侯瑜/东北财经大学  张天弓/大连市政府采购管理办公室

内容提要：在加入GPA谈判中，GPA各成员国强烈要求我国开放各次级中央实体。文章从GPA口径介绍了次级中央实体政府采购规模的测算方法，以大连市为例全面分析了我国次中央实体政府采购规模现状，并提出我国次级中央实体加入GPA协议的应对策略。

关键词：次中央实体  政府采购协议(GPA)  规模  开放

政府采购协议(Government Procurement Agreement,以下简称GPA)是WTO管辖下的一个诸边协议，成员承诺开放的相关中央政府实体、地方政府实体(亦称次中央实体)、其他实体，采购达到门槛价以上的货物、服务和工程，要执行GPA规则，允许其他成员供应商参加竞标。

我国于2007年启动加入GPA的谈判，当年12月28日提交了申请和出价清单。2010年7月再次向世贸组织(WTO)递交了修改后的出价清单。国外一些人士和机构认为，中国最新提交的出价清单有积极的进展，但仍然有一些缺憾。其中，“次中央实体”的涵盖问题颇受关注。目前我国的GPA谈判已经进入修改出价的阶段，加入GPA的时间表不久就要敲定。加入GPA，一方面次中央实体企业可对等进入其他GPA成员的政府采购市场，另一方面，次中央实体购买本地货和国货的政策空间将受到严格限制，所属产业借助政府扶持得以发展的空间也可能进一步缩小。全面了解次中央实体政府采购规模现状，提出次中央实体加入GPA协议的应对策略具有十分重要的意义。

一、大连市政府采购规模现状——基于GPA口径

我国政府采购统计只包含政府、事业单位和社会团体以财政资金进行的采购，而GPA口径还包括公用设施单位等国有企业，包括所有以非商业目的的采购，且不限于用财政资金采购。根据数据的可获得性，可采用以下两种方法测算：(1)政府采购额＝行政事业单位决算支出－工资－对企业的补贴－对外援助+国有企业固定资产投资；(2)政府采购额＝政府投资+政府消费+国有企业固定资产投资。其中第2种方法为国际通行的政府采购口径测算。本文利用上述方法测算大连市政府采购规模，得出以下结论：

(一)政府采购规模不断扩大，国有企业占绝对比重

2006－2008年，大连市政府采购规模呈不断扩大趋势，2007年比2006年增长了33%，2008年比2007年增长了17%。2006－2008年，大连市政府采购总支出占地区GDP的比重呈小幅增加趋势，分别为22%、24%、23%，但低于2007年全国33%的水平。国有企业(含国有控股公司)政府采购支出占全市政府采购总规模的比重分别为87%、82%和81%，比重有所下降，但高于80%。

政府采购市场通常要占到一个国家年度GDP的10%-15%左右。2007年我国政府采购规模高达8.5万亿人民币，占当年GDP的33%，高于国际水平近2倍。大连市的政府采购规模占地区GDP的比重低于2007年全国水平，但远远高于国际水平，一方面说明大连市的政府采购规模相当大，巨大的市场必然会吸引国外供应商的目光；另一方面也说明，具有竞争力的大连本地企业在政府采购市场上将面临新的机遇。

1.总体上对本地企业和产品的依存度高，门槛价^[①]以上支出区外依存度高

2006－2008年，大连市政府采购支出中本地采购规模分别占当年政府采购总支出的73%、64%和71%。某种程度上说明，大连市政府采购对本地企业和产品的依存度较高。市区外采购所占比重分别为27%、36%和29%，门槛价以上区外采购比重分别为48%、66%和44%，表明大连市门槛价以上的政府采购支出对区外的依赖度较高。

2.门槛价(下限)以上支出规模呈上升趋势，门槛价以上区外支出占一半以上

2006－2008年，大连市政府采购支出中门槛价以上的支出分别为8亿、42亿、74亿，分别占全部政府采购支出的8%、29%、42%，呈大幅上升趋势，一方面说明大连市经济发展进入高速发展阶段，投资需求增长迅猛；另一方面则意味着，一旦加入GPA协议，门槛价以上的政府采购规模越大，政府采购市场的开放度也将越大。

按货物、服务和工程分类统计(不含国有企业及国有控股公司)，2006－2008年，大连市政府采购支出中门槛价以上的货物分别占政府采购总支出的4.8%、4.4%和3.6%，稳定在4%左右；工程分别为0.8%、23%和37%；服务为2.2%、1%和1.1%。门槛价以上货物、服务和工程的构成分别为：62%、28%、10%，15%、3%、81%，和9%、3%、89%。工程占比最高，服务较低。

总体上看，大连市政府采购支出对大连本地企业和产品的依存度较高，但是，按本地和区外统计，2006－2008年，大连市政府采购支出中门槛价以上区外支出平均达52%，占总门槛价以上支出的一半以上。某种程度上说明，大连市本地企业承接大订单的能力不足。

(二)工程采购比重大，服务采购规模小

GPA将采购对象分为三个大类：货物、服务和工程。由于缺少国有企业详细数据，本文只就行政事业单位的采购对象构成进行分析。从2006－2008年大连市行政事业单位的采购对象构成看，货物类采购在2006年占行政事业单位政府采购总规模的8%，2007年为7%，2008年为6%；2006－2008年，服务类采购分别占行政事业单位政府采购总规模的4%、2%、2%，工程类采购分别占行政事业单位政府采购总规模的89%、91%和92%。反映出大连市政府采购支出中工程所占比重很大，与国外政府工程采购通常占政府采购份额的80%以上相一致。服务类采购规模偏低。

(三)国外开放度约2%，区外开放度约30%

本文将开放度分为两个层次，一个是对大连区外的开放度，标记为“区外”(含进口)，一个是对国外的开放度，标记为“国外”(只包括进口)。根据计算(不包含国有企业)，2006－2008年，大连市政府采购的国外开放度分别为3.4%、1.8%和1.4%，呈下降趋势，三年平均国外开放度为2.2%，区外开放度平均为30%。国外开放度与区外开放度相差28%，说明，大连市有约28%的政府采购来自国内其他地区。

二、加入GPA的谈判建议

(一)充分利用发展中国家的特殊待遇

GPA为吸引更多的发展中国家加入，专门制定了多条针对发展中国家的特殊待遇。例如，GPA允许发展中国家与谈判方商谈不属于国民待遇原则的实体、产品或服务清单；发展中国家可同参加谈判的其他方商谈确定彼此可接受的实体、产品或服务的例外清单；在参加区域或全球安排时，也可通过谈判将其适用范围中的某些实体、产品或服务作为适用例外；发展中国家还可以根据自身的需求修改适用范围；发达国家需要购买与发展中国家出口利益相关的产品和服务，并且为发展中缔约方提供一些技术援助。最新版的GPA条款还扩大了发展中国家的过渡措施。中国是以发展中国家的身份加入WTO，在GPA的谈判中仍须强调这一地位，充分利用协议中“发展中国家的特殊与差别待遇”，充分享受作为发展中成员的权利。在谈判中，应将上述原则具体化。例如，为促进就业、鼓励中小企业发展，给予国内中小企业供应商以特别的采购机会或价格优惠；规定货物、工程或服务中的国产化成分；要求其他缔约方为中国供应商提供有关该方政府采购制度的培训；要求缔约方建立有关政府采购的数据库等。

(二)利用有关条款争取政策上的缓冲期

在GPA中虽然强调了非歧视性原则和透明度原则，但由于GPA文本的框架性使其内容具有很强的原则性和概括性，很多内容并未特别落实，成员方在不违背基本原则的前提下，可以对其进行多重理解，这为谈判、解释方面预留了很大空间。GPA中详尽地规定了对缔约的发展中国家予以种种的差别待遇和协议限制适用条款，例如，可以利用协议中向发展中国家提供适当的技术援助的规定，加速国内汽车企业技术升级换代；利用发展中国家可以申请延长限制协议适用时间的规定，为国内企业赢得更多发展时间；利用协议中的酌定条款在不违背协议基本原则的条件下，合理确定汽车政府采购实体目录和公开招标采购范围等。

(三)针对不同行业制定不同的开放策略

应针对不同行业的竞争实力，科学地确定政府采购市场的开放次序和程度，实行结构性的开放策略。以货物为例，原则上对我国已有一定竞争优势，能与国外产品相抗衡的行业(如家用电器、纺织服装、原材料加工、小商品行业)可以适度开放，对竞争力较弱的行业(如石化、机械、冶金、汽车行业、仪器设备指标、装备制造)应限制国外供应商进入，以争取更长时间的缓冲期。就具体产品而言，办公消耗用品、建筑、装饰材料、系统集成、网络设备等，在国内市场上发展相对较成熟，具有一定的国际市场竞争力，可以考虑适度放开；交通工具、一般设备和专用设备中的部分产品在产品技术、质量、价格、综合性能等方面与国外同类产品相比则不具备明显优势，应当尽量考虑禁止或限制国外供应商进入，或者通过谈判限定一定条件，策略性地放开这部分市场。例如，采取进行选择性招标，规定国际采购中要有一定比例的当地含量，在国内外产品性能相近的情况下，给予国内产品适当的价格优惠等手段。

(四)慎重确定门槛价

门槛价是GPA谈判中规定缔约方政府采购开放程度和范围的三个实质性要素之一，采购实体门槛价越高，实际上就减少了受GPA约束的政府采购项目，削减了本国执行 GPA的义务，一定程度上保护了本国的企业。门槛价的数值是明确而有刚性的，一旦加入GPA的文件生效，就没有回旋的余地，如果要提出修改门槛价的申请，就必须与其他缔约方举行谈判并得到他们的一致同意，才能够改变原有的门槛价，这是非常复杂而困难的。因此，确定门槛价是出价清单的重中之重。

(五)谨慎列示采购实体

“政府采购市场的开放，主要取决于谁来买，买什么并不是主要的。”清华大学于安教授认为。即将开始的谈判，主要以GPA协议的《附录一》的5个附件为内容。5个附件中前3个是采购实体附件，用于载明承诺开放的中央实体、中央以下各级实体和其它实体名单。后两个是采购对象附件，即这些实体达到开放门槛价以上的工程和服务项目。为表示国际组织对成员方政府职能的尊重，GPA谈判时不要求逐项列出购买项目，只要求列出实体，确定是谁来买。前3个实体清单可以将实体按组织分为两大类，附件1和附件2是政府实体，附件3是非政府实体，也就是政府以外的实体。我国政府采购比较重视是否使用财政性资金，而GPA更为重视采购实体，是否使用财政性资金并没有那么重要。GPA附件4和附件5，即采购对象附件，只有服务和工程，货物之所以没有列入，是因为货物被理所应当认为是市场开放的内容。现在GPA处于修订过程中，有一种意见是专门设立一个关于货物的清单附件。服务和工程这两个部分在1994年第一次被纳入到GPA的适用范围，而1994年以前这两部分并没有作为政府采购市场的开放对象。由于这两个部分开放比较晚，贸易自由化程度低，谈判的空间也就比较大。因而，研究大连市加入GPA的出价清单，研究应列入哪些采购实体就显得尤为重要。为便于全面了解，报告列出了2006－2008年大连市门槛价以上政府采购支出所涉及的全部采购实体一览表，行政事业单位和国有企业以外的采购实体没有剔除，只在出价清单中做了调整。实际开放实体，需视谈判情况确定。

(六)审慎对待国有企业

GPA成员方要求我国将国有企业列入出价清单。关于将国有企业列入出价清单GPA没有硬性要求。前述分析可以看出，大连市政府采购市场中国有企业固定资产投资占绝对比重。拥有大量国有企业(含国有控股公司)，要想通过谈判拿到同等对价是很难的。比如，大连国有企业的工程肯定比其他国家同类企业大，与其他国家的国有企业存在实质上的不对等。如果拿不来同等对价，可以不将其列入出价清单。同时还要考虑是否存在GPA之外的其他贸易壁垒。将国有企业列入出价清单要特别小心，因为一旦列入，想要再将其从出价清单拿出很困难。

可依据以下原则：(1)只有存在为实现政府目的的采购行为的国有企业才列入。但是关于实现政府目的，没有成文的解释。(2)为了实现商业转售目的的不列入。(3)有竞争性压力的不列。比如日本将有竞争性压力的行业排除，其实关于竞争性压力的例外不规范，从理论上讲，企业生存受到市场竞争影响的没有必要列入出价清单。(4)内部关联交易不列。内部关联交易是指公司总部与分公司之间进行的交易，一般是指分公司70%以上的业务量是专门提供给总公司的。如果采购实体受政府控制，应列入，如果采购实体面临竞争性压力，则不列入。如，加拿大的国有企业采购就未列入。

三、可采取的保护措施

应该明确一个问题，政府采购并非惟一的、甚至不能培养产业的竞争力，更可能带来低效率的采购。保护幼稚产业理论虽有成功实例，但它的真实作用至今受到人们的质疑。保护幼稚产业的目的是为了它们以后获得提高的竞争力，从而撤销保护，与国外企业相抗衡。竞争力的提高实际上来自于熟练劳动力的培养、企业家和管理才能的提高和更大范围的市场竞争，而非保护。因此在制定政策时，应牢记在政府采购中采取产业倾斜政策的真正目的是为了以后更强的竞争能力，防止其成为保护落后的温床。

(一)政府层面

1．利用GPA相关条款保护本地产业

应当充分利用加入GPA之前的宝贵时间，最大限度地发挥政府采购对本地企业的保护作用和促进作用，培养出一大批有竞争力的本地企业，为国民经济持续稳定健康的发展做出贡献。加入GPA后，可根据GPA的例外条款和关于发展中国家的特殊待遇及技术援助规定，对本地产业实行优先保护，有效地促进本地产业的发展，为它们在国外政府采购市场取得竞争优势奠定基础。具体地：

(1)优先购买本地产品。优先购买国内产品政府采购制度是一种非关税贸易壁垒，一直是各国保护本国产业的有效手段。目前，多数国家以包括国家安全在内的种种理由为借口，禁止或限制外国供应商进入本国政府采购市场，并对国内产品采取优先购买的政策。即使那些已经加入GPA的国家，在政府采购中外国产品的数量也是极为有限的。如美国的《购买美国产品法》，虽然对待GPA缔约方不适用该法，但对低于开放准入价格的项目，仍须购买美国产品。应规定在本地产品价格和进口产品价格相同的情况下，必须优先购买本地货。在某些特定的情况下，即使本地产品价格高于进口产品，如差价未超过一定比例，也必须优先购买本地货。尽可能优先购买国内产品。目前，多数国家以包括国家安全在内的种种理由为借口，禁止或限制外国供应商进入本国政府采购市场，并对国内产品采取优先购买的政策。即使那些已经加入GPA的国家，在政府采购中外国产品的数量也是极为有限的。据测算，美国、日本、西欧13万特别提款权以上的政府采购中，外国产品所占比重都不高，美国为9%，日本为16%，而西欧只有1%。大连在加入GPA起始阶段留给外国供应商进入的份额不宜过大。

(2)禁止购买外国产品。即在进行政府采购时，运用外汇支付平衡、国家安全、环境保护等“协议例外”的正当理由，禁止或限制外国厂商进入本地政府采购市场的某些领域，从而达到保护本地工业的目的。软件业就可以国家安全为由，采取这项措施保护其发展。

(3)贸易补偿。即为了培育本地产业，要求中标的外国供应商必须在本地采购达到一定比例，或者必须将某项技术转移给本地，或者需在本地建厂生产等。

(4)采购限额。根据WTO的国民待遇原则，GPA要求将采购合同限额列入GPA的附件中。其中，地方政府的采购限额由各缔约方自行列入GPA的附件中。我国目前尚无统一的采购限额(即：门槛价)规定，按照国际惯例，地方政府的采购合同起始限额均应高于中央政府采购合同的起始限额，但我国的规定却与国际惯例和GPA的规定相反，地方实际操作的限额一般都低于中央政府标准。这样意味着我国加入GPA，地方政府采购市场都将自然对其他缔约方开放，这样的规定对保护本国市场而言显然是很不利的。因此应研究合理的采购限额，使其能够达到保护国内相关产业的作用。

2.适度、渐进开放政府采购市场

我国加入GPA需要承担一定的义务，但是这些义务能够通过谈判进行调整，如只有本国政府列入附件1的政府采购实体进行的采购才承担相应的市场开放领域；对于次中央政府的采购，成员方可以严格按照互惠原则协商确定彼此开放的领域；不实行最惠国待遇原则的，相应的对外开放领域只取决于两国政府的双边谈判，本国可以有选择地决定对相关国家开放比较优势的产业领域。

从国际上有关国家的实践来看，政府采购市场的开放都讲究渐进性与次序性。如日本、韩国、中国香港等国家和地区都是在本国(或本地区)完全成为外向型经济国家或地区后才加入GPA；美国加入GPA后，电信领域仍不对欧盟开放。

本研究认为，地方政府采购市场的渐进开放包含三层含义：一是开放时间渐进；二是开放采购实体渐进；三是开放产业渐进。时间上渐进指政府采购市场的全面开放要经过一个漫长的过程，逐步谈判和加入相关的多边和双边协议需要时间。开放采购实体渐进指开放政府采购市场应按先行政事业单位后国企的顺序推进。开放的产业渐进指先开放具有较强竞争力的部门，延迟开放国内的幼稚产业，用政府采购来扶持这些幼稚产业的发展，但也要注意防止保护落后。

3.完善和调整我国的政府采购法律制度

我国2003年1月1日开始实施的《政府采购法》与GPA协议有很多不一致的地方。如中国的《政府采购法》对采购实体的规定不包含国有企业。美国与欧盟却希望中国把100多家大型央企全部纳入到政府采购协定谈判清单中。另外，在中国，国有企业只有进行大型工程项目采购时依据《招标投标法》进行采购。从法律性质的角度分析，《招标投标法》为程序法，是规范政府采购中工程采购行为的法律，《政府采购法》为实体法，理论上招投标的采购应该接受《政府采购法》的管理。但由于部门利益的原因，招投标行为并不受政府采购监管单位财政部的监督。这也造成了实际意义上的两部采购法。工程采购也面临同样的问题。在国外，桥梁、电站等建设都属于政府采购的范畴，而中国《政府采购法》尽管包括工程采购，但和国外所指不是一回事儿。中国《政府采购法》中规定，工程采购参照《招标投标法》。我国法律规定与国际准则差异大，需要尽快完善与调整。

4.让政府成为企业了解《政府采购协议》的信息平台

虽然目前我国尚未加入GPA，但是作为GPA的观察员，应积极参与WTO政府采购方面的工作和活动，以全面了解和掌握GPA的实施情况以及其他国家的政府采购法律和相关信息。中央政府应成为地方政府和企业收集相关国际法律信息的平台，以降低企业的信息成本、提高信息的准确度，从而使企业及时抓住机遇，并按国际通行的做法经营。

(二)企业层面

1．思想上重视

政府采购的物品范围广泛，从日常办公用品到技术复杂的尖端产品以及公共工程和基础建设等，企业一旦进入政府采购市场，有可能获得巨大的发展空间。而且政府采购市场稳定，采购行为具有规律性，虽然采购是本着节约成本的目的，对于企业来说部分项目获利微薄，但是收益稳定，能有效降低企业的经营风险。另外，在政府采购市场有威信、享有声誉的产品更容易打入普通消费市场，这样能降低企业的宣传成本。因此，企业不但要重视本地和国内的政府采购市场，更要有占领国外政府采购市场的意识。

2．按照国际规范参与政府采购活动

目前次中央实体企业在政府采购市场竞争中存在的问题有：对如何有计划地、规范地进入国际政府采购市场缺乏了解，所以经常在政府采购投标中受挫；缺乏基本的报价技巧，一味压低价格，甚至以低于成本价参与竞标，使招标人对其产品质量产生怀疑；有些企业对投标知识不了解，对标书要求与相关法律研究不透，致使投标文件不符合要求等等。这些都将影响次中央实体企业在政府采购市场上的竞争力。加入GPA后，次中央实体企业在国际政府采购市场上自然要受其约束；即使企业没有走出国门，当在国内面对国外的竞争对手时，也必须按规范操作，同时注意用GPA的有关条款及其它法律规范来保护自己的合法权益。

参考文献：

〔1〕魏龙，李雪．《政府采购协议》对我国政府采购制度的影响．武汉理工大学学报(社会科学版)，2006年第6期.

〔2〕马卫华，宋睿．WTO《政府采购协定》与中国《政府采购法》之比较．山西大学学报(哲学社会科学版)，2003年第1期.