王克群/济南市委党校 汪华祎/山东省地方病研究所
内容提要：环境保护是一个世界性难题，以环境保护优化经济增长，征环境保护税是解决我国当前环境问题的必要措施。环境保护税的实施可以提高人们的环境保护意识，促使人们自觉珍惜每一种资源，重视人类赖以生存的环境，节约资源，提高资源使用效率。通过征收环境保护税筹集的税收资金可以以专款专用方式投入于环保建设，加大治理污染力度。
关键词：环境税 可持续发展 时机选择 税制设计
环保部、财政部和国家税务总局等三部门将向国务院提交环境税开征及试点的请示，湖北、湖南、江西、甘肃四省则有望成为首批开征环境税的试点地区。2010年5月，国务院批转国家发改委的《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见》中明确提出，将研究开征环境税的方案。环境税试点草案目前正处于征求各省意见阶段。从2008年起，湖北省就已经将排污费由环保部门征收改为税务部门征收。这可看作是在向开征环境税的方向行进。像武汉城市圈和长株潭城市群这样的‘两型’社会综改区，有条件先行先试‘费改税’，取得一些经验后可向全国推广。环境税非常重要，一是我国的税收制度正在发展完善当中，总体来讲环境税比较缺失，通过完善环境税对中国的税制建设非常有好处，二是开征环境税，对生态环境的改善，对节能减排任务的完成非常有利。中央对环境税也是非常重视，国家规划和相关政策里多次提到要研究开征环境税。
一、开征环境税有助于解决环境污染问题
(一)我国环境现状
1.水体污染严重。在我国，主要污染物有城市生活污水、工业废水，化肥，农药等。据环境部门监测，全国城镇每天至少有一亿吨污水直接排入水体。在《2007年中国环境状况》中也指出：我国“水污染形势依然严峻”，“197条河流的407个断面中，Ⅰ—Ⅲ类，Ⅳ—Ⅴ类，劣Ⅴ类水质的断面比例分别为49.1%、26.5%和23.6%。”
2.气体及烟尘污染加剧。在我国，对空气影响比较严重的是二氧化碳、二氧化硫以及氮氧化物的排放。我国的二氧化碳的排放量(约31亿砘，占全世界排放总量的14%)仅次于美国(54.7砘，占全世界排放总量的24%)，居于世界第二位；二氧化硫和消耗臭氧层物质(ODS)排放量居于世界第一位。
3.固体废弃物污染严重。凡是由人类活动过程产生的，且对所有者已不再具有使用价值而被废弃的固态或半固态物质，都被通称为固体废弃物。在我国固体废弃物尤其是城市生活垃圾的处置依然比较低下，主要分为掩埋和焚烧。这种掩埋处理不仅没有达到应有的效果，在雨水的冲击下反而对土壤和地下水造成了污染。
(二)开征环境保护税的必要性
1.我国现行税制对环境保护的局限性。目前我国税收政策在环保方面的内容较少，规定也较粗，现有的政策远远不足以控制对能源的消费和环境的污染，现行税制对环境保护起一定作用的税种仅局限在增殖税、所得税、资源税等少数几个税种上，对环境保护的作用仅体现在税收留成、补贴、优惠等减免税手段上，而且减免税的强度不够大，因此不能有效地刺激各经济主体合理利用开发资源、积极治理环境污染的行为。现行税制对环境保护的作用没有形成一个以环境保护为目标，各税种和税制各要素相互配合、相互联系和制约的相对独立的环保税收体系。总体上我国现行税制不能满足我国环境保护现状的需要，仅靠这几个税种显然是不可能对社会生产和生活的各个环节和方面的环境问题进行调节的，这也和我国市场经济条件下对环境保护的要求不相适应。
2.我国现行排污收费制度存在很多问题。长期以来，我国环境保护的主要政策手段是征收排污费和规定排污标准。从1982 年开始我国对工业企业超标排放的废气、废水、废渣等征收排污费，对造成环境污染企业收取排污费是我国治理环境污染的主要办法，但排污费的收取存在很多问题: 一是主要污染物征收标准偏低，征收范围狭窄。收取的排污费小于治理费，某些项目排污费甚至不及治理成本的10%，直接导致企业继续超标排污，而且现行排污费的征收范围受征收主体的约束，没有包括所有污染环境的行为，如恶臭物质、部分工业废弃物、汽车废气、生活垃圾、生活污水、电磁波辐射等，直接造成治理经费严重不足，许多污染行为得不到有效控制。二是征收难度大。排污费由环保部门征收，立法基础薄弱，因为不具有完全的强制性，缺乏刚性，故在征收过程中阻力大，拖欠、拒缴现象严重。三是排污费资金使用监管难度大。收费不同于收税，费用的收取和使用具有弹性的特点，按现行的排污费征收规定: 收入纳入各级财政地方预算管理，资金由征收单位全部缴入地方金库； 支出本着量入为出、专款专用的原则，由环保部门统筹安排。但在目前实际执行中难以实施有效监管，各级环保部门都设立了收入过渡账户，造成收入不能及时缴库，截留移用现象比较普遍，使正常的项目资金得不到及时的拨付。由于上述问题的存在，使排污费的作用非常有限，难以满足环境保护和治理污染对资金的需要。然而税收以其固有的特征可以为生态环境保护提供强有力的资金来源和财力保证，将大大扩大税收收入的规模。
3.开征环境保护税对环境保护的积极作用。对一国来说，经济能否实现可持续发展，完全取决于环境与资源的可持续发展。因此，世界各国从上世纪70年代起就纷纷利用税收的方式来解决所存在的环境问题，以实现经济的可持续发展，征收环境保护税已成为一股不可扭转的世界潮流。比如美国为了保护环境，不仅开征了二氧化硫税、噪音税等环保税，还及时根据经济发展情况对现行税制进行“绿色”调整；挪威、瑞典、荷兰等国家也相继采取了税收的“绿色行动”，开征了燃料税、水污染税、二氧化碳税、固体废物税等。这些税种的开征，在环境保护方面取得了很大成效，这些国家的成功案例为我国开征环境保护税提供了宝贵经验。
当“绿色”、“低碳”成为全球经济发展的热词，当西方国家进入全面“绿化”税制的新阶段，当我国面临的“节能减排”目标日益艰巨，当单靠法律和行政干预已不能解决我国环境污染问题的时候，税制“绿化”在我国也成为大势所趋。2007年6月，国家发改委会同有关部门制定了《节能减排综合性工作方案》，明确提出要“研究开征环境保护税”。2010年政府工作报告提出，要打好节能减排攻坚战和持久战。2010年，国务院批转发改委《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中亦明确表示，要加快理顺环境税费制度，研究开征环境保护税。可以看出，开征环境保护税的相关工作在我国已经开始积极推进。2009年12月7号联合国气候变化大会在丹麦首都哥本哈根开幕，以抑制全球气候温室效应为主题。国务院总理温家宝18日在会议上发表了题为《凝聚共识加强合作推进应对气候变化历史进程》的重要讲话，承诺到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%－45%，并表示我们的减排目标将作为约束性指标纳入国民经济和社会发展的中长期规划，在如此长时间内这样大规模降低二氧化碳排放，需要付出艰苦卓绝的努力，对此我国开征环保税很有必要。环境保护是一个世界性的难题，以环境保护优化经济增长，征环境保护税是解决我国当前环境问题的必要措施。环境保护税的实施可以提高人们的环境保护意识，促使人们自觉珍惜每一种资源，重视人类赖以生存的环境，节约资源，提高资源使用效率。通过征收环境保护税筹集的税收资金可以以专款专用的方式投入于环保建设，加大治理污染的力度。此外，加入WTO以来，我国面临的是越来越多的绿色贸易壁垒，开征环境保护税一方面可以促使企业节约资源、控制污染、开发和采用环保产品和环保技术，进行绿色生产；另一方面，有利于提高有害生态环境的产品和技术以及洋垃圾的输入成本，使其无利可图，有力地遏制了生态环境恶化之势，最终实现我国资源的可持续利用。
二、外国环境税开征的经验借鉴
由于西方国家的工业化程度以及工业化结构不尽相同，西方国家的环境税立法也出现了各自的特点，以下笔者介绍西方国家的几种比较典型的环境税种：
(一)水污染税
水污染税即对直接或间接对水资源造成污染的行为征税。德国是水污染税开征较早的国家，其水污染制度相对比较健全，它以废水的“污染单位”(相当于一个居民一年的污染负荷)为基准，实行全国统一税率。开征第一年的税率为每“污染单位”12马克，以后不断提高，在2007年其税率已达到了35.9欧元/污染单位，并规定进行污水处理投资可减税。
(二)大气污染税
大气污染税即对排放生活环境和臭氧层有害的气体，主要有二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等行为征税。以二氧化碳税为例，其含义是对排放二氧化碳污染物行为进行征税。瑞典是最早开征环境税的国家，其二氧化碳税也于1991年开始征收，其税基则是根据各种不同燃料的平均含碳量和发热量来确定，税率为每公斤二氧化碳排放量纳税0.25克朗。
(三)固体废弃物税
固体废弃物税是指对固体废弃物按其不同种类排放行为征收的一种环境税。富有“千岛之国”的北欧挪威是实施固体废弃物税较早的国家之一，其征收范围包括对饮料包装、饮料容器等废弃物排放行为。从20世纪七十年代初至今，三十余年的时间中，国外发达国家通过实施环境税，的确在很多方面收获颇丰，在环境保护、经济、社会等方面都取得不错的成效，排污量大大减少，空气污染大幅减轻，财政收入也有所增加，人们思想意识有了很大改观。
三、我国环境税开征的时机选择
目前是开征环境税的一个较好时机。我国经济表面上是受金融危机的影响，但金融危机只是一个外因，造成我国目前经济形势的内因是长期以来形成的结构失衡问题。此次经济危机令我国长期以来不合理的经济结构问题暴露无遗，一些传统的低技术含量、粗放式发展的企业在危机中十分脆弱。因此，尽管经济危机使国民经济蒙受了巨大的损失，但也指明了调整经济结构、促使产业结构升级是未来经济发展的必由之路。要对国民经济进行结构性调整，就应该使用结构性的调控政策。就税收政策而言，就是进行结构性减税，即有增有减，对高新技术、节能环保等领域应当减轻税负以支持其发展，而对于落后的夕阳产业适当增加税负，加速淘汰，从而促使资源合理流动，提高配置效率。因此，开征环境税与结构性减税的政策并行不悖。另外，有人担心开征环境税带来的负面作用会抵消其积极作用。笔者认为，在环境税开征之初会带来负面影响，这的确是一个难以避免的问题。但这只是一个短期效应，若站在长期的科学发展角度上，开征环境税显然是利大于弊。目前环境问题造成的经济损失已经达到一个惊人的地步，这不利于国民经济的长期稳定发展。开征环境税，不仅可为环境治理筹集资金，更可从根本上引导经济行为，控制环境的进一步恶化。总之，是否立即开征环境税，这是眼前利益与长远利益的博弈。现在开征环境税，潜在的效率损失是客观存在的；但是，如果为了保证眼前利益，迟迟不作决断，则在长期中潜在损失更加难以估量。因此，应将现在开征环境税造成的效率损失看作是一种成本，既是为纠正以往不合理发展模式的一种支出，更是为将来获得更大收益的一种投资。当然，这种成本越小越好，这取决于环境税的具体设置情况。
四、我国环境税费制度改革的具体税制设计
增设几种独立的环境税税种。
(一)排污税
这一税种是环境税的核心税种。是在我国原有的排污费的基础上进行改进而来。其征收原则是污染者负担。征税主体为国家,但由于其特殊性,可以由国家授权环保行政主管部门代为征收。此外,对于家庭生活用水所排放的污水的排污费,可由供水的自来水公司代扣代缴；纳税主体应为一切向我国境内排放污染物的单位和个人；征税对象为向大气、水体排放污染物以及向环境排放固体废物、噪声的行为；税基应以污染物的实际排放量为计税依据,采用超额累进税率。此外,可根据污染物在不同地区对自然界的边际影响程度,设计不同地区的差别税率。该税种亦可规定当排放量达到特定的废水、废气、废渣量低标准时,可以给予一定的税收优惠,以此鼓励排污者积极减排。具体税目可以考虑初步设计为:大气污染税、水污染税、固体废物税、噪音税,今后进一步扩大到放射性物质排污税。
(二)污染产品税
该税是指对在使用过程中会造成环境污染和危害的产品,如有毒性、含重金属和氯烃类等污染产品所征的税。它不同于排污税,并非直接针对污染物,而是针对必然产生污染物的产品。因此,也被称之为间接税。其征收原则为使用者补偿。它的设置目的在于,促进消费者减少有潜在污染的产品的消费数量,或者鼓励消费者选择使用无污染或低污染的替代消费品。污染产品税一般可分为两种:一是燃料环境税,二是特种产品污染税。我们近几年一直争论比较大的燃油税即属于该税种。该税种的征税主体为税务机关,纳税主体为在我国境内消费使用应税污染产品的单位或个人；征税范围可以包括能源燃料、含磷洗涤剂、汞镉电池、臭氧耗损物质、过度包装材料、化肥、农药、一次性方便餐具、家用办公电器等几种产品；税率可实行定额或比例税率；课税环节应选择在销售环节最佳。但要注意的是,如果适用了污染产品税,则必须取消相应的消费税目,以免重复征税。
(三)资源税
我国现行环境税费体系中已存在资源税这一税种,包括自然资源税和有关土地的税收两部分组成。但现行规定比较繁杂和零乱,且立法层次较低,因而需要进一步改革完善。自然资源税的征税主体为税务机关,但在考虑某些资源的特殊情况下,可以由某些单位代扣代缴,比如林业部门、农业部门、土地管理部门和供水部门等；纳税主体应规定为在我国境内开采利用矿产品、盐、水、森林、草原、法定野生动植物资源的单位和个人(包括外商投资企业、外国企业和外国个人)；征税范围在现有的矿产品和盐的基础上应扩大到淡水资源、森林资源、草场资源和法定野生动植物资源。税率也要相应提高,应该将资源的稀缺性和生态补偿与恢复的成本费用纳入税额中,同时,也可考虑不同地区实行差别税率。在资源税的计税方法上也可以参考矿产资源补偿费的计费方式,考虑将原有的按开采量来计算改为按销售收入来计算,这样随着资源价格的上涨,税款额度也会相应增加,以此保证税额在资源价格中所占的比例不变,更符合市场规律的要求。
五、对我国建立环境税体系的建议
首先，我国应扩大征收范围，提高环境税税率。资源税应对自然资源以及人造、人力加工后资源同时征收资源税，自然资源不仅要包括矿产资源，还应包括土地、水、森林等，对电力、人造石油、石油加工产品、煤炭加工产品也应征收资源税。重点应对在生产、经营、生活中因消耗化石燃料而产生二氧化碳、硫化物、氮化物等气体的企业和个人征收环境税。有必要提高环境税税率，使企业个人在选择行为方式前，将环境税支出作为成本考虑在内。
其次，排污费改环境税势在必行。直接环境管制措施由于缺乏弹性和效率性，无法导致经济上最合适的选择方式，税收将企业个人行为产生的社会成本内部化，使企业个人活动时必须考虑其活动产的的社会成本，从更本上改变人们的环保观念，激发人们的环保意识，再者，直接环境管制由于对管制对象不能有所选择，对全体企业采取一视同仁方式，容易导致经济资源分配扭曲，同时政府实行定期检查，必然增加行政管理的成本。税收的强制性可以保证税收收入的同时，降低环境监管成本。
最后，计税依据应该以二氧化碳等气体的排放量为依据。某种化石燃料燃烧时产生的二氧化碳等气体与此种化石燃料的质量之间存在固定的比例，可以通过测定化石燃料中的碳、硫、氮含量来征税。这种方法在操作上比较简单，直接测定二氧化碳排放量，并对其征税是最好的方法，这种方法不仅可以激励行为主体减少化石燃料的燃烧，还能激励主体发展节能减排以及废气回收利用技术。
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