相关制度办法142个，其中省级22个。
2.政府采购规模从无到有，从小到大，成为公共财政体系建设的重要组成部分。2009年全国政府采购规模实现7400亿元。不少省市政府采购规模快速增长，如江苏省2009年达到756亿元，比实施之初1.64亿元增长460倍。
3.政府采购制度在实践中改革创新，取得了不少突破性进展。如引进竞争机制、代理机制、集中采购制度、测评和认定机制、社会监督机制、充分运用科技手段建立电子采购集市制度、实施跨区域的政府采购制度等等，有效地发挥了政府采购政策功能，促进了民族产业、自主创新产品发展。
二、《政府采购法》实施以来政府采购运行的两种模式
我国《政府采购法》实施以来，各省市在执行中结合各自实践进行了积极的探索，其中以上海和江苏为代表，大致形成了以下两种政府采购运行模式。
(一)上海电子集市型采购模式
从2007年起上海市正式启动建设以“全覆盖、全流程、全上网、全透明”为王要特征的全市一体化政府采购信息管理平台。全覆盖是指覆盖市区两级采购监督管理部门、采购人、集中采购机构和采购代理机构、评审专家和供应商等政府采购各类参与主体，实现全市采购资源共享，采购审批监管业务全市协同。全流程是指平台提供涵盖政府采购预算、审批采购、支付和诚信整个流程的全周期服务。全上网是指平台实现所有用尸和所有政府采购活动网上作业，所有用户都可以通过网络完成各自业务。全透明是指平台实现所有采购流程、采购项目实施进度和用户在线操作信息全部透明化，实现在线实时监督与处罚功能。
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按照规划，项目建设总周期约为3年，分为两期。2008年底完成一期电子集市采购模块和资源、系统管理等部分模块的建设，2010年三季度完成二期电子招投标系统及相关管理模块的建设，初步形成政府采购信息化管理的基本框架。目前电子集市采购模块，实现了政府采购运行管理的三大创新：
一是采购模式的创新。改变以往简单将招标限额标准以上的采购项目统一实施公开招标方式，依据其项目特性划分电子集市采购产品和非电子集市采购产品．实施分类采购。电子集市采购产品指规格标准统一、现货货源充足、采购次数频繁的产品货物如电脑、打印机等办公用品。采购人可直接通过电子集市即时采购协议供应商提供的各类电子集市产品以及其他小额货物．大大缩短了采购时间。
二是竞价方式的创新。采购人在电子集市采购过程中，可能通过在线议价、反拍和团购等多种商务竞价手段，邀请集市内所有同类供应商进行充分的市场竞争，利用市场“看不见的手”有效降低采购价格。
三是监管手段的创新。监管部门和预算主管部门通过系统自动预警、监控等功能，实现对交易情况全过程的动态监管，发现问题能够及时预警、及时追查、及时整改。并可通过对交易数据的挖掘分析，为政府决策、政策制定、社会征信管理等提供重要依据。
经过试运行，2009年7月，管理平台一期的电子集市采购及门户网站(上海政府采购网)正式运行，市级预算单位首先进入电子集市采购。近一年的运行情况可以概括为“商品范围逐步拓展、采购金额快速增长、采购效益显著增强、信息公开有效落实、监管能力明显提升”。实施电子集市采购的商品种类由试运行时的打印机一类商品扩展至台式及便携式计算机等11类协议供货商品共82个品牌606种产品。截止
(二)江苏省政策功能拓展型采购模式
江苏省充分发挥政府采购的政策功能作用。采购品目向多样化发展，已经涵盖了货物、工程和服务三大类，包括节能、节电设备、水稻小麦良种补贴、畜禽疫苗、插秧机、化肥农药、救灾物资等；会议、国内机票等服务类项目都已列入集中采购目录，工程类采购占全省采购总额的50%左右。集中采购和公开招标已成为政府采购的主要形式。集中采购占89.4%，公开招标占81.3%。协议供货创新发展，调控功能有效发挥。率先将涉农补贴项目纳入了政府采购。率先建立公务用车协议供货全省联动制度，不断提高效率。支持自主创新、中小企业发展。举办政府采购展览会。率先制定政府采购从业人员学习培训办法。政府采购规模连续8年居全国各省第二位，约占全国的十分之一。
三、政府采购法制化运行中存在的问题
通过对多个省区政府采购的调研分析，目前政府采购法制运行中主要存在以下三个层面的问题：
(一)思想认识层面
主要体现为采购人、集中采购机构和管理部门等环节都不同程度存在着对政府采购管理认识的不到位。
1.采购人。实施政府采购制度势必直接涉及利益分配关系的再调整，约束了预算单位自由裁量的权力和空间。一些部门对政府采购管理的重要意义和必要性认识不够，甚至存在一定程度的抵触情绪。
2.集中采购机构。集中采购机构在改革初期往往具有执行者和部分职能管理者的双重身份，实行“管采分离”后，作为单纯的执行机构，提高服务意识的思想转变难以及时到位。
3.管理部门。政府采购管理涵盖财政管理和市场监管内容，采购实施过程市场化程度较高，管理部门对此尚末形成成熟的监管理念和手段，同时对出现的新情况、新问题还有很多困惑和疑虑。
(二)体制制度层面
1.法律法规体系不完善。目前政府采购法律体系建设与改革发展的现实需求间存在相当大的差距。一是基础性法律规定较为原则，操作性不够。2003年《政府采购法》出台后，《政府采购法》实施细则尚未出台，对于一些关键问题，诸如财政性资金的认定、政府采购违法的处罚、工程设计制度、中标后需要改变的规定、政府采购评价、政府采购社会政策目标的实施、采购实施过程中某些要素的界定等没有明确规定。二是《政府采购法》与《招投标法》之间缺乏衔接。目前两法同时适用于政府采购招标采购活动，但法律之间的规定还存在不协调的地方，许多事项和问题的界定存在潜在的法律争议。三是整体性法规框架尚待健全。许多具体制度如管理办法无法适应政府采购工作实际。财政部近年出台的一系列规章制度，大多也只是针对某些特定主体或事项作出规定，缺少整体性法规框架，存在较多的政策空隙。
2.管理体制不规范。一是全国区县管理体制改革尚未完全到位。省区级政府采购中心移交政府管理，基本形成“决策、管理、执行”三分离的管理体制。但全国大部分区县采购中心仍在财政部门，少数区县采购管理部门和采购中心还是两块牌子、一套班子，没有实现真正的“管采分离”。二是工程项目政府采购管理职责尚未到位，财政和建设部门分别作为政府采购监管部门和行业主管部门对政府采购工程项目承担监督职能。在职能定位、各自管理要求和流程的有效衔接等许多问题上尚不明确，仍存在着一些管理的漏洞，尚未形成各司其职、资源共享的省区县两级管理体制。此外，随着医疗卫生改革的深入，财政与卫生部门在本市药品采购管理上也需要解决相关的职责衔接问题。
(三)具体运作层面
1.采购规摸较小。政府采购规模和范围是衡量政府采购制度是否完善和健全的重要标志、没有一定的规模，其制度的优势、政第目标、规范管理等都将受到制约。目前各省政府采购规模仅占财政支出的10％左右，远低于发达国家占年度GDP约15％、占财政支出30%的水平。主要原因是目前省级政府采购实施范围还主要局限在部门预算的相关项目，对部门预算以外安排的基本建设项目预算及其他专项预算在政府采购管理方面则亟待强化，尤其是在中央实施积极财政政策的背景下，急需落实相关公益性基础投资、民生保障、购买服务项目的政府采购管理措施。
2.政策功能尚未充分发挥。政府采购制度是重要的财政政策工具。近年来，财政部门相继出台了促进节能环保、自主创新等政府采购扶持政策。但调研发现，相关政策实际操作效果与预期存在一定的差距。一是保证优先采购的措施不具体。节能和环境标志产品应实施优先采购。但采购方式、评标程序、评分设定等方面相对应的措施不细化、不具体，难以保证政策目标的实现。二是目录清单更新较慢。强制或优先采购主要采取产品目录方式。但目录更新速度明显滞后于产品更新换代。造成采购人不愿购买、供应商不愿投标的现象。三是国家自主创新产品目录尚未出台，省市政序采购促进自主创新缺少抓手，难以落实相关政策功能。
3.综合运作效能较低。主要表现为与行政体制运行不一致甚至超前；采购人规避政府采购或以倾向性技术需求等影响采购结果的的现象仍时有发生；各类采购机构信息化程度低，透明度不高，人工操作为主的采购方式效率较低，政策执行标准不统一，采购评审专家专业素质和职业道德水准参差不齐，个别专家甚至谋取私利，违法犯罪；少数供应商诚信不佳，产品质量和售后服务较差，监管部门由于信息不对称和监管手段的限制，难以进行全面、全程和动态监管，对于违规操作串标陪标、商业贿赂等情况，只能进行有限的程序监督和事后监督。
四、健全完善政府采购法制的思考
健全完善政府采购法律制度是一项复杂的系统工程。上述三个层面的矛盾各有根源，又互为因果，相互联系。深化政府采购制度改革关键在于抓住矛盾根源，把握发展规律和关键切入点，采取标本兼治、切实有效的措施。针对思想认识提升需要循序渐进的过程，《政府采购法》等基础法律的完善往往具有滞后性等客观睛况，深化政府采购制度改革的基本思路是：一个集中、二大机制、三个目标、四项原则。一个集中是坚持集中采购与分散采购相结合；二大机制是完善市场竞争机制和相互监督制约机制；三个目标是政治目标包括廉政目标、经济目标、社会目标；四项原则是公开、公平、公正、诚信。结合法制化、信息化、规范化创新政府采购体制机制，以制度为基础，以法制为保障，以科技为手段，以效能为目标，健全完善政府采购法律制度。
(一)以健全法律为保障，加快出台《政府采购法实施条例》
政府采购本身是操作性较强的工作，而现行《政府采购法》中一些条款操作性不强，很难执行。因此，针对《政府采购法》在实施中存在的制度缺失的各种问题，通过加快制定《政府采购法实施条例》来规范和补充，对于完善政府采购执行体系、增加处罚措施、提高政府采购工作效率、规范质疑和投诉处理程序、完善政府采购当事人的责任体系、促进政府采购政策功能的发挥、实现政府采购信息化等方面，都要有较为详细的规定。为政府采购工作提供充分的法律保证。
协调好相关法律之间的矛盾。我国启动加入GPA谈判以后，美国、欧盟等不断提出关于《政府采购法》与《招标投标法》两法合一、两法衔接问题，政府采购实践中也不断遇到由于两法不衔接所产生的矛盾与冲突。要解决两法之间存在的不衔接问题，妥善解决两法的矛盾，进一步完善政府采购法律制度，与国际接轨。规范工程采购。其实，在工程采购方面，《招标投标法》设置的模式与《政府采购法》没有本质区别，主要区别在于监管部门的不同：作为集中采购机构接受财政部门的监督，对财政资金的工程项目实施政府采购，既有利于加强工程采购监菅．又有利于提高政府采购效益。随着工程采购资金占政府采购资金的比重越来越大，工程采购纳入政府采购管理范围的呼声也越来越大。因此，财政与建设部门就财政性资金的工程项目纳入政府采购范围的问题进行调研，坚持工程采购统一纳入政府采购管理范畴的原则，明确工程采购除采购程序适用《招标投标法》之外，其他方面必须适用《政府采购法》。
(二)以完善制度为基础，加强配套措施，增强可操作性
1.统一采购方式管理。《政府采购法》规定的竞争性谈判、询价、单一来源等其他采购方式知目前广泛使用的协议供货采购方式，各地做法多样，使来源于广泛区域的供应商由于不理解、不习惯产生的诸多不必要的矛盾，给正常的政府采购活动带来殂力。因此建议统一管理制度，对竞争性谈判、单一来源采购方式的适用范围、谈判过程和操作程序，协议供货采购方式的适用范围、管理原则等作出具体规定。
2.研究制定政策功能配套制度。政府采购促进中小企业发展、扶持自主创新、支持节能环保、扶特不发达地区和少数民族地区等，是法律明确规定的政策功能。但在实践中，政策执行缺乏配套制度，且各地发展很不平衡。在中围加入GPA步伐日益加快的形势下，从中国政府采购事也发展水平、中国经济发展水平和提高企业凭争力等实际出发，尽早出台相关配套制度。
3.明确“国货”认定标准。建议出台有关政府采购对象的原产地标准，增强采购实践的执行力和操作陛。同时，明确政府采购进口产品的亭前审批和事后备案程序，从法律层面规定违反政府采购本国货物规定的法律后果．为防止规避采购本国货物、工程和服务的行为提供可靠依据。
4.建立供应商诚信记录管理制度。随着供应商依法维权意识的日益增强，政府采购供应商质疑投诉日益增多。由于现行法律法规对供应商提出质疑投诉制约过小、供应商质疑投诉成本很低，乱质疑、乱投诉的现象层出不穷，干扰了政府采购市场正常秩序和日常监管。因此，教育和督促供应商依法参加政府采购活动，维护政府采购昆好的市场竞争秩序，引导供应商依法维权非常必要。建议制定供应商诚信记录管理制度，构建全国统一的信息平台，信息共享。及时公布供应商不良行为记录，包括违规供应商名单、违规原因及处理结果等。及时公布投诉处理决定，包括投诉人、被投诉人、采购项目名称、投诉事项、法律依据和处理决定等。
5.明确政府采购管理和操作机构设置标准。在科学设置国家政府采购监管机构的基础上，研究提出地方各级政府采购管理和操作机构设置方案。对各级集中采购机构、部门集中采购机构、社会代理机构的设置条件、职能属性、业务范围等进行系统规范，形成体制健全、管理顺畅、执行有力的政府采购管理和操作机构体系。
6.明确各当事人的权利和义务。《政府采购法》规定了集中采购机构等采购代理机构的行为，注重对采购人、供应商利益的保护。但由于现有政府采购制度不完善，在实际操作中，集中采购机构仅仅对采购程序进行规范，对采购需求、合同验收等重点环节的工作仍由采购人来完成，采购人对项目的前期考察及后期的验收方面只有权利没有义务，有可能会为政府采购工作带来负面效应(如天价采购)。建议研究制定采购人工作人员违法行为处理办法，进一步强化采购人责任；政府采购利益冲突直接、竞争明显，部分供应商违反规定非法谋取中标、一旦未中标就乱质疑、乱投诉的情况屡有发生、制定政府采购供应商违法违规行为处理办法，加大供应商违规成本；在政府采购活动中，评审专家的权力的集中性与管理的松散性形成鲜明对比，法律法规对其评审行为的制约很少，一旦出现问题很难追究责任。建议会同有关部门研究制定评审专家奖惩具体办法，对评审专家实行动态管理，赏优罚劣．规范专家评审行为。
7.研究制定规范操作程序和文书。由于各地政府采购发展水平及人员素质参差不齐，在政府采购活动中，操作不规范、文书水平低的情况较为普遍，甚至目引发质疑投诉，影响政府采购工作的形象和效率 同时，也有些操作机构反映，在采购文件制作中存在一些自身难以解决的困难，如供应商履约情况检查验收条款、供应商依法维权承诺等，需要监管部门协助解决。因此，要制定科学、严谨、系统政府采购操作示范程序及文书，加强对政府采购的事前指导和全程监管，推动全国政府采购规范化操作水平的整体提高。
8.研究建立从业人员执业资格制度。要研究建立政府采购从业人员执业资格制度，对采购人、集中采购机构、社会代理机构和评审专家等从业人员实行持证上岗和执业考核。尽快研究制定可操作性的办法，推动政府采购从业人员职业化进程。包括制定系统教育培训办法，加强从业人员学习培训。岗前培训，持证上岗。制定执业资格制度，推行政府采购人员专业化建设。参照国际上部分国家和地区的做法，推进政府采购从业人员专业化建设，如设立采购师、注册采购师。凡专门从事政府采购工作的人员，必须获得相应资格，熟悉精通政府采购相关法律、法规，货物服务购买专业知识和评价知识等。对采购过程中制定标书、签订合同、验收货物等环节审核把关，并对其负终身责任。
9.其他。一是以强化监督管理为重点，进一步加强政府采购改革与部门预算、国库集中支付、非税收入收缴分离改革的衔接、整合运行程序，提高整体运行效率。二是研究政府采购评价标准和绩效考评办法。三是研究和制定政府采购当期和长远发展改革目标和任务。
(三)以运用科技为手段，拓展政府采购信息化应用范围
突破区域分割的政府采购格局，实现区域范围政府采购活动规模化和效能化，为全国统一的政府采购平台创造条件。要充分运用信息化科技化的手段，着重推动区域统一平台实施电子集市采购。在此基础上、将融合电子招投标系统连贯起来，逐步建立形成统一的政府采购和招投标交易平台区域化管理运行的目标。进一步优化信息化管理的服务保障、技术支撑等内外环境。健全业务技术培训常态机制，做好宣传服务工作，促进采购经办人员适应信息化采购方式，为加快形成全国统一的政府采购交易平台创造条件。